村級(jí)債務(wù)形成的主要原因及化解對(duì)策

摘要:隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，長(zhǎng)期積累而未妥善解決的村級(jí)債務(wù)問(wèn)題便集中凸現(xiàn)出來(lái)，它不僅困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也成為當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一大障礙。通過(guò)對(duì)湖南省中西部地區(qū)某鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)情況的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公益性事業(yè)投資欠債;集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收入少，償債能力差;村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂是當(dāng)?shù)卮寮?jí)債務(wù)產(chǎn)生的主要原因，在此基礎(chǔ)上提出化解村級(jí)債務(wù)的具體對(duì)策和建議。以期為有效化解村級(jí)債務(wù)提供參考及研究如何化解村級(jí)債務(wù)提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞:村級(jí)債務(wù);主要原因;債務(wù)化解

中圖分類號(hào):F32文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)01-0049-02

村級(jí)債務(wù)是當(dāng)前農(nóng)村工作中面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又具體的問(wèn)題，它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題更是一個(gè)政策問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾年的努力，村級(jí)債務(wù)化解已取得了明顯的成效。但隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的新形勢(shì)，村級(jí)債務(wù)化解也面臨許多困難和新的問(wèn)題，需要多種途徑和不懈努力才能解決。筆者主要依據(jù)對(duì)湖南省中西部地區(qū)某鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)的調(diào)查，對(duì)村級(jí)債務(wù)化解中存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行分析，提出一些對(duì)策和建議，以期為基層黨委和政府有效化解村級(jí)債務(wù)提供參考及研究如何化解村級(jí)債務(wù)提供理論依據(jù)。

一、村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀分析

筆者調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于湖南省中西部地區(qū)，全鎮(zhèn)有63 800人，其中鎮(zhèn)區(qū)人口1.5萬(wàn)，鎮(zhèn)區(qū)面積達(dá)2平方公里。2008年并村后，全鎮(zhèn)下轄27個(gè)行政村，一個(gè)社區(qū)，面積232平方公里，是該鎮(zhèn)所在縣面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。2008年度，全鎮(zhèn)完成國(guó)民生產(chǎn)總值5.58億元，財(cái)政稅收為581.6萬(wàn)元，而村級(jí)債務(wù)總額為1 359萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):

一是債務(wù)面寬量大。2008年有村級(jí)債務(wù)的行政村(社區(qū))達(dá)到27個(gè)。27個(gè)欠債的行政村中，最高為62.5萬(wàn)元，最低為11.75萬(wàn)元，沒(méi)有村級(jí)債務(wù)的只有1個(gè)行政村。二是債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從借欠款結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)村債務(wù)主要包括銀行信用社貸款、內(nèi)外單位和個(gè)人借款、農(nóng)村合作基金會(huì)借款、向上級(jí)財(cái)政部門借款、托管改制后事業(yè)應(yīng)付款。三是債務(wù)去向結(jié)構(gòu)復(fù)雜，該鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)支出主要是以村級(jí)公益事業(yè)為主，支出為797萬(wàn)元，此外，還有用于興辦企業(yè)支出102萬(wàn)元;用于村級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)226萬(wàn)元;欠繳過(guò)往應(yīng)繳款項(xiàng)49萬(wàn)余元等，債務(wù)涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面。

二、村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因分析

1.村級(jí)公益性支出超過(guò)了村級(jí)財(cái)政的承受能力。村級(jí)承擔(dān)的公共職能主要有以下幾項(xiàng):一是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè);二是農(nóng)村公路建設(shè); 三是農(nóng)村九年制義務(wù)教育支出，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)的農(nóng)村教育達(dá)標(biāo)和集資;四是貧困戶、五保戶的救助支出;五是集體福利設(shè)施的維護(hù)等群眾福利的支出。這些費(fèi)用都是通過(guò)收取“公積金、公益金、管理費(fèi)”實(shí)現(xiàn)的，但是收取的數(shù)額不足以應(yīng)付公共支出的需要。以調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)2008年用于村級(jí)公益事業(yè)總投入為2 100多萬(wàn)元，財(cái)政撥款及國(guó)家項(xiàng)目投入1 100多萬(wàn)元，剩余部分全部來(lái)自于村級(jí)債務(wù)，全年共欠債797萬(wàn)元，占全年村級(jí)債務(wù)總額的58.64%，其中用于道路及小城鎮(zhèn)建設(shè)占公益事業(yè)債務(wù)的88.83%。由于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在城鄉(xiāng)不同的公益事業(yè)投資機(jī)制，多年來(lái)，農(nóng)村的公益事業(yè)投資是“分級(jí)配套投入民辦公助”的投資機(jī)制，使得村級(jí)組織要保證轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的基本需求，農(nóng)村公益事業(yè)投資的自籌部分就必然落到了村級(jí)機(jī)構(gòu)的肩上。由于農(nóng)民的承受能力和受有關(guān)法律法規(guī)的約束，公益事業(yè)投資不可能完全讓農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，村級(jí)經(jīng)營(yíng)性盈利又難以適應(yīng)其職能需求，村級(jí)公益性支出超出村級(jí)財(cái)政的承受能力，欠債就成為必然的結(jié)果。

2.鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理普遍混亂而形成的債務(wù)。從一定程度上來(lái)說(shuō)，維持基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是需要開(kāi)支和花費(fèi)的，但由于基層組織的財(cái)務(wù)管理制度混亂，監(jiān)督制約機(jī)制不健全，沒(méi)有配備專業(yè)的財(cái)務(wù)人員和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，或因財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)過(guò)低，造成收支把關(guān)不嚴(yán)，費(fèi)用審批撥款監(jiān)管不到位，致使維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致債臺(tái)高筑。如吃喝招待費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)租車、公款旅游屢禁不止，開(kāi)支隨意性很大，黑洞很多，直接導(dǎo)致了債務(wù)的形成。有村干部為保住位子、充足臉面，增加新的福利項(xiàng)目，舉債搞福利的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

3.由于政策及歷史原因形成的村級(jí)債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央、省委嚴(yán)禁清收農(nóng)民歷年欠款，村級(jí)債權(quán)不能清收，導(dǎo)致部分債務(wù)難以償還。市、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政只能保工資，保吃飯，不能保證化解村級(jí)債務(wù)。地區(qū)“普九”債務(wù)大，難化解，村級(jí)用于農(nóng)村道路交通、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及“普九”建校形成的負(fù)債額大，占總債務(wù)比重也較大。稅費(fèi)改革前由村干部借款墊交稅費(fèi)等原因，由于村干部向個(gè)人借款數(shù)額大，占總債務(wù)額比重較大，由該鎮(zhèn)原村干部借款完成上交，多次向村要債，村里無(wú)力償還。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，當(dāng)時(shí)由村財(cái)政墊付的部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅及其他應(yīng)繳款項(xiàng)，而在稅費(fèi)改革后就成為呆賬、死賬，導(dǎo)致該鎮(zhèn)到2008年底有49萬(wàn)余元的農(nóng)業(yè)稅欠繳款及其他款項(xiàng)呆賬不能收回，從而形成村級(jí)債務(wù)。

4.集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收入少，償債能力差。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織絕大部分已沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源，少部分村還有一定的經(jīng)濟(jì)收入，都屬于招商引資企業(yè)投資辦廠承租場(chǎng)地租金及集體承包林地收入。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性收入幾近枯竭，償債能力普遍較差，甚至難于承受其職能要求，就只能是欠債運(yùn)轉(zhuǎn)。以該鎮(zhèn)縣級(jí)授牌的社會(huì)主義新農(nóng)村為例，該村的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源為縣直后盾單位的資金扶持及項(xiàng)目資金支持，而該村的主要集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源為:村集體磚廠銷售收入及15畝集體承包山林收入，其每年集體收益僅20余萬(wàn)元，而該村公益事業(yè)支出、維持村級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)及日常開(kāi)支三項(xiàng)每年需要增加村級(jí)財(cái)政35萬(wàn)元的負(fù)擔(dān)。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益不能承載日益增加的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)支出，村級(jí)償債能力差，是造成村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的關(guān)鍵原因。

三、村級(jí)債務(wù)化解對(duì)策分析

1.政府合理引導(dǎo)，彌補(bǔ)公益事業(yè)資金缺口。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一些地方存在著公益事業(yè)要辦、難辦的現(xiàn)象，對(duì)于公益事業(yè)所欠的債務(wù)要還沒(méi)能力還。基層黨委、政府要引導(dǎo)村級(jí)組織在公益事業(yè)建設(shè)上要用好用活政策，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民自愿捐資辦公益事業(yè)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，因地制宜、循序漸進(jìn)，量入為出、量力而行”的原則，倡導(dǎo)農(nóng)民自己的事自己辦。對(duì)公益事業(yè)建設(shè)所欠的債務(wù)以及項(xiàng)目建設(shè)，政府可采取項(xiàng)目補(bǔ)助，以獎(jiǎng)代補(bǔ)等辦法給予支持，引導(dǎo)村級(jí)機(jī)構(gòu)靈活運(yùn)用好“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，彌補(bǔ)村公益事業(yè)建設(shè)資金缺口。

2.完善“村賬鎮(zhèn)管”制度，建立村級(jí)民主財(cái)務(wù)管理體系。堅(jiān)持和完善“村賬鎮(zhèn)管”制度，對(duì)村賬鎮(zhèn)管的內(nèi)容、方式、財(cái)務(wù)規(guī)定、報(bào)賬程序等作出了具體的規(guī)定，使各項(xiàng)工作逐步走向制度化、程序化、規(guī)范化。由鎮(zhèn)經(jīng)管站在銀行設(shè)立銀行賬戶，加蓋鎮(zhèn)經(jīng)管站印鑒，增強(qiáng)相互監(jiān)督作用。

堅(jiān)持實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，民主理財(cái)制度，建立村民議事組織，完善議事規(guī)則，規(guī)范財(cái)務(wù)公開(kāi)的程序、形式和內(nèi)容，對(duì)確需舉債興辦公益事業(yè)、重大財(cái)務(wù)開(kāi)支必須由村支部、村委會(huì)提議，由民主理財(cái)小組討論是否合理，召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)方可實(shí)施，切實(shí)加強(qiáng)村級(jí)組織內(nèi)部民主監(jiān)督。要建立村干部責(zé)任審計(jì)和責(zé)任追究制度，對(duì)違反規(guī)定給村級(jí)組織造成新的不良債務(wù)的責(zé)任人，要依法追究經(jīng)濟(jì)、行政等責(zé)任。

3.盤活村級(jí)集體資產(chǎn)，合理清收債權(quán)還債。對(duì)村集體擁有的集體企業(yè)、集體山林、閑置房產(chǎn)、廠房等固定資產(chǎn)等資源，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，合理估價(jià)，采取拍賣、租賃、承包、招商引資等形式，綜合開(kāi)發(fā)利用，盤活集體資產(chǎn)，增加村級(jí)組織收入，化解村級(jí)債務(wù)以清收陳欠、活化集體資金。收欠還債是解決村級(jí)債務(wù)的重要措施之一[1] (母賽花，2007)，作為化解村級(jí)債務(wù)的有效措施，要根據(jù)不同欠款對(duì)象分類施策，確保回收，同時(shí)要妥善處理稅費(fèi)尾欠[7]。一是摸清底數(shù)[4]。農(nóng)戶的欠款要區(qū)分情況回收，能一次償還，必須做到一次性回收;欠款額度大，難以一次性還清的必須制訂還款計(jì)劃，簽訂還款合同;對(duì)有能力拒不償還，要按照法律程序清收。二是外單位和干部職工欠款，要采取逐人清繳。清收的欠款要專項(xiàng)管理，確保用于化解債務(wù)。三是建議加大村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的力度，讓基層組織在農(nóng)村稅費(fèi)改革后有足夠的資金來(lái)保運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣才能確保不新增債務(wù)，同時(shí)又有積極性來(lái)化解債務(wù)[3]。

4.大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高村級(jí)償債能力。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收入是化解村級(jí)債務(wù)的根本措施和關(guān)鍵所在[2](王一平，2009)。鎮(zhèn)黨委、政府要采取切實(shí)可行的政策措施，因地制宜，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民收入，提高化解鄉(xiāng)村債務(wù)的能力。一是要嚴(yán)把用人關(guān)。將懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的人才推向村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。該鎮(zhèn)在2008年并村并組后，通過(guò)村民選舉，選聘了幾位曾經(jīng)在廣東、深圳等沿海地區(qū)經(jīng)商多年，有著豐富的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的年輕干部擔(dān)任村委主任，上任后全村在他們的帶領(lǐng)下，大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，興辦集體企業(yè)，2008年全村集體經(jīng)濟(jì)增收10多萬(wàn)元，成功化解歷年來(lái)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)赤字的危機(jī)。二是要嚴(yán)把村級(jí)財(cái)務(wù)管理關(guān)。用好人的同時(shí)，在發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)把財(cái)務(wù)審計(jì)制度關(guān)，以制度來(lái)規(guī)范村級(jí)舉債行為，村級(jí)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要按照“誰(shuí)借款，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，追究當(dāng)事人的責(zé)任[5～6]。三是嚴(yán)把財(cái)務(wù)責(zé)任關(guān)。村集體為村辦企業(yè)借(貸)款形成的債務(wù)，按照“資金誰(shuí)使用、誰(shuí)償還”的原則，將相關(guān)債務(wù)直接落實(shí)到企業(yè)。對(duì)掛靠村集體的民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)與村集體脫鉤，其債務(wù)由民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)處理。

參考文獻(xiàn):

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