中國社會保障制度建設的基本經驗和主要問題探析

摘要:進一步加強對中國社會保障制度建設基本經驗和主要問題的研究，有助于今后明確完善社會保障制度的任務和方向，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

關鍵詞:社會保障;制度建設;基本經驗;問題

中圖分類號:F8440文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0085-04

社會保障是現代國家一項基本的社會經濟制度，是國家和社會依據一定的法律和規定，通過收入的再分配，對社會成員的基本生活權利予以保障的一項重要制度安排。新中國成立后，經過六十年的努力，中國已經初步形成了包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫在內的基本社會保障制度。在新世紀新階段，尤其是在當前國際金融危機不斷蔓延和深化的背景下，進一步加強對中國社會保障制度建設基本經驗和主要問題的研究，有助于今后明確完善社會保障制度的任務和方向，對于我們正確應對國際金融危機、完善社會主義市場經濟體制、構建社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的戰略目標具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、中國社會保障制度建設的基本經驗

中國長期致力于建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系。回顧中國社會保障事業六十年發展歷史，可把中國社會保障制度發展劃分為如下三個階段:從建國初期到改革開放前，可以算作第一個階段，其特點是以國有單位為核心的單位保障;從十一屆三中全會后到十六屆五中全會可以算作第二個階段，其特點是圍繞國有企業改革建立以職業人群為重點的建立以職業人群為重點的社會保險制度;以黨的十六屆五中全會為標志，進入新的階段，目標是建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。新中國成立以來，特別是改革開放以來社會保障制度形成、發展和改革的歷程，我們積累了許多十分寶貴的基本經驗。這些基本經驗，具體來說，主要有以下幾個方面:

一是堅持從中國的基本國情出發，與中國經濟社會發展要求和水平相適應。中國正處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力發展水平比較低，人口多，底子薄，城鄉和地區之間發展差距大，人口老齡化來勢迅猛。這是中國的基本國情。縱觀歷史，按不變價格計算，發達國家社保體系在覆蓋鄉村時其人均GDP大多已超過我們現在的水平。這就需要我們必須一切從實際出發，量力而行，既要實現應保盡保，又要牢記某些國家在發展水平較低條件下實行福利趕超的教訓，防止使之成為和諧社會的一個包袱。新中國成立以來，特別是改革開放以來三十年來，黨和政府始終堅持把中國基本國情與社會保障的客觀規律結合起來，在社會保障制度改革之初就確立了保基本、多層次等基本原則，并適應經濟社會發展水平的要求適時推動制度改革和制度拓展，保證了社會保障制度改革的順利推進。在籌資標準上，各項社會保障都充分考慮不同階段國家、企業和個人的承受能力來確定繳費比例，并由政府承擔部分制度改革成本，以減輕企業和個人的負擔，保護企業的競爭力，促進社會保障事業的長遠發展。在待遇標準上，充分把握福利增長的規律，堅持盡力而為，量力而行，從低水平起步，根據經濟社會發展水平和物價水平調整各項社會保障待遇標準。在總體改革穩步推進的同時，國家還緊緊抓住近年來經濟持續快速發展、財政收入大幅增加的有利時機，加快完善各項社會保障制度，積極向城鎮非從業居民和農村居民延伸，提高各項待遇標準，讓廣大城鄉群眾更多地分享經濟發展和社會進步的成果，為制度改革和事業發展創造了良好的社會環境。

二是堅持試點先行、循序漸進，逐步完善中國的社會保障制度和政策。社會保障制度的每一項建立和改革都涉及到利益關系的調整，必須充分考慮各方面的承受能力，正確處理改革發展穩定的關系，合理把握改革的節奏和力度。社會保障制度在建立和改革的進程中，國家始終堅持把開展試點作為把握客觀規律、積累經驗的重要途徑，避免利益格局調整帶來社會的不穩定，保證了制度建立和改革的順利推進。在完善養老保險制度方面，1984—1991年，國家通過指導各地開展退休費用統籌試點，建立了有利于企業改革的由企業和個人共同繳費的養老保險制度，并通過實踐檢驗選擇確定了“賬結合”式，最終在全國范圍內統一了企業職工基本養老保險制度。其后，為應對人口老齡化，本世紀初又組織開展完善城鎮社會保障體系試點，為完善統賬結合的養老保險制度積累了經驗，并全面推進城鎮職工基本養老保險制度改革。在建立醫療保險制度方面，通過開展城鎮居民基本醫療保險試點，不斷完善制度和政策，推動基本醫療保險從城鎮職工向城鎮非從業居民拓展。經過多年的努力，中國社會保障已經初步形成了基本的制度結構，主要包括繳費型的社會保險和非繳費型的社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助等內容。在社會保險方面，目前中國包括基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險和生育保險五個項目。國家依法建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、失業、疾病、工傷、生育時獲得幫助和經濟補償，保障他們的基本生活和基本醫療。在社會救濟方面，中國政府對因各種原因而無法維持最低生活水平的公民給予無償救助。救助的對象主要是:沒有勞動能力且沒有生活來源者;或雖有收入來源，但生活水平低于法定最低標準者;或雖有勞動能力和收入來源，但由于意外災害使生活暫時無法維持者。在社會福利方面，中國政府和社會向特別需要關懷的社會成員提供必要援助，目前主要包括老人福利、兒童福利、殘疾人福利等。在優撫安置方面:中國政府和社會對軍人等特殊工作者及其家屬予以優待、撫恤和妥善安置。在社會互助方面，中國政府鼓勵和支持社會團體、社會成員自愿組織和參與扶弱濟困活動。目前主要有工會、婦聯、青聯等社會團體組織的互助互濟，民間公益事業團體組織的慈善救助，居民組織的各種形式的互助等。

三是發揮政府在社會保障中的主導作用，不斷強化政府的社會保障責任。社會保障是政府為了化解人們在市場經濟條件下的種種風險而提供的一種制度化保障，必須由政府主動承擔責任并發揮主導作用。在社會保障制度改革過程中，中國始終堅持政府主導，不斷強化社會管理和公共服務的責任。在制度建設上，國家及時把各地自發開展的企業退休費用社會統籌改革嘗試上升為國家規定，明確了企業養老保險制度改革的總體目標和基本原則，同時建立完善醫療、失業、工傷和生育保險制度，基本形成了與中國生產力發展水平相適應的社會保障體系框架。在資金投入上，各級政府積極承擔制度改革成本，努力調整財政支出結構，投入大量資金用于補助下崗職工基本生活保障和養老金支付缺口，有力地保障了各項社會保障制度的持續穩定運行。在基金監管上，各級政府和有關部門通過制定一系列基金監管法規政策，建立各項基金監管制度，健全基金監督組織體系，積極發揮行政監督、專門監督、社會監督和輿論監督的作用，總體上確保了基金的安全完整。在管理服務上，各級政府不斷加大投入，積極推進“金保工程”，加快公共服務設施和服務網絡建設，不斷改善經辦服務機構的工作環境和工作條件，有力地促進了社會保障經辦管理服務能力、質量和效率的提高。

四是堅持把解決關系群眾切身利益的歷史遺留問題與建立長效機制結合起來，保持基本制度的連續性和穩定性。在改革開放過程中，社會保障工作既面臨一系列突出的歷史遺留問題，又面臨制度改革的艱巨任務。歷史遺留問題關系群眾的切身利益，必須著力解決;制度建設關系長遠發展，必須扎實推進。在社會保障制度改革過程中，國家在實施每一項重大改革時，都十分注意把解決歷史遺留問題與建立長效機制結合起來，保持基本制度的連續性和穩定性。在1993年改革養老金計發辦法時，通過對部分退休人員發給過渡性補貼的方式，保證了所有實行新計發辦法的退休人員不降低待遇，并在此基礎上形成了更為科學合理的過渡性養老金計發辦法，促進了全國養老金計發辦法的統一。在推進基本醫療保險改革時，通過保障特殊群體的醫療待遇不降低，順利化解了歷史遺留問題，保證了改革的順利推進。通過把解決歷史遺留問題和建立長效機制結合起來，保持政策的連續性和穩定性，社會保障制度贏得了群眾的信任和支持，從而使制度改革總體平穩，事業迅速發展。

二、中國社會保障制度存在的主要問題

中國社會保障制度的建立和改革是一個漸次推進、摸著石頭過河的過程，在取得巨大成就的同時，不可避免會走一些彎路，也有許多改革不到位、不徹底的地方，甚至出現一些失誤，給社會保障制度的進一步改革完善帶來了新的困難和問題。

一是保障覆蓋范圍窄。改革開放以后，中國的社會保障制度發生變化，社會保險資金開始轉向社會統籌，在體制上圍繞著“一個中心，兩個確保，三條保障線”具體運行，但當前的三條保障線還不能全部覆蓋城鎮貧困范圍。在城市中，居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也不全面。一些沒有進入再就業服務中心的，以及沒有參加社會保險的各類企業下崗職工或失業人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準，卻還沒有進入這條“最低保障線”。二是社會保障資金的征集對象主要是國有、城鎮集體企業及其職工。私營企業、外商投資企業、個體經濟從業人員和農村勞動者大都排除在社會保障的“安全網”之外。這既影響了社會保障基金的資金積累，又造成了不同所有制負擔不公平，不利于企業之間的平等競爭;同時，也影響了勞動力跨所有制的正常流動，不利于多渠道就業制度和多種經濟成分的發展和鞏固，阻礙了勞動制度改革的深化。三是城鎮化進程加快。未來一個時期，中國的城鎮化率將以每年1個百分點的速度提高，由此帶來兩方面問題:其一，轉移勞動力的就業和社會保障問題。中國現行的就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，如何適應城鎮化過程中大量農村轉移勞動者的需求是一個重大的問題。其二，大量青壯年農民進入城市后，農村老弱病殘人群的基本保障問題更加突出。因此，如何按照統籌城鄉發展的要求，建立健全城鄉統一的勞動力市場和城鄉銜接的社會保障制度，是解決中國就業和社會保障問題的一項重要任務。四是就業形式日趨多樣化。中國的就業格局已發生明顯變化，非公有制經濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業。傳統的以“單位”為本位的社會保障體系不能適應這種分散化、流動性強的就業格局，為數眾多的非公有制經濟從業人員、靈活就業人員尚未納入覆蓋范圍。“據統計，2007年中國1.53億60歲以上老人中，只有4 400萬人能夠享受定期待遇，不足1/3;在7.7億勞動人口中，參加了養老保險的僅有2億，占26.5%;在5.9億城鎮人口中，參加醫療保險的僅有2.4億，不足40%”[1] 在最低生活保障覆蓋范圍之外，傳統的民政救濟對象是“無勞動能力”的人，是為數較少的邊緣群體。而在體制轉軌中，“有勞動能力”卻失去工作機會的人，也已經陷入貧困的境地，他們的基本生活也應得到保障。事實上，這部分人中的絕大多數既拿不到下崗職工基本生活費，又不能享受最低生活保障待遇，他們約占城市“下崗”、“失業”、“待崗”總人數的70%以上。當前社會保障制度覆蓋面過窄，受益人群有限，與構建社會主義和諧社會的目標還有較大差距。

二是農村社會保障亟待建立和發展。目前，同二元經濟結構相適應，中國的社會保障體系也呈明顯的二元化特征:在城市，建立了面向企業勞動者的社會保險制度;在農村，則實行家庭保障與集體救助相結合而以前者為主的保障制度，作為現代社會保障體系核心內容的社會保險，未在農村建立。“中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，中國只有10%左右，而這10%的投入也是絕大部分給了城鎮職工。”[2]村實行家庭承包經營責任制后，合作醫療制度迅速瓦解，五保供養制度資金短缺，農村的社會保障長期停留在土地和家庭保障的原始狀態，直到1994年才對五保供養制度給予財政支持，2003年才通過建立新型農村合作醫療制度逐步恢復農村的醫療保障，2007年才建立農村最低生活保障制度，養老保障長期停留在個人儲蓄式養老保險的試點階段，缺乏自我發展的財政基礎。對橫跨城鄉的農民工，至今沒有作出符合其就業和收入特點的制度安排，使其參加城鎮社會保障制度的人數遲遲難以增加;“對失去土地的4 000多萬被征地農民，目前也只為1 000萬人提供了基本養老或生活保障。”[3]當前的社會保障體系對大量社會成員特別是最需要社會保障的部分弱勢群體的遺漏，損害了社會保障的公平性。

三是下崗失業人員的社會保障水平低下。中國的失業保險制度是在改革開放以后建立起來的，目前還是不成熟、不完善的。存在的問題主要表現在兩方面:(1)失業保險資金單一，缺乏有效的管理監督機制。國外失業保險金的來源多數為政府、企業、個人三方共同承擔，而中國失業保險金的來源為企業和個人共繳，而且繳納的比例較低，“現行的失業保險金，按企業工資總額的3%繳納，企業繳納2%，個人繳納1%，但按工資總額3%提取的失業保險金只能承擔不到2%的城鎮失業率”[4] ，但2008年末僅城鎮的登記失業率就為 4.2%。”另外，對失業保險金的管理又缺乏有效的監督機制。(2)失業保險金支出結構不合理，保險標準確定比較混亂。失業保險在本質上是不同于社會救濟的，它主要是對參保人員在失業期間的基本生活、促進再就業支付的費用。由于失業保險是由勞動者個人和企業、單位按規定繳納保險費用，從而獲得享受失業保險的權利。所以，不能把失業保險當做失業救濟來使用。但在實際上，中國失業保險積聚的相當部分的支出是用于失業救濟。中國城鎮失業保險覆蓋率極其低下，僅覆蓋正式職工，并不包括農村就業人員和城鎮非職工人員。

四是社會保障制度不健全，立法滯后。其主要表現在:(1)立法層次低，缺乏較高的法律效力。社會保障法應是法律體系中一個獨立的法律部分。在中國，除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規定和條例，但不能代替法律的作用。中國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實施專門調整社會保障關系的基本法律;沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律規范，社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺，有關社會保障的法律制度被分散規定在不同的法律規范文件中(如憲法中只規定了公民受保障的權利)。這種狀況與社會保障法所應處的地位不相符，缺乏較高的法律效力。完整的法律規范應當由假定、處理和制裁構成，無法律責任、無制裁措施的法律規范，是一個有嚴重缺陷的系統，無法發揮法律的強制功能。(2)缺乏必要的法律責任制度。在中國現行的社會保障法規中，比較普遍地存在著缺乏法律責任的現象，社保工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行，無法確保社會保障措施的有效實施。(3)有的規定或條例規定得較早，已不適應改革開放的需要。(4)當前的社會保障法律制度沒有與國際接軌，加入 WTO，必定會對中國的社會保障法律制度特別是社會保險法律制度產生相當大的影響。但是，中國目前尚未做好適應這一變化所應當進行的法制建設的準備，欠缺與WTO的社會保險規則相適應的法律規范，在對外交流中不斷產生障礙與磨擦。以上這些都不利于中國社會保障制度的建立和健康發展，相關職能部門應針對上述種種弊端，采取積極措施，改變這一現狀。

五是在促進勞動力合理流動方面缺乏科學性和整體性的制度設計。社會保障制度改革的社會化方向使“單位人”成為“社會人”，極大地促進了勞動力的流動。但由于各保障項目的改革根據其緊迫程度先后啟動，缺乏通盤考慮和長遠規劃，致使各項制度被分割開來獨立發展。各項制度改革發展到一定階段后，制度模式基本定型，不同群體的保障水平已經差距很大，此時再統籌考慮不同保障制度之間的融合變得更加困難，比較現實的做法就是對已有制度進行部分銜接，對沒有保障的群體則重新建立新制度，從而使整個社會保障制度呈現出碎片化趨勢。如果說傳統的社會保障制度是板塊結構，那么當前的新制度就類似于蜂窩結構，不僅不同的保障項目各自獨立，而且同一個保障項目針對不同的群體分別設計，加上社會保險的統籌層次較低、關系轉移接續困難，使全體社會成員被分割在一個個相對獨立的“蜂窩”里，人們一旦進行跨地域、跨行業流動或者發生了身份轉換，就會損失已經擁有的社會保障權益，當前在珠三角地區出現的農民工退保潮就是這一制度弊端的集中反映。這樣一種碎片化的制度結構顯然很不適應市場經濟對勞動力自由流動的客觀要求。

參考文獻:

[1]汪澤英，何平.中國社會保障制度改革三十年成就與發展[N].工人日報，2008-11-11.

[2]劉麗兵.對推進農村社會保障制度建設的思考[J].現代農村科技，2009，(14).

[3]董克用，郭開軍.中國社會保障制度改革三十年[N].中國信息報，2008-12-25.

[4]劉斌.中國社會保障制度的現狀及挑戰[EB/OL].中思網，0http://admin.sinoth.com/Doc/article/2008/11/10server/1000028183.htm.