中國西北欠發達地區小城鎮發展困境及出路

摘要:阿拉善左旗是中國西北典型欠發達地區，財力弱、城鎮基礎設施滯后、環境污染惡化是該類地區小城鎮發展的典型特征。針對發展現狀與面臨困境，該類區域小城鎮發展出路在于上級政府應加大扶持力度強化基礎設施建設、小城鎮自身應挖掘綜合優勢拓展產業發展空間等建議。

關鍵詞:西北欠發達地區;小城鎮;困境;出路

中圖分類號:F291文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0141-02

阿拉善左旗位于中國北部邊疆、內蒙古自治區西部，遠離經濟核心、地廣人稀、氣候干旱、生態脆弱，是中國西北欠發達地區的典型地區。探討這類地區小城鎮發展面臨的困境及出路對推進中國西北地區的城鎮化與新農村建設具有重要意義。

一、阿左旗小城鎮發展的現狀特征

1.縣城的主體作用明顯。阿左旗城鎮人口為9.06萬，占總人口的65%，城鎮化率分別高出全國和內蒙古自治區平均水平 21.2個百分點和20.3個百分點。值得注意的是，阿拉善縣城主體地位較為突出。2004年縣城總人口為72 975，約占全旗總人口的48%，即縣城的人口幾乎占有全旗人口總量的一半，占全旗城鎮人口的81%。

2.城鎮規模小、經濟實力弱、行政辦公功能主導明顯。巴彥浩特鎮作為阿盟行署、左旗政府、巴彥浩特鎮三級政府的所在地，是阿左旗人口規模最大、經濟實力最強的城鎮，但依然呈現規模偏小、經濟實力偏弱的特點。2006年巴彥浩特鎮人口總量僅為7.3萬，工農業總產值1.88億元，且職能明顯是以行政辦公為主導，缺乏有突出貢獻的主導產業，經濟自增長的機制遠沒有形成。

3.城鎮間經濟聯系弱。阿左旗城鎮間聯系是以上下等級間的行政、商業及其他服務性活動為主，同級城鎮間缺乏密切的聯系和職能分工，整個城鎮系統基本處于一種松散狀態。當前的經濟聯系主要體現在巴彥浩特鎮與其他鎮的政治聯系與商業服務性聯系上，各城鎮基本還是較為孤立的經濟體，形成了經濟發展自封閉的“孤島現象”。

二、阿左旗小城鎮發展面臨的困境

1.水資源對小城鎮發展的制約嚴重。由于地處內陸，降水稀少，地表徑流很少，除了過境黃河與季節性山洪溝外，境內幾乎沒有地表徑流，人畜用水及工農業生產用水主要靠開采地下水和引用黃河水解決。經過多年開采，除了沙漠等少數地區尚有開發潛力外，多數地區地下水已達到允許開采量，目前有近2 / 3的人工筒井干涸。巴彥浩特鎮目前日供水能力只有1.4萬立方米/天，按2003年6.73萬人計算，人均綜合用水量為76立方米，只有全國平均水平的18.4%。顯然，隨著經濟發展和城鎮規模的擴大，水資源的約束強度將會進一步提高。

2.城鎮基礎設施滯后，行政建制的制約明顯。經過幾年的高速增長，2004年左旗國內生產總值達到35.2億元，占內蒙古自治區的1.3%。但近年來左旗經濟的迅速發展，還沒有對城鎮基礎設施建設產生明顯的帶動效應。巴彥浩特鎮作為盟行署和旗政府駐地，由于行政上只是一個建制鎮，許多市政設施項目長期不能列入計劃。除了對外聯系的干線交通外，路、水、電、氣以及污水、垃圾處理等市政環衛設施，以及基礎教育、公共衛生等城市公用事業都存在不同程度的短缺。整個旗域沒有一個污水處理廠，許多城鎮還沒有鋪設城鎮的給排水管道等。基礎設施的供給不足，嚴重制約左旗城鎮吸納非農產業和人口集聚的能力。

3.財力弱，自我發展能力不足。現行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，形成了層層向上集中財權的特點。在中央和地方的財政關系上，往往將大宗的、增長潛力大、容易征收的稅種，劃分為中央和共享收入;將規模小、增長潛力不大、難以征收的稅種劃分為地方收入。省和地市如法炮制，結果導致縣鄉財政稅源較少，嚴重影響了小城鎮的發展。根據在阿左旗的調研，特別是農業稅減免后，基層鄉鎮完全吃財政飯，政府日常運轉支出常常擠占發展支持，導致阻礙城鎮基礎設施建設，城鎮發展經濟的環境也得不到改善，影響了城鎮產業的發展壯大。

4.小城鎮環境污染呈惡化趨勢。隨著以資源開采為主的產業發展，阿左旗環境問題日益突出。縣城主要是生活垃圾和生活污水污染。境內已建成的鹿圈山垃圾處理場，以露天堆放為主，垃圾清運能力為117噸/日，清運量為垃圾產生量的71%，每天有近30%的垃圾滯留在市區不能及時清運，垃圾無害化處理尚未提到議事日程。露天堆放的垃圾缺乏污染控制措施，成為潛在的污染源。城市污水處理基本上處于任意排放狀態。由于市區植被覆蓋率低，裸露地面較多，地面揚塵造成城市總懸浮顆粒物濃度偏高。烏素圖作為阿左旗一個新興的工業重鎮，隨著烏斯太開發區高載能工業的高速發展，煤煙型大氣污染問題非常嚴重，已經到了非治不可的地步。宗別立鎮和古拉本敖包鎮，因煤炭采掘及加工業排放的煤矸石、粉煤灰等工業固體廢棄物較多，綜合利用水平低，對大氣、土壤構成一定的污染。

三、促進阿左旗小城鎮發展的對策

1.與周邊城市聯動發展，夯實產業基礎。阿左旗旗域內城鎮規模小、經濟實力弱，但其比鄰卻存在一些規模較大的城市，如旗內的烏斯太鎮與烏海市、巴彥浩特鎮與銀川市等。阿左旗小城鎮的發展可以充分利用比鄰優勢，借力發展，實現與周邊大城市產業上的對接。這要求改變觀念，主動融入，甘當配角，找準相鄰城市的產業鏈條環節，充分發揮本地的優勢，發展配套產業或相關產業。第一，烏素圖與烏海市的產業對接。烏素圖緊鄰烏海市的化工產業發達的烏達區，烏達區重點產業有電石、燒堿、PVC及其下游產品。烏素圖與烏海市的產業對接，一要充分承接從烏海市轉移出來的產業;二是產業發展要主動與烏達區產業相配套。第二，巴彥浩特鎮與銀川市的產業對接。銀川市以發展化工、機電、食品、建材、生物制藥等產業為主，是西部地區經濟實力較強的幾個大城市之一，也是蘭西銀城市帶中的一個重要節點。巴彥浩特鎮作為阿左旗的旗政府所在地，銀川—巴彥浩特大通道得到改建后，兩城市的距離就縮短到70公里，不到1個小時路程。巴彥浩特今后的發展，要充分利用銀川的基礎設施優勢，如機場，為巴彥浩特的產業發展尋找到更多的機會，發展一些與銀川市相配套的產業，實現與銀川市的產業對接。第三，利用口岸優勢，實現更高效利用蒙古國資源的產業鏈條的對接。阿左旗的一些城鎮毗鄰資源豐富的蒙古國，在中國對外資源利用戰略的宏觀背景下以及烏力吉口岸的開通，考慮到運輸成本，一些城鎮很有可能在上級政府的大力支持下，尋找最佳利用蒙古國資源的途徑，實現與蒙古國采掘業的對接，建設成旗域內重要的能源化工城鎮、物流集散地。

2.挖掘綜合優勢，籌劃有可能形成競爭力和效益的產業。 由于技術水平有限，目前這類地區的小城鎮只能依靠有限的資源優勢發展初級原材料工業，對周邊一定距離的高附加值資源難以涉足。單純依靠當地資源走開發加工的產業發展路徑前途有限，過去幾年這類地區小城鎮的發展歷程已經證明了這一點，但完全脫離資源走“跨越式”發展之路也缺少現實操作性。比較可行的辦法就是充分挖掘綜合優勢，把區位優勢、資源優勢發揮到極致，同時開闊思路，放棄只有行政轄區內的資源才是可用資源的傳統觀念，按照市場經濟的觀點把周邊地區的資源以及未來有可能為我所用的資源納入視野，搶先籌劃一些有可能形成競爭力和效益的產業，及早做好前期準備工作，為長遠發展打下基礎。

3.加強城鎮基礎設施建設和污染治理。進一步加快城鎮基礎設施建設，使城鎮基礎設施與城鎮化水平相適應，根據城鎮功能定位和規模，完善城鎮社會服務及居住功能。第一，加快城鎮基礎設施建設。給水排水設施建設要與經濟建設、人民生活需要相適應，供水方面要以提高城鎮自來水普及率為重點。加快巴鎮、吉蘭泰、烏斯太等重點城鎮自來水供水管網、污水管網建設和技術改造，提高重點城鎮自來水普及率、排水管道服務面積以及污水處理率，加強城鎮居民集中采暖設施建設。第二，加快城鎮企業污染治理步伐。引入“誰治理、誰收費”的污染治理模式，將污染企業集中到特色工業園區后，由具有環保設施運營資質的專業公司負責集中治理;對煤炭采掘及加工、鐵合金制造等高污染產業，政府通過扶持使企業達到一定規模后，自成體系開展資源綜合利用，或建設資源綜合利用專業化企業，將小企業的“三廢”集中起來進行綜合利用，解決企業規模過小導致資源綜合利用困難的局面。

4.上級政府應加大扶持力度。現行財政體制促使阿左旗基層鄉鎮完全吃財政飯，城鎮本身的發展動力和造血功能相對虛弱，只有通過中央和省在制度上對縣域經濟的扶持，直到讓這些傳統城鎮達到一個能夠進入市場經濟起跑線的時候。對這類地區，國家可以考慮在以下幾個方面給以支持。第一，加大中央財政轉移力度，扶持小城鎮進行產業升級和基礎建設。退耕還林、退牧還草的國策讓這類地區的農牧民為中國經濟發展付出了喪失生產資料的代價，受益者主要是中下游發達城市和城鎮，在某種程度上說，這一政策帶來的是窮者愈窮、富者愈富的馬太效應。建議以二氧化碳排放量作為指標，以中央財政轉移支付的方式，扶持這些城鎮進行產業升級和基礎建設，以吸納更多的農牧民。第二，增加稅收留成比例，幫助提高經濟自我發展能力。適度增加增值稅地方留成的比例，穩定或在近期內適度提高縣級財政對所得稅、營業稅增量的分享比例，實行個人所得稅基數三年穩定、超基數部分縣鄉全部留用的政策。第三，對于盟、旗、鎮政府所在地在同一地的鎮，如像阿拉善左旗城關鎮巴彥浩特鎮，建議突破建制鎮的行政局限，在市政基礎設施建設方面適度給予傾斜。

參考文獻:

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