村級債務(wù)形成的主要原因及化解對策

摘要:隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入，長期積累而未妥善解決的村級債務(wù)問題便集中凸現(xiàn)出來，它不僅困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也成為當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大障礙。通過對湖南省中西部地區(qū)某鎮(zhèn)村級債務(wù)情況的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公益性事業(yè)投資欠債;集體經(jīng)濟經(jīng)營收入少，償債能力差;村級財務(wù)管理混亂是當(dāng)?shù)卮寮墏鶆?wù)產(chǎn)生的主要原因，在此基礎(chǔ)上提出化解村級債務(wù)的具體對策和建議。以期為有效化解村級債務(wù)提供參考及研究如何化解村級債務(wù)提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞:村級債務(wù);主要原因;債務(wù)化解

中圖分類號:F32文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0049-02

村級債務(wù)是當(dāng)前農(nóng)村工作中面臨的一個現(xiàn)實而又具體的問題，它既是一個經(jīng)濟問題更是一個政策問題。經(jīng)過幾年的努力，村級債務(wù)化解已取得了明顯的成效。但隨著改革開放的不斷深入和社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的新形勢，村級債務(wù)化解也面臨許多困難和新的問題，需要多種途徑和不懈努力才能解決。筆者主要依據(jù)對湖南省中西部地區(qū)某鎮(zhèn)村級債務(wù)的調(diào)查，對村級債務(wù)化解中存在的困難和問題進行分析，提出一些對策和建議，以期為基層黨委和政府有效化解村級債務(wù)提供參考及研究如何化解村級債務(wù)提供理論依據(jù)。

一、村級債務(wù)的現(xiàn)狀分析

筆者調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于湖南省中西部地區(qū)，全鎮(zhèn)有63 800人，其中鎮(zhèn)區(qū)人口1.5萬，鎮(zhèn)區(qū)面積達2平方公里。2008年并村后，全鎮(zhèn)下轄27個行政村，一個社區(qū)，面積232平方公里，是該鎮(zhèn)所在縣面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。2008年度，全鎮(zhèn)完成國民生產(chǎn)總值5.58億元，財政稅收為581.6萬元，而村級債務(wù)總額為1 359萬元，村級債務(wù)主要有以下幾個特點:

一是債務(wù)面寬量大。2008年有村級債務(wù)的行政村(社區(qū))達到27個。27個欠債的行政村中，最高為62.5萬元，最低為11.75萬元，沒有村級債務(wù)的只有1個行政村。二是債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從借欠款結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)村債務(wù)主要包括銀行信用社貸款、內(nèi)外單位和個人借款、農(nóng)村合作基金會借款、向上級財政部門借款、托管改制后事業(yè)應(yīng)付款。三是債務(wù)去向結(jié)構(gòu)復(fù)雜，該鎮(zhèn)村級債務(wù)支出主要是以村級公益事業(yè)為主，支出為797萬元，此外，還有用于興辦企業(yè)支出102萬元;用于村級機構(gòu)運轉(zhuǎn)226萬元;欠繳過往應(yīng)繳款項49萬余元等，債務(wù)涵蓋社會經(jīng)濟發(fā)展的各方面。

二、村級債務(wù)產(chǎn)生的原因分析

1.村級公益性支出超過了村級財政的承受能力。村級承擔(dān)的公共職能主要有以下幾項:一是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè);二是農(nóng)村公路建設(shè); 三是農(nóng)村九年制義務(wù)教育支出，特別是20世紀90年代以來的農(nóng)村教育達標和集資;四是貧困戶、五保戶的救助支出;五是集體福利設(shè)施的維護等群眾福利的支出。這些費用都是通過收取“公積金、公益金、管理費”實現(xiàn)的，但是收取的數(shù)額不足以應(yīng)付公共支出的需要。以調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)2008年用于村級公益事業(yè)總投入為2 100多萬元，財政撥款及國家項目投入1 100多萬元，剩余部分全部來自于村級債務(wù)，全年共欠債797萬元，占全年村級債務(wù)總額的58.64%，其中用于道路及小城鎮(zhèn)建設(shè)占公益事業(yè)債務(wù)的88.83%。由于中國長期以來存在城鄉(xiāng)不同的公益事業(yè)投資機制，多年來，農(nóng)村的公益事業(yè)投資是“分級配套投入民辦公助”的投資機制，使得村級組織要保證轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的基本需求，農(nóng)村公益事業(yè)投資的自籌部分就必然落到了村級機構(gòu)的肩上。由于農(nóng)民的承受能力和受有關(guān)法律法規(guī)的約束，公益事業(yè)投資不可能完全讓農(nóng)民來承擔(dān)，村級經(jīng)營性盈利又難以適應(yīng)其職能需求，村級公益性支出超出村級財政的承受能力，欠債就成為必然的結(jié)果。

2.鄉(xiāng)村級財務(wù)管理普遍混亂而形成的債務(wù)。從一定程度上來說，維持基層組織的正常運轉(zhuǎn)是需要開支和花費的，但由于基層組織的財務(wù)管理制度混亂，監(jiān)督制約機制不健全，沒有配備專業(yè)的財務(wù)人員和財務(wù)機構(gòu)，或因財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)過低，造成收支把關(guān)不嚴，費用審批撥款監(jiān)管不到位，致使維持自身正常運轉(zhuǎn)費用嚴重超標，導(dǎo)致債臺高筑。如吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，開支隨意性很大，黑洞很多，直接導(dǎo)致了債務(wù)的形成。有村干部為保住位子、充足臉面，增加新的福利項目，舉債搞福利的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.由于政策及歷史原因形成的村級債務(wù)。農(nóng)村稅費改革后，中央、省委嚴禁清收農(nóng)民歷年欠款，村級債權(quán)不能清收，導(dǎo)致部分債務(wù)難以償還。市、鄉(xiāng)兩級財政只能保工資，保吃飯，不能保證化解村級債務(wù)。地區(qū)“普九”債務(wù)大，難化解，村級用于農(nóng)村道路交通、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及“普九”建校形成的負債額大，占總債務(wù)比重也較大。稅費改革前由村干部借款墊交稅費等原因，由于村干部向個人借款數(shù)額大，占總債務(wù)額比重較大，由該鎮(zhèn)原村干部借款完成上交，多次向村要債，村里無力償還。在農(nóng)村稅費改革前，當(dāng)時由村財政墊付的部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅及其他應(yīng)繳款項，而在稅費改革后就成為呆賬、死賬，導(dǎo)致該鎮(zhèn)到2008年底有49萬余元的農(nóng)業(yè)稅欠繳款及其他款項呆賬不能收回，從而形成村級債務(wù)。

4.集體經(jīng)濟經(jīng)營收入少，償債能力差。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)目前村級集體經(jīng)濟組織絕大部分已沒有經(jīng)營性收入來源，少部分村還有一定的經(jīng)濟收入，都屬于招商引資企業(yè)投資辦廠承租場地租金及集體承包林地收入。村級集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性收入幾近枯竭，償債能力普遍較差，甚至難于承受其職能要求，就只能是欠債運轉(zhuǎn)。以該鎮(zhèn)縣級授牌的社會主義新農(nóng)村為例，該村的主要經(jīng)濟來源為縣直后盾單位的資金扶持及項目資金支持，而該村的主要集體經(jīng)濟來源為:村集體磚廠銷售收入及15畝集體承包山林收入，其每年集體收益僅20余萬元，而該村公益事業(yè)支出、維持村級機構(gòu)運轉(zhuǎn)及日常開支三項每年需要增加村級財政35萬元的負擔(dān)。村級集體經(jīng)濟經(jīng)營收益不能承載日益增加的村級集體經(jīng)濟支出，村級償債能力差，是造成村級債務(wù)產(chǎn)生的關(guān)鍵原因。

三、村級債務(wù)化解對策分析

1.政府合理引導(dǎo)，彌補公益事業(yè)資金缺口。農(nóng)村稅費改革后，一些地方存在著公益事業(yè)要辦、難辦的現(xiàn)象，對于公益事業(yè)所欠的債務(wù)要還沒能力還?；鶎狱h委、政府要引導(dǎo)村級組織在公益事業(yè)建設(shè)上要用好用活政策，鼓勵和支持農(nóng)民自愿捐資辦公益事業(yè)，按照“誰投資、誰受益，因地制宜、循序漸進，量入為出、量力而行”的原則，倡導(dǎo)農(nóng)民自己的事自己辦。對公益事業(yè)建設(shè)所欠的債務(wù)以及項目建設(shè)，政府可采取項目補助，以獎代補等辦法給予支持，引導(dǎo)村級機構(gòu)靈活運用好“一事一議”的財政獎補政策，彌補村公益事業(yè)建設(shè)資金缺口。

2.完善“村賬鎮(zhèn)管”制度，建立村級民主財務(wù)管理體系。堅持和完善“村賬鎮(zhèn)管”制度，對村賬鎮(zhèn)管的內(nèi)容、方式、財務(wù)規(guī)定、報賬程序等作出了具體的規(guī)定，使各項工作逐步走向制度化、程序化、規(guī)范化。由鎮(zhèn)經(jīng)管站在銀行設(shè)立銀行賬戶，加蓋鎮(zhèn)經(jīng)管站印鑒，增強相互監(jiān)督作用。

堅持實行村務(wù)公開，民主理財制度，建立村民議事組織，完善議事規(guī)則，規(guī)范財務(wù)公開的程序、形式和內(nèi)容，對確需舉債興辦公益事業(yè)、重大財務(wù)開支必須由村支部、村委會提議，由民主理財小組討論是否合理，召開村民會議或村民代表會議討論通過方可實施，切實加強村級組織內(nèi)部民主監(jiān)督。要建立村干部責(zé)任審計和責(zé)任追究制度，對違反規(guī)定給村級組織造成新的不良債務(wù)的責(zé)任人，要依法追究經(jīng)濟、行政等責(zé)任。

3.盤活村級集體資產(chǎn)，合理清收債權(quán)還債。對村集體擁有的集體企業(yè)、集體山林、閑置房產(chǎn)、廠房等固定資產(chǎn)等資源，進行資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定，合理估價，采取拍賣、租賃、承包、招商引資等形式，綜合開發(fā)利用，盤活集體資產(chǎn)，增加村級組織收入，化解村級債務(wù)以清收陳欠、活化集體資金。收欠還債是解決村級債務(wù)的重要措施之一[1] (母賽花，2007)，作為化解村級債務(wù)的有效措施，要根據(jù)不同欠款對象分類施策，確?；厥?，同時要妥善處理稅費尾欠[7]。一是摸清底數(shù)[4]。農(nóng)戶的欠款要區(qū)分情況回收，能一次償還，必須做到一次性回收;欠款額度大，難以一次性還清的必須制訂還款計劃，簽訂還款合同;對有能力拒不償還，要按照法律程序清收。二是外單位和干部職工欠款，要采取逐人清繳。清收的欠款要專項管理，確保用于化解債務(wù)。三是建議加大村級轉(zhuǎn)移支付資金的力度，讓基層組織在農(nóng)村稅費改革后有足夠的資金來保運轉(zhuǎn)，這樣才能確保不新增債務(wù)，同時又有積極性來化解債務(wù)[3]。

4.大力發(fā)展集體經(jīng)濟，提高村級償債能力。發(fā)展集體經(jīng)濟，增加集體收入是化解村級債務(wù)的根本措施和關(guān)鍵所在[2](王一平，2009)。鎮(zhèn)黨委、政府要采取切實可行的政策措施，因地制宜，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，增加農(nóng)民收入，提高化解鄉(xiāng)村債務(wù)的能力。一是要嚴把用人關(guān)。將懂經(jīng)營、會管理的人才推向村級領(lǐng)導(dǎo)崗位。該鎮(zhèn)在2008年并村并組后，通過村民選舉，選聘了幾位曾經(jīng)在廣東、深圳等沿海地區(qū)經(jīng)商多年，有著豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗的年輕干部擔(dān)任村委主任，上任后全村在他們的帶領(lǐng)下，大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，興辦集體企業(yè)，2008年全村集體經(jīng)濟增收10多萬元，成功化解歷年來村級集體經(jīng)濟赤字的危機。二是要嚴把村級財務(wù)管理關(guān)。用好人的同時，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟鎮(zhèn)政府要嚴把財務(wù)審計制度關(guān)，以制度來規(guī)范村級舉債行為，村級一切經(jīng)濟活動都要按照“誰借款，誰負責(zé)”的原則，追究當(dāng)事人的責(zé)任[5～6]。三是嚴把財務(wù)責(zé)任關(guān)。村集體為村辦企業(yè)借(貸)款形成的債務(wù)，按照“資金誰使用、誰償還”的原則，將相關(guān)債務(wù)直接落實到企業(yè)。對掛靠村集體的民營企業(yè)，應(yīng)與村集體脫鉤，其債務(wù)由民營企業(yè)承擔(dān)處理。

參考文獻:

[1]母賽花.貧困地區(qū)村級債務(wù)形成的主要原因及化解對策——云南省X縣村級債務(wù)的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2007，(10).

[2]王一平.化解鄉(xiāng)村債務(wù)問題研究[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2009，(3).

[3]張?zhí)炝?淺談村級債務(wù)存在的問題及對策[J].吉林農(nóng)業(yè)科技學(xué)院學(xué)報，2009，(Vol.18，No.2).

[4]中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好清理化解村債務(wù)工作的意見(國辦發(fā)[2006]86號)[Z].2006:10.

[5]中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的通知(國辦發(fā)[1999]40號)[Z]. 1999:5.

[6]中華人民共和國國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知(國辦發(fā)[2005]39號)[Z].2005:7.

[7]中華人民共和國國務(wù)院.關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知(國發(fā)[2004]21號)[Z].2004:7.