環境污染的治理對策探討

摘要:為使治理環境污染中污染者付費原則具體化，經濟學家提出了環境容量的經濟學治理對策(庇古稅及排污權交易理論)，期望以經濟上之誘因促成環境基本品質之維護。但純粹的經濟學方法(庇古稅及排污權交易理論)存在誘因不足，只有消極的弱激勵作用，為此，殊有必要引入行政管制的方法，嚴格規定污染企業的排放配額的年度遞減比率。

關鍵詞:庇古稅;排污權交易;經濟誘因;策略行為;環境污染

中圖分類號:F270文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0186-03

為求得經濟發展與環境品質維護的最大限度的兼容，我們有必要改變傳統的控制命令模式轉而建立以市場導向為主的現代環境管理制度，但轉換過程的諸多環節尚需仔細論證，以實現實踐功效的最大化。

一、外部性與環境侵權

亞當·斯密的經濟人理論內含邏輯緊密的三個環節:

(1)每個人是自利的理性最大化者(自利既指self-determination又指selfishness)。(2)每個人在約束條件下實現自我關懷。自己的行為是別人行為的對應值，每個人在追求自己的私利時不得不考慮他人的私利，否則就難以實現自己的利益，正是這一點構成了交易的意義。(3)每個人主觀上追求自己私益時，一只“無形之手”——分工基礎上的競爭在客觀上被引導到了最大化公益實現的途徑上去。

斯密認為，自利之心是社會繁榮、發展的秘密與關鍵，個人福利最大化(成本最小收益最大)在“看不見的手”的引導下能達至社會福利最大化(成本最小收益最大)，也即個人福利與社會福利是簡單加總的關系，所以斯密對人的利己之心激賞有加。但斯密至少忽略了外部性(externality )這樣一個顯而易見的事實。由于也正是由于每個人是自利的理性最大化者，所以在給定的約束函數下，人總是尋找機會施行成本外化，收益內在的行動方案(機會主義opportunism)。這個被轉嫁了的成本降低了他人或者說整個社會的福利水平，這導致社會福利的增加沒有選擇成本最小的行動方案。這就意味著私人行動方案的個人成本價格與社會成本價格存在不一致，這個不一致的價格差就是外部性。外部性等于社會成本減去私人成本，所謂外部性就是某一經濟主體的活動對其他經濟主體產生一種未能由交易市場或價格體系反映出來的影響。按薩繆爾森的觀點就是在生產和消費過程中被強加了非自愿的成本和利潤。外部性分為正的外部性與負的外部性。

緣于外部性的存在，個人福利最大化或者說成本最小化并不意味著社會成本最小化。

環境侵權指“因行為人污染環境造成他人財產權、人格權以及環境權受到損害，依法應承擔民事責任的一種特殊侵權行為。”[1] 污染者對他人財產權、生命健康權施加的外部性以環境為媒介得以產生，這種特殊的產生外部性方式導致了兩種不同的環境管理制度——傳統的控制命令模式與以市場為導向的經濟學治理路徑(庇古稅，排污權交易)。

二、對庇古稅的反思

(一)庇古解決外部性的方法并未依效率原理

如果某甲企業造紙廠排放污水的行為對于下游企業水產養殖廠某乙具有不同程度的外部性，如何消除、減少甲企業經濟行為的外部性，庇古在《福利經濟學》提出了三種解決問題的辦法:(1)要求某甲企業向某乙賠償損失;(2)根據致損情況向甲企業征稅;(3)責令某甲停止損害行為。但人們認為上述方法并非完全理想，因為該三種方法雖然能使某乙免遭損失，但也可能使某甲受損，從而使社會總福利水平下降。

為了邏輯證成之方便，我們首先分析方法(3):

根據科斯原理，如果交易成本為零，外部性因素的生產者和消費者將受一種市場動力的驅使去就互惠互利的交易進行談判，也就是說，使外部性因素內部化。科斯原理認為權利的初始界定根據效率原理進行，推而廣之，權利的保護方法也應當依據效率原理。克萊布里斯和他的耶魯法學院的麥米德認為法律有三種保護權利的方法:(1)財產規則;(2)責任規則;(3)不可剝奪規則。財產權具有定紛止爭的功能，通過公力救濟與私力救濟實現財產權的排他性。財產權體系中如所有權具有昭告世人的公示公信力，任何人都負有不妨礙其圓滿狀態的義務;財產權人對其財產具有勞動剩余的排他性索取權。這樣，財產權以國家強制力為后盾的排他性就為財產權人建立了一種持續而穩定的期待，這種穩定的期待為財產權人創造了投資、勞動的強烈激勵。但當政府為了公共安全、衛生等公共利益需要使用財產權人的財產時，如修建高速公路，財產權人不得拒絕，這就是所謂“所有權負有社會使命”。財產權的排他性受到限制，財產權的使用價值與交換價值可能受到政府的某種程度的管制。這時適用責任規則，即政府必須向財產權人作出最低程度的補償，補償額即是政府購買限制財產權人財產排他性權利支付的對價。另外，當平等主體侵犯財產權時，如甲企業新修建的廠房影響了乙居民房屋的通風、采光(侵犯相鄰權)，導致居民乙的房屋的價值下降。如根據財產規則，則甲企業的行為統歸無效，應當拆除廠房，這會造成社會資源損失。如根據責任規則，則甲企業只須向居民乙賠償損失即可。這種損害賠償只是私人財富的轉移，社會總財富沒有減少。不可剝奪規則只適用于基本的權利如自由等領域。

因而，如果依據財產規則，那么應該適用庇古提出的方法(3)——通過責令某甲停止損害行為保護乙的權利;但依據效率原理，則并非一定可取，甲減產、停產，社會整體福利水平下降了，社會的紙張的總需求與總供給趨于緊張。

其次，我們必須明白，企業生產造成一定程度的污染、這是在現有的生產技術條件下人類享受技術進步福音的同時必須承受的后果，問題的關鍵是污染的程度是否在我們容忍的限度內，是否符合兩害相權取其輕的基本原則，所以，經濟學的任務并非消除污染的有害性，那是自然科學技術專家的使命，經濟學是通過制度安排為當事人減少污染創造激勵。

(二)內部化不是終極目的，內部化只是抑制產生有害的外部性的手段，只具有中間性價值

我們再分析方法(2):

著名的庇古稅原理在于根據至損情況把企業行為外部性的價格轉化為稅收價格由政府征收，從而使企業的外部性成本轉化為企業的內部成本，企業因而有了消除、減少外部性的激勵。庇古稅適用于污染物之排放雖造成環境品質惡化，然而未有具體權利或法律上之利益受損的情形(在這一點上庇古稅區別于因環境侵權而引起的民事損害賠償)。也就是說在企業之排污已違反了環境保護的基本標準，但私人權利樣態沒有明顯變化，或現有的技術手段無法查明、論證污染與權利樣態變化內在的因果聯系時，由環境行政部門征收的維護環境品質的費用。

根據致損情況向污染企業征稅，根據“致損情況”征稅收費那就意味著不同的行業有不同的征收標準，而某一類企業的征稅標準又是統一的。而如果是根據該類企業污染的全國性的一般污染損害標準，則該國就可以對這類企業給定一個統一的征庇古稅的標準，標準(計算公式)確定，則只根據企業規模的不同而有不同數量的計征，那么意味著該國所有相同規模的同類污染企業按比例面臨同等數量的庇古稅，亦即產品中生產成本中的污染成本相同。按庇古觀點由于該庇古稅轉化為了企業產品的生產性成本，庇古因此認為這個轉化了的生產性成本有助于激勵企業進行技術創新，降低污染，消除經濟行為的外部性。但我們認為，正因為庇古稅轉化為了生產性成本，所以企業最終會轉嫁給消費者，產品的價格必然體現庇古稅。所以說到底是向消費者(受害者)征了庇古稅。

所以庇古稅具有通過向消費者征稅的方式引導消費者消費綠色環保產品的功能。而不能有效促成污染企業為防止，減低庇古稅而進行技術創新、技術改進從而降低成本提高企業的競爭力。因為巨大的科技研發費用及原裝備與新技術配套對接的昂貴費用與庇古稅相比不成比例。事實上又不可能對污染企業的產品征高額庇古稅，如果征，那么，由于商品的替代性特征人們將選擇功能類似的商品從而將扼殺該類企業。因而，庇古稅的激勵企業技術創新的功能具有一定的局限性，只有在綠色新技術研發費用低于庇古稅時，才具有弱激勵作用。

所以，如果根據局部性的個案的污染損害由環境行政部門征收排污費，排污費專用于局部區域環境治理，相較庇古稅而言則更能強化，調整企業的對策行為。因環境侵權(Environmental Tort)①引起個別的民事損害賠償重在補償。由于根據具體的至損情況征收排污費和向受害人賠償，所以排污費與民事損害賠償請求能促使污染企業把污染控制在同類企業的平均污染水平，如果高于同類企業的平均污染水平，則其產品將缺乏競爭力。其中排污費、民事損害賠償能更顯著地影響不同程度污染企業的生產成本差異。

但排污費由于雖有經濟誘因之功能沒有排污總量控制而被環境品質價值取向所擯棄。

通過以上分析我們得知，由于庇古稅會轉化為生產成本，所以事實上是向消費者、向受害人征稅，庇古稅并不能發揮理想中有效遏制污染企業排污沖動的功能。

三、對科斯方案的反思

科斯認為致損具有相互性，避免對乙的損害將會使甲遭受損害，必須決定的真正問題是，是允許甲損害乙，還是允許乙損害甲?關鍵在于避免較嚴重的損害。科斯解決外部性問題的思路很簡單，就是化外部性問題為產權問題。科斯認為交易具有稀缺性，自愿交易就有效率，就意味著公平，通過交易實現權利的重新安排從而實現社會產值最大化。這就形成所謂的排污權，這種權利并非來自法律的初始界定，依交易取得。但對于環境資源污染而言，如果適用科斯原理問題有其特殊性。

環境資源分為經濟環境資源和生態環境資源，民法保護的是其經濟屬性，環境法保護的是其生態屬性[2]。生態環境資源具有純粹公共物品特點，在消費上具有非排他性和非競爭性。對于生態環境資源這一純粹公共物品進行產權界定是相當困難的，因為有選擇的控制排他消費的成本非常昂貴，這就無法建立像私人產品市場那樣的收費制度。對生態環境資源的消費如此，企業對其的污染也一樣。由于生態環境資源的所有權主體缺位，更準確一點說由于所有權主體(不特定多數人)行使所有權的現實困難，使得科斯外部性問題內部化的產權交易理論展開困難。污染權市場的形成必得以政府為媒介，通過政府代履行不特定多數人的部分所有權權能。這就導致在政府與企業之間就排污權配額建立一級市場，政府通過現有技術手段確定環境品質的基本容量，確定排放配額——排放總量。在一級市場排污權交易理論沒有適用性。所以，科斯排污權交易理論適用于二級市場中企業與企業之間排污權交易。

四、問題

1.在一級市場如何分配排污配額，實非易事。如通過政府強制發放配額則易滋生行政尋租;如通過招投標、出售方式又容易形成資本帝國的資本獨占，并成為大型企業逼迫對手退出市場的手段之一。在排污配額初始分配的方法上，是不宜采用競價拍賣的方式，因為出價最高者是高污染、高效益企業，而高污染、低效益企業將被淘汰出局;但同時污染低，效益一般的企業也沒有支付意愿高價競買排污權配額，這會實際上通過環保政策鼓勵新技術企業高污染、高利潤的“圈錢”行為。

2.如允許排污權的異地交易，則區域環境品質如何保證，如何實現區域污染物排放的單位時間的濃度控制。依慣例設若禁止不同類污染排放物之交易，則同類污染排放物往往屬同一行業，鼓勵此類交易則意義不大。

3.不同企業的排污權交易并沒有增加企業單位產品的排污成本，因為工廠排污配額的增加也意味著工廠相應比例產出數量的增加。正因為如此，由于環保新技術的研發成本高，企業只有維持既有的技術發展水平下的平均污染成本的激勵，因為這是企業在市場中的生存底線，依據該生存底線企業之間形成默契、超穩定的市場均衡，這種均衡的打破需要借助政府的規制。

4.科斯排污權交易理論的核心宗旨在于誘導企業通過技術革新采用新技術標準降低單位產品內含的排污成本，而不僅僅滿足于排污權配額的分布狀態;其目的在于激勵污染物排放的總量遞減，而不僅僅在于總量維持，總量維持只是一個退而求次之的消極目標。但企業通過購買的排污權的同時該排污權會有同比例的產品產出，所以單位產品內的生產性的污染成本仍然為社會同類產品的平均基數。所以，只要企業能購買到排污權，企業出于成本控制就不會研發新技術。只有在企業的排污權配額不能滿足其生產需要而又不能通過其他方式取得時，或者新技術研發成本低于排污權配額市場價格時，企業根據市場供求在預期產品利潤空間后被迫選擇研發新的環保型生產技術。所以，純粹的排污權交易只能消極的激勵企業維持同類企業的平均的生產性污染成本。唯此，引入行政管制從而既發揮排污權交易實現總量控制，又避免經濟誘因不足的缺陷殊為必要。

五、結語

1.庇古稅能使排污企業的對環境污染的外部性成本轉化為生產性成本——內部化，但這種內部化只導致了產品的更高成本，在均衡市場上卻沒有為排污企業減少排污，改善排污方式提供強烈激勵。

2.內部化只是一種私人財富的轉移，內部化不是目的，它是促使企業進行技術改進，減少排污，減輕、消除污染的有害性的必要前提，但不是充分條件。充分條件是不同企業的同種產品的生產性成本體現了不同的內部化價格。庇古稅具有通過向消費者征稅的方式引導消費者消費綠色環保產品和激勵企業維持平均污染成本的功能，但在該點上，排污費與民事損害賠償顯然優于庇古稅。在污染者付費的基本原則下，“為環境使用所應支付之費用必須對污染者具備有足夠經濟上之誘因”[3]。“因為污染者付費原則在經濟觀點上一開始不只是費用負擔問題，而且是為了達到一定(經濟上)誘因的作用，此種作用帶給污染者在一定程度上有預防的效力。”[3]民事損害賠償與環境行政部門征收的排污費對廠商的產品的利潤空間的擠壓有助于激勵企業維持一定的污染水平，以保證其產品價格的競爭力。所以，我們必須尋找能使內部化價格差異化的內部化方式。

3.民事損害賠償請求和排污費是污染企業購買環境侵權的價格。為防止污染企業與特定受害者共謀損害第三人的利益，行政部門必須控制交易規模，交易數量，如污染物排放的區域濃度控制。排污費應當根據污染企業造成的污染情況征收，并用于專項整治，為防止民事損害賠償、排污費轉化為生產性成本，環境行政部門可以設定企業準入制度，責令污染企業采用特定技術標準。

4.排污權交易制度也只有在企業買不到排污權配額或排污權配額價格高于環保新技術的研發成本時，才能把資本的尋利沖動約束、引導到環境保護的社會使命中來。

六、研究結論

只有嚴格規定企業使用排污配額的年度遞減比率才能激活排污權交易，只有嚴格規定企業使用排污配額的年度遞減比率才更能使排污權交易符合環境保護的目的。

參考文獻:

[1]曹明德.環境侵權法[M].北京:法律出版社，2000:18.

[2]呂忠梅.《超越與保守》——可持續發展視野下的環境法創新[M].北京:法律出版社，2003:21.

[3]陳慈陽.環境法總論[M].北京:中國政法大學出版社，2003:177-181.

[責任編輯 安世友]