土地掛鉤置換與城市化空間拓展

摘要:城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤置換是解決城市化用地的可行辦法。實(shí)證分析顯示，未來十年如果能將成都非農(nóng)化的農(nóng)民合法宅基地都置換成城區(qū)的征地指標(biāo)，則將形成3萬(wàn)多畝的供地增量。由此形成的建筑面積增量可以大大緩解城市化的建設(shè)用地緊張的壓力。

關(guān)鍵詞:宅基地;掛鉤置換;城市化;土地

中圖分類號(hào):F293.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)01-0133-02

引言

城市化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的必經(jīng)之路。但是，城市化粗放型的空間拓展會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)地的非農(nóng)化。如何處理好耕地保護(hù)與城市化占地的關(guān)系，考驗(yàn)著政府的決策智慧。目前，中國(guó)耕地保有量已減少至18億畝紅線左右，這意味著依靠無(wú)度占用土地的粗放式城市化道路已經(jīng)走到了盡頭。

已有可以減輕城市化對(duì)耕地保護(hù)壓力的措施主要有兩個(gè)。第一，通過增加層高居住的容積率來提高城區(qū)的居住量。這個(gè)思路在中國(guó)已經(jīng)得到很好的實(shí)施。不過，城市平均容積率的提高往往要以犧牲居民的社區(qū)環(huán)境舒適度為代價(jià)。第二，增加農(nóng)村居住容積率，例如，通過“以新居換宅基地”，讓農(nóng)民集體遷往集中居住區(qū)，節(jié)約出來的宅基地用于城鎮(zhèn)或工業(yè)化的建設(shè)用地。但是，這一思路面臨著道義上詰問:這是否剝奪了農(nóng)民對(duì)宅基地的私權(quán)?而且，讓農(nóng)民同意放棄宅基地外遷到集中居住區(qū)，在操作上能否遵循農(nóng)民的個(gè)體意愿讓人擔(dān)憂。已有經(jīng)驗(yàn)來看，在操作上很難尊重所有農(nóng)民個(gè)體的意見。

本文認(rèn)為，目前中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地多處于低效的狀態(tài)，可以借助市場(chǎng)的力量，對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用進(jìn)行地掛鉤置換，實(shí)現(xiàn)多贏:為城市提供用地指標(biāo)，并無(wú)妨耕地保護(hù)，且能提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

一、掛鉤置換的操作方式

所謂掛鉤置換，即城區(qū)國(guó)有建設(shè)用地的增加與遠(yuǎn)郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地減少(復(fù)耕)掛鉤，確保耕地占補(bǔ)平衡，存量不減。考慮到目前中國(guó)的國(guó)情，為了實(shí)現(xiàn)城區(qū)的規(guī)模效應(yīng)和整體規(guī)劃，使用政府公權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)近郊周邊地區(qū)進(jìn)行土地征用暫時(shí)不可避免的。然而，在處理遠(yuǎn)郊農(nóng)民的宅基地問題上，存在著照顧各方利益的可能方案。城區(qū)政府可以先向遠(yuǎn)郊的農(nóng)民購(gòu)買宅基地復(fù)耕，增加耕地，并以此獲得等量建設(shè)用地指標(biāo)，然后憑此指標(biāo)對(duì)城區(qū)周邊地區(qū)征地來獲得城市化用地。在置換過程中，由于遠(yuǎn)郊復(fù)墾地與城區(qū)周邊地價(jià)差異較大，獲利豐厚的政府承擔(dān)得完全可負(fù)擔(dān)得起以宅基地的市場(chǎng)交易。目前，國(guó)土資源部允許一些地區(qū)進(jìn)行建設(shè)用地掛鉤置換試點(diǎn)。掛鉤置換這種方式的好處在于:

1.提高土地利用效率，為城市化取得寶貴的空間。中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重缺乏耕地資源的國(guó)家。城市化的進(jìn)程中，居民居住結(jié)構(gòu)趨于樓房化，土地使用應(yīng)當(dāng)從粗放走向集約化，有利于耕地保護(hù)。但是，由于宅基地沒有退出機(jī)制，土地利用極為低效。中國(guó)有上億畝的在用宅基地?cái)?shù)量，很多農(nóng)民長(zhǎng)期在外謀生，或已在城里購(gòu)置房屋，宅基地處于閑置狀態(tài)，這與城區(qū)土地寸土寸金的局面形成鮮明對(duì)比。如能政府回購(gòu)復(fù)耕、借助市場(chǎng)力量進(jìn)行置換，則能提升土地利用效率，并為城市化取得寶貴的拓展空間。

2.尊重了遠(yuǎn)郊農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，增加了遠(yuǎn)郊農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。與建農(nóng)民新居工程及或集中居住區(qū)等土地集約措施不同，掛鉤置換的方式承認(rèn)農(nóng)民宅基地的私權(quán)，體現(xiàn)出以民為本的精神。市場(chǎng)交易方式給了農(nóng)民以選擇權(quán)，有利于增加他們的福利水平，最大限度地減少了采取硬性集約措施而會(huì)導(dǎo)致了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二、以成都為例的可行性研究

掛鉤置換是否是真能為城市化解決供地問題，還需要從實(shí)證的角度給予論證。筆者以成都為例，考察此種方式是否對(duì)能解決成都未來的城市化供地問題。

1.成都的未來城市化及人口變化對(duì)居住面積的需求。何景熙等人構(gòu)建大城市人口態(tài)勢(shì)綜合預(yù)測(cè)模型 ，對(duì)成都市2005—2030年包括流動(dòng)及遷移人口在內(nèi)的總?cè)丝诩捌浣Y(jié)構(gòu)變動(dòng)作了預(yù)測(cè)[1]。依據(jù)這項(xiàng)研究成果，2020年左右成都市總?cè)丝? 800萬(wàn)左右。根據(jù)《成都市2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃》，屆時(shí)成都城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%之上，就意味著即使以目前人均居住30平方米的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)的居住存量最低須達(dá)到3.78億平平方米的建筑面積存量才能滿足居住需要。

2.目前的居住存量估計(jì)。由于沒有找到成都現(xiàn)有城區(qū)住宅建設(shè)用地量存量數(shù)據(jù)，作者用2007年城鎮(zhèn)人口數(shù)和人均居住面積估計(jì)了成都城鎮(zhèn)住宅建筑面積(見表1)。表1顯示，成都目前城鎮(zhèn)居住總面積約為1.8億平方米。如前文分析，在未來十年內(nèi)，成都還需要2億平方米建設(shè)面積凈增量，才能滿足2020年人口水平及城市化水平對(duì)住宅的需要。這當(dāng)然會(huì)形成對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)土地增量需求。

3.未來農(nóng)民的宅基地可置換空間。由于存在大量的超標(biāo)建設(shè)的情況，農(nóng)村的宅基地實(shí)際數(shù)量難以估計(jì)。不過，依照成都國(guó)土部門的規(guī)定，農(nóng)民的合法宅基標(biāo)準(zhǔn)是人均35平方米。成都2008年土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)改革方案中，對(duì)于違法超標(biāo)建設(shè)占地面積，均沒有確認(rèn)其合法性。這意味著未來這些超標(biāo)土地不可能與合法土地一樣自由流轉(zhuǎn)。不合法的宅基地的可否置換問題不在本文研究范圍之內(nèi)。

成都目前有農(nóng)業(yè)人口約516萬(wàn)。按人均35平方米的標(biāo)準(zhǔn)，成都合法宅基地總量為27萬(wàn)畝。考慮到有部分歷史性超標(biāo)宅基地得到的合法許可(如祖?zhèn)鞯睦戏课荨⒆优^承、舊法效力延續(xù))，合法宅基地應(yīng)當(dāng)30萬(wàn)畝以上(見表2)。

假定未來農(nóng)民的宅基地出讓與城市化進(jìn)程有某種必然關(guān)系。2006年成都城鎮(zhèn)化水平為61.5%[2]，而根據(jù)成都“十一五”規(guī)劃，到2010年城鎮(zhèn)化率將達(dá)65%以上;到2020城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上[3]。以此速度，不考慮增加人口變動(dòng)因素，2010以后十年間將有60萬(wàn)農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)生活。以此推算，這60萬(wàn)人現(xiàn)在所擁有的3.15萬(wàn)畝宅基地面積，最可能流轉(zhuǎn)并被納入掛鉤置換的范圍。即使考慮到人口變動(dòng)因素，也不影響此處的研究，因?yàn)樾略鋈丝诓⒉辉黾诱乜偭俊?/p>

4.供需矛盾分析。前文指出，考慮到人口變動(dòng)和城市化因素，在未來十年內(nèi)，成都還需要2億平方米建設(shè)面積增量。作者假定:未來城鎮(zhèn)化農(nóng)民3.15萬(wàn)畝的宅基地量被政府以指標(biāo)置換的形式全部轉(zhuǎn)換成城區(qū)住宅建設(shè)供地，設(shè)平均容積率為3～5，約形成6000萬(wàn)～1億平方米左右的住宅增量。如果平均容積率更高，則會(huì)形成更多的住宅面積，從而部分地滿足城市化對(duì)住宅的需要。

本文僅僅研究了以宅基地置換來增加城區(qū)建設(shè)用地這一方式，實(shí)際上，農(nóng)村集體建設(shè)用地總存量遠(yuǎn)大于宅基地總量，這些建設(shè)用地都構(gòu)成理論上的復(fù)墾置換的指標(biāo)。所以，掛鉤置換是解決未來成都城市化的空間拓展的好辦法。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)耕地保護(hù)和城市化的雙重任務(wù)，未來的城市化拓展空間可以通過掛鉤置換來解決。本文的實(shí)證分析顯示，未來十年如果能將成都非農(nóng)化的農(nóng)民合法宅基地都置換成城區(qū)的征地指標(biāo)，將形成3萬(wàn)多畝的供地增量。由此形成的建筑面積增量可以大大緩解城市化的建設(shè)用地緊張的壓力。

參考文獻(xiàn):

[1]何景熙，李曉梅.成都市人口變動(dòng)態(tài)勢(shì)的預(yù)測(cè)及其含義[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2007，(1).

[2]成都城鎮(zhèn)化率高居全省第一[N].成都商報(bào)，2007-12-19.

[3]成都“十一五”目標(biāo)，瞄準(zhǔn)中西部三最[N].成都日?qǐng)?bào)，2005-12-15.