試論西部行政執(zhí)法體制建設(shè)

摘要:“西部開(kāi)發(fā)”給西部帶來(lái)了機(jī)遇同時(shí)也使西部面臨前所未有的挑戰(zhàn)，行政系統(tǒng)的高效、公正、文明的執(zhí)法是這項(xiàng)大業(yè)成功與否的一項(xiàng)關(guān)鍵性因素?，F(xiàn)實(shí)中的西部執(zhí)法行為卻存在著種種問(wèn)題，從行政執(zhí)法系統(tǒng)存在的問(wèn)題入手，分析原因，最終立足于行政執(zhí)法體制建設(shè)角度對(duì)西部行政執(zhí)法問(wèn)題解決策略進(jìn)行了淺顯的論述。

關(guān)鍵詞:西部;行政執(zhí)法;體制

中圖分類號(hào):D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)01-0213-02

行政執(zhí)法活動(dòng)作為最直接、廣泛的法治活動(dòng)環(huán)節(jié)，它的活動(dòng)情況直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益和生活質(zhì)量。目前如何在西部大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，實(shí)現(xiàn)西部官員高效、公正、文明的行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)中國(guó)西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要一環(huán)。但現(xiàn)實(shí)中，由于行政執(zhí)法活動(dòng)的特殊性亦使得行政執(zhí)法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象層出不窮，成為西部大開(kāi)發(fā)壯麗畫卷上的一處敗筆。

腐敗是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會(huì)公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或?yàn)槟骋粏挝弧⒛骋恍袠I(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個(gè)人利益的行為[1]。那么行政執(zhí)法中的這些腐敗現(xiàn)象的共性歸納起來(lái)無(wú)非為以下表現(xiàn):(1)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)公共利益目的迷失。(2)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)自身行為責(zé)任的輕視。(3)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)自身職位權(quán)力的主觀膨脹。(4)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的漠視。

馬克思主義哲學(xué)關(guān)于因果關(guān)系的客觀普遍性原理告訴我們:原因和結(jié)果是相互依存的。有因必有果，有果必有因。沒(méi)有無(wú)因之果，也沒(méi)有無(wú)果之因。任何事物和現(xiàn)象都是基于一定的原因而產(chǎn)生的。行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延當(dāng)然也不例外。從法制的角度講，行政腐敗滋生、蔓延的原因主要有以下幾點(diǎn):

首先，“人治”觀念是行政執(zhí)法腐敗的根源。長(zhǎng)期以來(lái)，人們將行政等同于管理。中國(guó)古書中所謂“召公、周公行政”，即指國(guó)家政務(wù)管理[2]。而作為現(xiàn)代行政學(xué)中行政的概念，則來(lái)源于美國(guó)的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務(wù)活動(dòng)中分離出來(lái)，認(rèn)為一般意義的政務(wù)活動(dòng)都存在著兩種主要的或基本的職能:國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行[3]。而“行政與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[4]。

但執(zhí)行并不等于執(zhí)法。執(zhí)法在執(zhí)行中的比重決定行政的性質(zhì)。古代社會(huì)雖然也存在某些法律，但數(shù)量無(wú)疑很少，而且古代一般沒(méi)有由人民選舉產(chǎn)生、反映人民意志的專門立法機(jī)關(guān)。因此，古代官僚機(jī)構(gòu)的行政主要是執(zhí)行最高統(tǒng)治者和上級(jí)官僚機(jī)構(gòu)的命令、指示，而不是執(zhí)行法律;即使其中有一星半點(diǎn)的執(zhí)法因素，也完全不能影響古代行政的整體性質(zhì)。古代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執(zhí)法”。

中國(guó)行政從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變(性質(zhì)上的根本轉(zhuǎn)變)是從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的。1984年，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志在一次與新聞界人士的座談會(huì)上明確提出中國(guó)要開(kāi)始一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變:“要從依靠政策辦事逐步過(guò)渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事?！盵5] 此后，國(guó)家立法明顯加快了步伐，1984—1990年制定的法律和重要行政法規(guī)達(dá)幾百件之多。中國(guó)的行政在整體上應(yīng)認(rèn)為已初步實(shí)現(xiàn)了由“管理型”到“執(zhí)法型”、由“人治型”到“法治型”的轉(zhuǎn)變，“行政管理”在很大程度上已轉(zhuǎn)化成了“行政執(zhí)法”。

但不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是:由于傳統(tǒng)行政管理“人治”思維的慣性、立法的缺陷、執(zhí)法人員自身認(rèn)識(shí)的缺陷等因素，使得目前行政執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中的“人治”觀念始終存在，也正是行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象發(fā)生的根源。

其次，行政執(zhí)法體制的缺陷是滋生行政執(zhí)法腐敗的溫床。行政執(zhí)法體制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織制度，主要包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)體系、職能配置、權(quán)限劃分和行政政權(quán)的運(yùn)作方式等。 “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[6] 行政執(zhí)法體制的不建全使執(zhí)法過(guò)程中的問(wèn)題行為發(fā)生成為可能。中國(guó)現(xiàn)有的執(zhí)法體制建設(shè)還很不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(1)橫向職能劃分不清，職能協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致部門、地區(qū)之間以權(quán)執(zhí)法、利益爭(zhēng)奪和部門、地區(qū)之間保護(hù)主義嚴(yán)重，互相推諉扯皮，抵消行政執(zhí)法合力。(2)縱向權(quán)力分配不清，監(jiān)察督導(dǎo)不利，導(dǎo)致部門、地區(qū)違法“立法”。(3)內(nèi)外接口不暢，民主參與不足，導(dǎo)致非法執(zhí)法主體不絕。直接損害公民利益。(4)對(duì)外界限劃分不清，職能轉(zhuǎn)變意識(shí)貧弱，導(dǎo)致政企不分，官商合一。

第三，公民參與制度建設(shè)的滯后進(jìn)一步加劇了行政執(zhí)法腐敗的產(chǎn)生。如果關(guān)于公民權(quán)利的觀念尚未成熟，如果關(guān)于公民權(quán)利的諸多制度安排依然短缺，那么，結(jié)果必然是政府權(quán)力和公民權(quán)利二者關(guān)系的失衡[7]。因此，公民參與制度的發(fā)展，構(gòu)成了政府規(guī)范行政的重要前提。行政執(zhí)法行為的有效實(shí)施，除了執(zhí)法主體(行政機(jī)關(guān))對(duì)執(zhí)法行為的理性認(rèn)知和客觀制度環(huán)境的制約之外，另一個(gè)不可或缺的因素就是行政執(zhí)法的相對(duì)人(又可以被視為執(zhí)法行為的另一主體，此屬于哲學(xué)問(wèn)題，這里不作討論)對(duì)行政執(zhí)法行為過(guò)程的有效互動(dòng)。這其間將會(huì)有大量的信息的攝取和整合，顯然普通公民并沒(méi)有這樣的信息儲(chǔ)備和信息處理的能力。此時(shí)唯一可行的方式就是在行政執(zhí)法行為過(guò)程中設(shè)定特定的制度強(qiáng)化引導(dǎo)，使其在具體涉及其自身執(zhí)法行為過(guò)程中按照特定的方式、渠道去獲取必要、規(guī)范的信息，借此左右自己的行為按照公正、高效、規(guī)范的原則維護(hù)自己的應(yīng)有權(quán)益。

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，這是溫家寶總理在政府工作報(bào)告中談到加強(qiáng)政府自身建設(shè)時(shí)所說(shuō)的。這三句話道出了政府依法行政的本質(zhì)所在[8]?！耙?yàn)楣矙C(jī)關(guān)不能在職權(quán)范圍以外行事，這是行政法的基本原理。”此即所謂的“越權(quán)無(wú)效說(shuō)”[9]。其目的在于保護(hù)公民不遭受不公平的待遇和濫用權(quán)力之害。然而，“政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的規(guī)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益?！盵10]

下面具體從組織體制角度展開(kāi)論述。關(guān)于如何完善行政執(zhí)法體制，改革開(kāi)放以來(lái)，政府在這方面亦有了許多重大舉措，許多學(xué)者在這方面也做了許多探討，綜合之下我們認(rèn)為至少應(yīng)該著眼于以下幾個(gè)方面:

1.要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門職能，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)分開(kāi)”。目前，政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，行政機(jī)關(guān)仍然管了很多不該管、管不了、管不好的事情，職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重;與此同時(shí)，行政執(zhí)法體制中還存在著政策制定職能與監(jiān)督處罰職能不分、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能不分等現(xiàn)象。因此，需要我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理清政府內(nèi)部上下級(jí)之間和政府機(jī)關(guān)各部門之間、政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)分開(kāi)”，即要改變政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制，將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能分開(kāi)，改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗(yàn)的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)監(jiān)督職能分開(kāi)。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)和完善綜合執(zhí)法體制建設(shè)。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，以解決多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法為主要目的，以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為核心內(nèi)容的綜合執(zhí)法體制改革在各地先后展開(kāi)。目前，以城市管理為代表的綜合執(zhí)法體制改革已經(jīng)由少數(shù)城市擴(kuò)展到全國(guó)70多個(gè)城市，并從城市管理領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域，成為中國(guó)公共行政發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)，也是中國(guó)西部建設(shè)過(guò)程中，行政執(zhí)法體制改革的重要舉措。

3.建立行政執(zhí)法責(zé)任制。建立健全政府行政執(zhí)法責(zé)任制度，是有效實(shí)施中央政府西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、營(yíng)造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境的一項(xiàng)重要的制度保障。建立行政執(zhí)法責(zé)任制的目的，就是要規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)責(zé)一致、賞罰分明，從而提高行政執(zhí)法水平，以便消除行政執(zhí)法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象。

4.完善行政執(zhí)法的救濟(jì)機(jī)制 。要為實(shí)施中央政府西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、營(yíng)造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境，還必須切實(shí)做好行政復(fù)議和行政訴訟工作，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法行為的救濟(jì)渠道 。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，為了使違法的行政執(zhí)法行為得到及時(shí)有效的糾正，同時(shí)也為了使那些受到違法行政侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益能夠得到切實(shí)可靠的救濟(jì)，各國(guó)都建立了相應(yīng)的一整套行政執(zhí)法行為的救濟(jì)制度。中國(guó)近年來(lái)也先后建立了對(duì)行政執(zhí)法行為的救濟(jì)制度。具體說(shuō)來(lái)，就是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)先后制定并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。

5.行政執(zhí)法方式公開(kāi)化——積極建設(shè)公民參與機(jī)制。任何一種治國(guó)方略的貫徹實(shí)施都需要人民群眾的支持和參與，依法行政也不例外[11]。而實(shí)現(xiàn)公民的有效參與，行政方式的公開(kāi)化是基礎(chǔ)，也只有實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法方式的公開(kāi)化，才使得公民參與、監(jiān)督執(zhí)法行為成為可能。行政執(zhí)法方式的公開(kāi)化是20世紀(jì)中葉以后經(jīng)濟(jì)形態(tài)由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和過(guò)渡的反映。其直接的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)迅速發(fā)展和推廣的行政法基本原則——行政公開(kāi)原則和相應(yīng)的法律法規(guī)，如美國(guó)1962年制定的《陽(yáng)光中的政府法》。

總之，為了治理西部大開(kāi)發(fā)中公權(quán)腐敗行政執(zhí)法改革是一次全方位的改革，不僅涉及行政管理的方式、方法，而且涉及行政的范圍、國(guó)家行政與社會(huì)公共行政的關(guān)系，進(jìn)而涉及到行政的目標(biāo)、宗旨，是機(jī)制的整體轉(zhuǎn)換。是需要我們社會(huì)各界共同努力和奮斗的長(zhǎng)期過(guò)程。

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