內蒙古農村牧區人口布局調整對農村牧區社會保障工作的影響及政策建議

摘要:當前內蒙古農村牧區社會保障制度工作正處于積極探索、初步建立階段。各盟市、旗縣均根據本地區的經濟社會發展狀況建立試行了部分社會保障政策。社會保障制度建設及社會保障工作的開展與社會的經濟發展水平、人口因素等息息相關。內蒙古農村牧區現有人口布局呈現動態化和不均衡性等特點，這主要是由于人口的流動、遷移等所導致的。人口的流動性增強，區域間分布不均衡等對社會保障制度的建設、開展等提出了新的難點。

關鍵詞:農牧民;人口轉移;城鎮化;社會保障制度

中圖分類號:F327.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0056-03、

一、內蒙古農村牧區人口布局調整對農村牧區社會保障工作的影響

(一)以社會、經濟、生態政策等為先導進行的人口轉移、城鎮化所造成的人口布局調整

城鎮化發展戰略是三農問題提出以來所采取的一項重要戰略措施。內蒙古農村牧區較早是在阿拉善盟等地，圍繞經濟發展戰略布局的調整，圍繞生態建設的目標，啟動了自治區人口布局調整的世紀性戰略。截至目前，自治區各盟市先后開展了圍封轉移，生態移民;通過城鎮化推進勞動力轉移;工業移民;新城鎮建設移民;劃區輪牧后牧民重新安置;教育布局調整帶來的人口被動轉移等等;在國家、自治區一系列社會、經濟、生態政策下，以人口轉移和人口的城鎮化為主要特征的人口布局調整已經在自治區全面展開。

“十一五”以來，伴隨著和諧社會建設，內蒙古各地又將人口布局調整納入各盟市的未來發展規劃，而且不僅是在社會發展規劃中有所體現，在幾乎所有的產業規劃中，如物流發展規劃、農牧業發展規劃、商業發展規劃、 工業發展規劃、教育發展規劃、科技發展規劃、生態環境建設規劃等等，均將人口布局調整作為一項內容，或者將上述所涉及領域的發展與人口布局調整緊密聯系起來。這也預示著在未來相當長一段時間里，自治區還將進一步面臨人口的大規模遷移。

筆者2009年1月在鄂爾多斯市鄂托克旗就人口轉移規劃等問題進行了相關調研。鄂托克旗是以蒙古族為主體、漢族占多數的少數民族聚居區，其產業涵蓋了現代工業、現代農牧業和草原畜牧業，工業占全旗經濟比重達到70%以上，少數民族占農牧民比例較高。2008年底鄂托克旗以全旗已有的各項規劃為基礎，針對統籌城鄉發展的具體要求，整合制定了《鄂托克旗統籌城鄉發展規劃(2009—2020)》。在該規劃中，鄂托克旗計劃“通過農牧業產業化轉移、城鎮二、三產業就業轉移等方式，大力度向三鎮轉移農牧民，優化城鄉人口結構和三次產業人員結構，形成城鄉經濟社會與人力資源一體化發展的新格局。”鄂托克旗統籌城鄉發展規劃中還就轉移人口制定了相應的保障措施。其中提出了“結合土地、草牧場確權和戶籍制度改革，按照公平原則，以是否擁有土地草牧場使用權以及居民的居住地為考量標準，建立居民基本社會保障制度”、“由此增加的個人承擔繳費差額由旗財政承擔”。規劃的社會保障制度主要包括養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度、失業保險制度。

鄂托克旗人口轉移規劃是較為成熟、完整的體系。但從農牧民對社會保障制度的實際需求來說，該規劃還存在許多問題，這主要是由于農村牧區人口轉移規劃對人口布局調整所產生影響，繼而對社會保障工作的影響等認識不夠全面。

1.被轉移人口原住居地的社會保障制度建設被忽視。這種忽視表現為兩個方面。首先，原住居的轉移人口被排除在某些社會保障項 目之外。如《鄂旗規劃(2009—2020)》中規定“自愿放棄土地、草牧場使用權的農牧民，享受和城鎮居民一樣的養老保險和最低生活保障制度。”其次，原住居地的經濟發展水平、基礎設施建設尚屬落后，未轉移人口在該地區的生產、生活存在許多不便，收入和消費水平較差，這些未轉移人口對社會保障制度的需求不僅體現在保障水平的提高上，還需要專門設計制定新的社會保障項目。

2.被轉移人口在新住居地面臨許多生活不確定因素，有些農牧民不適應新的生活環境。但由于現有的移民政策多為生態性移民，被轉移出來的農牧民在較長的一段時期內不能回到原住居地。許多被轉移農牧民除了農牧業生產技能外，沒有其他職業技能，因而很難在新的住居地找到工作，成為失業者。社會保障制度安排中應當把職業教育保障、失業保障等列為重要的保障內容，這樣可以在一定程度上消除這些轉移人口的不適應性。

3.被轉移人口遷移到的地區不一定是經濟發展、社會基礎設施等都較好的地區，不一定能夠為轉移人口提供充足的就業和發展機會。甚至很多轉移安排都是權宜之計，沒有考慮農牧民的長遠發展需要。這些離開故土、失去土地保障的農牧民未來的生活風險遠遠高于他人。建立完備的社會保障制度、保證享受社會保障項目等對這些人口具有更重要的意義。

4.許多轉移人口為非自愿性轉移，如教育布局調整帶來的人口被動轉移。教育布局調整總的發展思路是正確的，通過學校的撤并、集中，學校教學質量提高，教師隊伍優化，教育經費應用效率集中;但同時還帶來其他問題，如學生管理難度增大、學生上學不方便，為教育開支的相關費用增大，教育支出提前貨幣化等。教育性支出是農牧民家庭生活消費支出中較大的一塊，如何緩解農牧民教育性支出困難是為農牧民減負的一項有效措施。在農村牧區社會保障制度建設中應當把教育保障作為一項重要內容。另外，為照顧外出求學的子女，一些家長跟隨孩子到學校所在地生活。這樣使一部分農牧業生產的勞動力轉移出來，從而加重了農牧民家庭農牧業生產的工作繁重程度，一定程度上減少了農牧民家庭收入。這種類型轉移帶來的農牧民生活支出差額應當由政府分擔一部分，應當在教育保障中予以解決。

5.不同區域的人口布局調整使得區域間社會保障制度建設各存在不同的問題。如社會保險項目要以參保戶繳納的保險金為基金基礎。顯然原住居地由于人們收入水平不高，大量人口被轉移，繳納保險金的能力較弱，這樣的社會保險基金賬戶難以維持。因此，需要社會保險基金在全社會層次的統籌。

(二)人口自然流動、遷移導致人口布局調整

人口的自然流動、遷移是指人口自愿離開戶籍所在地，在另一行政管轄區內暫住、滯留、活動或長期居住。內蒙古現有的人口流動、遷移方向主要是由低收入地區向高收入地區、不發達地區向較為發達地區遷移、流動。隨著區域經濟發展差距日益擴大，流動、遷移人口的規模也在逐漸擴大。流動人口大多數為農牧民。在錫盟、呼盟等地進行的相關調查發現有45.5%的家庭都存在勞動力外出打工的現象，尤其是年青人基本都居住在城鎮從事著長期或短期的各種職業，而且外出打工的人數正在擴大。 1998年內蒙古牧區外出勞動力不到5萬人，到2007年時達到30萬人。

人口自然流動所導致的人口布局調整對社會保障工作之間的關系狀況有以下兩點:

1.人口自然流動頻繁對目前靈活性不足的社會保障設計模式提出挑戰。傳統的社會保障制度是以戶籍為基礎，流動人口不能享受流入地的社會保障項目，原流出地的社會保障項目也無法惠及流出人口。如今的市場經濟條件下，人口快速、頻繁流動。如果不加強社會保障制度的靈活性建設，社會保障制度將會名存實亡。

2.人口自然流動導致青壯年勞動力向城鎮等較為發達地區流動，流出地剩余人口則以老、弱年為主。這樣的流動方式使區域間的發展兩極化趨勢日益加重。流出地居民的生產困難，面臨更大的生活風險，因而對社會保障項目的需求更為迫切。流出地的社會保障工作偏重于社會保險中的養老保險和醫療保險、社會福利和社會救濟。

3.流動人口在流入地處于相對弱勢地位。以流動人口的所享受醫療衛生保障為例。流動人口沒有享受醫療保險保障，患病后不就診，應住院未住院、住院后提前出院、選擇低廉的自我醫療措施普遍存在。如流動人群的因私人接生造成的大出血、感染、孕產婦和新生兒死亡的發生率明顯高于其他人群。另外，政府的公共衛生服務如傳染病監測、預防、健康教育等難以享受，這些弱勢人群的醫療保障和救助問題尚未解決。

二、政策建議

無論是人口的自然流動還是政策引導的人口遷移，其轉移的根源在于原住居地的生產、生活、生態等條件相對落后。這種落后的造成 有政府的一部分責任。如政府長期的二元政策，使城鄉之間的差距拉大;如政府在特定歷史時期實施的部分政策、項目使農牧區的生態環境惡化。從經濟學上講，這就是政府行為對農牧民生產、生活造成了負外部效應，政府應當為這種負的外部效應買單。其中一種有效的解決途徑為，對現有社會保障制度進行創新、改革，把那些長期游離于社會保障體系之外的人們收納進來。

(一)打破城鄉分割，建立城鄉整合的社會保障制度

基于以上農村牧區人口布局結構調整等方面的變化等因素的影響，在農村牧區亟待建立起農牧民社會保障制度。在建立農牧民社會保障制度的過程中，必須輔之以城鎮社會保障制度的改革，從而打破城鄉二元的社會保障體系，構建城鄉一體化的社會保障體系。隨著城鎮化、工業化的加快發展，失地農牧民產生、農村牧區的勞動力向城鎮地區轉移速度加快。從某種意義上講，城市和鄉村的界限早已模糊了，大量農牧民成為城鎮的生活者和建設者。而且與他們相聯系的、目前仍生活在農村牧區的親人未來向城鎮遷移的可能性也非常大。這些人目前仍無法享受到與城鎮居民同等的社會保障機會。流動人口的社會保障問題則更為突出。因此筆者認為社會養老保險體系或整個社會保障制度改革要進行一次徹底的“大手術”，要建立統一的體系。這里的統一并不是指各地的具體做法完全一致，而是指整個系統的互通性，賦予每個社會成員平等參與和自由流動的權利。

(二)社會保障體系模式設計注重靈活性

當前，建立流動人口的社會保障體系最大的障礙是流動人口的高度流動性。因此，流動人口社會保障體系的構建應具有一定的靈活性。可以設立社會保障體系的個人賬戶。在個人賬戶模式下，流動人口所繳納的社會保障基金均以個人賬戶的形式存在，當流動人口需要流動時，其個人賬戶應該跟隨他一起流動。從操作的角度來看，建立流動人口的社會保障體系也是可行的。主要原因為:第一，在設立個人賬戶時，由于個人賬戶與流動人口是一一對應關系，且能隨個人的流動而靈活流動，在推行過程中容易被流動人口所接受;第二，隨著社會保障體系的不斷完善，社會保障體系最終將覆蓋所有人口，實行的也將是個人賬戶模式，直接建立流動人口的個人賬戶模式后，待時機成熟個人賬戶基金可以與城市(或農村)居民社會保障體系的基金合并統籌使用。

(三)社會保障體系制度設計全面化

目前，流動人口大部分從事著粗、重、臟、累、苦等高危險性工作，生存環境和工作環境較為惡劣，導致流動人口工傷事故多發。工傷保險和醫療保險對流動人口是一種職業風險的分散機制。因此，內蒙古應該建立一個以工傷和醫療為切入點，然后結合失業、養老等的流動人口社會保障模式。從資金來源上看，社會保障體系的建立要以國家的財力作為強有力的后盾，隨著內蒙古流動人口的規模不斷擴大，流動人口社會保障體系的構建所投入的資金是非常巨大的。因此，內蒙古當前流動人口的社會保障資金主要來源于企業和個人。

1.工傷保險體系的構建。目前，內蒙古部分流動人口集中在勞動強度大、風險高等工作環境比較惡劣的行業工作，他們很容易患上各種職業病，還有可能發生工傷事故。在流動人口處于相對弱勢地位的情況下，一旦發生工傷事故或者染上職業病，流動人口很難得到相應的撫恤和救助。因此，應盡快強制推行和建立流動人口工傷保險制度，以有效分散和化解流動人口所遭受的職業風險。在當前形勢下，可以采取企業或者雇主責任制模式，由企業繳納工傷保險基金，存入職工的個人賬戶。政府在流動人口工傷保險中的責任主要是加強流動人口工傷保險的立法工作和制度設計，規定不同工種的最低保險金，強制企業或者雇主繳納職工失業保險基金。

2.醫療保險體系的構建。構建流動人口醫療保險制度，該模式的基本做法是流動人口不建立醫療保險個人賬戶，只參加住院醫療保險，門診費用自付，住院費用按照一定的比例由統籌基金支付，住院醫療保險基金由用人單位按照本市上一年月平均工資的一定比例進行繳納。在醫療保險基金的籌集上，流動人口的流入為當地企業和政府帶來巨大的經濟效益，根據“收益共享、風險共擔”的原則，企業和地方政府應成為流動人口醫療保險基金的繳付主體。

3.養老保險體系的構建。完善養老保險的配套制度建設，實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果流動人口社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，流動人口不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因流動人口因其流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。

4.建立必要的社會福利和社會救援制度。社會救助方面，要加快建立和完善城鄉社會救助體系，正視部分流動人口對社會救助的現實需要，立足當前，著眼長遠，通過有效的政策措施將他們逐步納入其中。要注意將保險和救助聯動起來，緩解他們的貧困程度，減輕政府將來的救助負擔和成本，以及可能給社會穩定帶來的沖擊。社會福利方面，當前應以落實流動人口子女受教育權為重點。住房保障方面，應在推進以住房公積金制度、經濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內容的城鎮住房保障制度建設中，考慮到流動人口對住房的迫切需求，以及他們通過自身能力無法達到“居者有其屋”的現實，通過合適途徑將流動人口納入廉租房和經濟適用房享受范圍，不斷改善他們的住房條件，使他們能夠在城市安居樂業，其中一部分人順應城市化的發展要求在城市穩定下來。

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The Population Transfer and the Construction of Social Safeguard System in Inner Mongolia

LIU Xiao-yan

(Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Inner Mongolia，Hohhot 010010， China)

Abstrac: In Inner Mongolia，government pay more attention to the importance of farmers and herders social security system in these years. But with the development of economy，a great deal of people transfer to other areas. The population transfer takes great difficulties to the construction of social safeguard system.

Key words: farmers and herders; population transfer; urbanization; the social security system