試論西部行政執(zhí)法體制建設(shè)

摘要:“西部開發(fā)”給西部帶來了機(jī)遇同時也使西部面臨前所未有的挑戰(zhàn)，行政系統(tǒng)的高效、公正、文明的執(zhí)法是這項大業(yè)成功與否的一項關(guān)鍵性因素。現(xiàn)實中的西部執(zhí)法行為卻存在著種種問題，從行政執(zhí)法系統(tǒng)存在的問題入手，分析原因，最終立足于行政執(zhí)法體制建設(shè)角度對西部行政執(zhí)法問題解決策略進(jìn)行了淺顯的論述。

關(guān)鍵詞:西部;行政執(zhí)法;體制

中圖分類號:D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0213-02

行政執(zhí)法活動作為最直接、廣泛的法治活動環(huán)節(jié)，它的活動情況直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益和生活質(zhì)量。目前如何在西部大開發(fā)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，實現(xiàn)西部官員高效、公正、文明的行政執(zhí)法是實現(xiàn)中國西部開發(fā)戰(zhàn)略的重要一環(huán)。但現(xiàn)實中，由于行政執(zhí)法活動的特殊性亦使得行政執(zhí)法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象層出不窮，成為西部大開發(fā)壯麗畫卷上的一處敗筆。

腐敗是國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為[1]。那么行政執(zhí)法中的這些腐敗現(xiàn)象的共性歸納起來無非為以下表現(xiàn):(1)執(zhí)法過程中，對公共利益目的迷失。(2)執(zhí)法過程中，對自身行為責(zé)任的輕視。(3)執(zhí)法過程中，對自身職位權(quán)力的主觀膨脹。(4)執(zhí)法過程中，對當(dāng)事人權(quán)益的漠視。

馬克思主義哲學(xué)關(guān)于因果關(guān)系的客觀普遍性原理告訴我們:原因和結(jié)果是相互依存的。有因必有果，有果必有因。沒有無因之果，也沒有無果之因。任何事物和現(xiàn)象都是基于一定的原因而產(chǎn)生的。行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延當(dāng)然也不例外。從法制的角度講，行政腐敗滋生、蔓延的原因主要有以下幾點:

首先，“人治”觀念是行政執(zhí)法腐敗的根源。長期以來，人們將行政等同于管理。中國古書中所謂“召公、周公行政”，即指國家政務(wù)管理[2]。而作為現(xiàn)代行政學(xué)中行政的概念，則來源于美國的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務(wù)活動中分離出來，認(rèn)為一般意義的政務(wù)活動都存在著兩種主要的或基本的職能:國家意志的表達(dá)和執(zhí)行[3]。而“行政與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[4]。

但執(zhí)行并不等于執(zhí)法。執(zhí)法在執(zhí)行中的比重決定行政的性質(zhì)。古代社會雖然也存在某些法律，但數(shù)量無疑很少，而且古代一般沒有由人民選舉產(chǎn)生、反映人民意志的專門立法機(jī)關(guān)。因此，古代官僚機(jī)構(gòu)的行政主要是執(zhí)行最高統(tǒng)治者和上級官僚機(jī)構(gòu)的命令、指示，而不是執(zhí)行法律;即使其中有一星半點的執(zhí)法因素，也完全不能影響古代行政的整體性質(zhì)。古代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執(zhí)法”。

中國行政從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變(性質(zhì)上的根本轉(zhuǎn)變)是從20世紀(jì)80年代中期開始的。1984年，全國人大常委會委員長彭真同志在一次與新聞界人士的座談會上明確提出中國要開始一個歷史性的轉(zhuǎn)變:“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。”[5] 此后，國家立法明顯加快了步伐，1984—1990年制定的法律和重要行政法規(guī)達(dá)幾百件之多。中國的行政在整體上應(yīng)認(rèn)為已初步實現(xiàn)了由“管理型”到“執(zhí)法型”、由“人治型”到“法治型”的轉(zhuǎn)變，“行政管理”在很大程度上已轉(zhuǎn)化成了“行政執(zhí)法”。

但不可否認(rèn)的現(xiàn)實是:由于傳統(tǒng)行政管理“人治”思維的慣性、立法的缺陷、執(zhí)法人員自身認(rèn)識的缺陷等因素，使得目前行政執(zhí)法人員執(zhí)法過程中的“人治”觀念始終存在，也正是行政執(zhí)法腐敗現(xiàn)象發(fā)生的根源。

其次，行政執(zhí)法體制的缺陷是滋生行政執(zhí)法腐敗的溫床。行政執(zhí)法體制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織制度，主要包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)體系、職能配置、權(quán)限劃分和行政政權(quán)的運作方式等。 “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[6] 行政執(zhí)法體制的不建全使執(zhí)法過程中的問題行為發(fā)生成為可能。中國現(xiàn)有的執(zhí)法體制建設(shè)還很不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。(1)橫向職能劃分不清，職能協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致部門、地區(qū)之間以權(quán)執(zhí)法、利益爭奪和部門、地區(qū)之間保護(hù)主義嚴(yán)重，互相推諉扯皮，抵消行政執(zhí)法合力。(2)縱向權(quán)力分配不清，監(jiān)察督導(dǎo)不利，導(dǎo)致部門、地區(qū)違法“立法”。(3)內(nèi)外接口不暢，民主參與不足，導(dǎo)致非法執(zhí)法主體不絕。直接損害公民利益。(4)對外界限劃分不清，職能轉(zhuǎn)變意識貧弱，導(dǎo)致政企不分，官商合一。

第三，公民參與制度建設(shè)的滯后進(jìn)一步加劇了行政執(zhí)法腐敗的產(chǎn)生。如果關(guān)于公民權(quán)利的觀念尚未成熟，如果關(guān)于公民權(quán)利的諸多制度安排依然短缺，那么，結(jié)果必然是政府權(quán)力和公民權(quán)利二者關(guān)系的失衡[7]。因此，公民參與制度的發(fā)展，構(gòu)成了政府規(guī)范行政的重要前提。行政執(zhí)法行為的有效實施，除了執(zhí)法主體(行政機(jī)關(guān))對執(zhí)法行為的理性認(rèn)知和客觀制度環(huán)境的制約之外，另一個不可或缺的因素就是行政執(zhí)法的相對人(又可以被視為執(zhí)法行為的另一主體，此屬于哲學(xué)問題，這里不作討論)對行政執(zhí)法行為過程的有效互動。這其間將會有大量的信息的攝取和整合，顯然普通公民并沒有這樣的信息儲備和信息處理的能力。此時唯一可行的方式就是在行政執(zhí)法行為過程中設(shè)定特定的制度強(qiáng)化引導(dǎo)，使其在具體涉及其自身執(zhí)法行為過程中按照特定的方式、渠道去獲取必要、規(guī)范的信息，借此左右自己的行為按照公正、高效、規(guī)范的原則維護(hù)自己的應(yīng)有權(quán)益。

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，這是溫家寶總理在政府工作報告中談到加強(qiáng)政府自身建設(shè)時所說的。這三句話道出了政府依法行政的本質(zhì)所在[8]。“因為公共機(jī)關(guān)不能在職權(quán)范圍以外行事，這是行政法的基本原理。”此即所謂的“越權(quán)無效說”[9]。其目的在于保護(hù)公民不遭受不公平的待遇和濫用權(quán)力之害。然而，“政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的規(guī)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。”[10]

下面具體從組織體制角度展開論述。關(guān)于如何完善行政執(zhí)法體制，改革開放以來，政府在這方面亦有了許多重大舉措，許多學(xué)者在這方面也做了許多探討，綜合之下我們認(rèn)為至少應(yīng)該著眼于以下幾個方面:

1.要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門職能，實現(xiàn)“兩個分開”。目前，政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，行政機(jī)關(guān)仍然管了很多不該管、管不了、管不好的事情，職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范的問題相當(dāng)嚴(yán)重;與此同時，行政執(zhí)法體制中還存在著政策制定職能與監(jiān)督處罰職能不分、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能不分等現(xiàn)象。因此，需要我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理清政府內(nèi)部上下級之間和政府機(jī)關(guān)各部門之間、政府機(jī)關(guān)與社會組織之間的關(guān)系，實現(xiàn)“兩個分開”，即要改變政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制，將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實施處罰等職能分開，改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)監(jiān)督職能分開。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)和完善綜合執(zhí)法體制建設(shè)。從20世紀(jì)90年代中期開始，以解決多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法為主要目的，以相對集中行政處罰權(quán)為核心內(nèi)容的綜合執(zhí)法體制改革在各地先后展開。目前，以城市管理為代表的綜合執(zhí)法體制改革已經(jīng)由少數(shù)城市擴(kuò)展到全國70多個城市，并從城市管理領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域，成為中國公共行政發(fā)展的一個亮點，也是中國西部建設(shè)過程中，行政執(zhí)法體制改革的重要舉措。

3.建立行政執(zhí)法責(zé)任制。建立健全政府行政執(zhí)法責(zé)任制度，是有效實施中央政府西部大開發(fā)戰(zhàn)略、營造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境的一項重要的制度保障。建立行政執(zhí)法責(zé)任制的目的，就是要規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)行政執(zhí)法過程中的權(quán)責(zé)一致、賞罰分明，從而提高行政執(zhí)法水平，以便消除行政執(zhí)法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象。

4.完善行政執(zhí)法的救濟(jì)機(jī)制 。要為實施中央政府西部大開發(fā)戰(zhàn)略、營造良好的政府行政執(zhí)法環(huán)境，還必須切實做好行政復(fù)議和行政訴訟工作，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法行為的救濟(jì)渠道 。在現(xiàn)代法治社會中，為了使違法的行政執(zhí)法行為得到及時有效的糾正，同時也為了使那些受到違法行政侵害的行政相對人的合法權(quán)益能夠得到切實可靠的救濟(jì)，各國都建立了相應(yīng)的一整套行政執(zhí)法行為的救濟(jì)制度。中國近年來也先后建立了對行政執(zhí)法行為的救濟(jì)制度。具體說來，就是由國家立法機(jī)關(guān)先后制定并實施了《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。

5.行政執(zhí)法方式公開化——積極建設(shè)公民參與機(jī)制。任何一種治國方略的貫徹實施都需要人民群眾的支持和參與，依法行政也不例外[11]。而實現(xiàn)公民的有效參與，行政方式的公開化是基礎(chǔ)，也只有實現(xiàn)了行政執(zhí)法方式的公開化，才使得公民參與、監(jiān)督執(zhí)法行為成為可能。行政執(zhí)法方式的公開化是20世紀(jì)中葉以后經(jīng)濟(jì)形態(tài)由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和過渡的反映。其直接的表現(xiàn)是當(dāng)時迅速發(fā)展和推廣的行政法基本原則——行政公開原則和相應(yīng)的法律法規(guī)，如美國1962年制定的《陽光中的政府法》。

總之，為了治理西部大開發(fā)中公權(quán)腐敗行政執(zhí)法改革是一次全方位的改革，不僅涉及行政管理的方式、方法，而且涉及行政的范圍、國家行政與社會公共行政的關(guān)系，進(jìn)而涉及到行政的目標(biāo)、宗旨，是機(jī)制的整體轉(zhuǎn)換。是需要我們社會各界共同努力和奮斗的長期過程。

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