土地掛鉤置換與城市化空間拓展

摘要:城鄉建設用地掛鉤置換是解決城市化用地的可行辦法。實證分析顯示，未來十年如果能將成都非農化的農民合法宅基地都置換成城區的征地指標，則將形成3萬多畝的供地增量。由此形成的建筑面積增量可以大大緩解城市化的建設用地緊張的壓力。

關鍵詞:宅基地;掛鉤置換;城市化;土地

中圖分類號:F293.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0133-02

引言

城市化是中國現代化進程的必經之路。但是，城市化粗放型的空間拓展會導致大量農地的非農化。如何處理好耕地保護與城市化占地的關系，考驗著政府的決策智慧。目前，中國耕地保有量已減少至18億畝紅線左右，這意味著依靠無度占用土地的粗放式城市化道路已經走到了盡頭。

已有可以減輕城市化對耕地保護壓力的措施主要有兩個。第一，通過增加層高居住的容積率來提高城區的居住量。這個思路在中國已經得到很好的實施。不過，城市平均容積率的提高往往要以犧牲居民的社區環境舒適度為代價。第二，增加農村居住容積率，例如，通過“以新居換宅基地”，讓農民集體遷往集中居住區，節約出來的宅基地用于城鎮或工業化的建設用地。但是，這一思路面臨著道義上詰問:這是否剝奪了農民對宅基地的私權?而且，讓農民同意放棄宅基地外遷到集中居住區，在操作上能否遵循農民的個體意愿讓人擔憂。已有經驗來看，在操作上很難尊重所有農民個體的意見。

本文認為，目前中國農村建設用地多處于低效的狀態，可以借助市場的力量，對農村和城鎮建設用進行地掛鉤置換，實現多贏:為城市提供用地指標，并無妨耕地保護，且能提高農民財產性收入。

一、掛鉤置換的操作方式

所謂掛鉤置換，即城區國有建設用地的增加與遠郊的農村集體建設用地減少(復耕)掛鉤，確保耕地占補平衡，存量不減。考慮到目前中國的國情，為了實現城區的規模效應和整體規劃，使用政府公權對城鎮近郊周邊地區進行土地征用暫時不可避免的。然而，在處理遠郊農民的宅基地問題上，存在著照顧各方利益的可能方案。城區政府可以先向遠郊的農民購買宅基地復耕，增加耕地，并以此獲得等量建設用地指標，然后憑此指標對城區周邊地區征地來獲得城市化用地。在置換過程中，由于遠郊復墾地與城區周邊地價差異較大，獲利豐厚的政府承擔得完全可負擔得起以宅基地的市場交易。目前，國土資源部允許一些地區進行建設用地掛鉤置換試點。掛鉤置換這種方式的好處在于:

1.提高土地利用效率，為城市化取得寶貴的空間。中國是一個嚴重缺乏耕地資源的國家。城市化的進程中，居民居住結構趨于樓房化，土地使用應當從粗放走向集約化，有利于耕地保護。但是，由于宅基地沒有退出機制，土地利用極為低效。中國有上億畝的在用宅基地數量，很多農民長期在外謀生，或已在城里購置房屋，宅基地處于閑置狀態，這與城區土地寸土寸金的局面形成鮮明對比。如能政府回購復耕、借助市場力量進行置換，則能提升土地利用效率，并為城市化取得寶貴的拓展空間。

2.尊重了遠郊農民的宅基地使用權，增加了遠郊農民的財產性收益。與建農民新居工程及或集中居住區等土地集約措施不同，掛鉤置換的方式承認農民宅基地的私權，體現出以民為本的精神。市場交易方式給了農民以選擇權，有利于增加他們的福利水平，最大限度地減少了采取硬性集約措施而會導致了社會不穩定因素。

二、以成都為例的可行性研究

掛鉤置換是否是真能為城市化解決供地問題，還需要從實證的角度給予論證。筆者以成都為例，考察此種方式是否對能解決成都未來的城市化供地問題。

1.成都的未來城市化及人口變化對居住面積的需求。何景熙等人構建大城市人口態勢綜合預測模型 ，對成都市2005—2030年包括流動及遷移人口在內的總人口及其結構變動作了預測[1]。依據這項研究成果，2020年左右成都市總人口1 800萬左右。根據《成都市2020年遠景規劃》，屆時成都城鎮化率將達到70%之上，就意味著即使以目前人均居住30平方米的標準，城鎮的居住存量最低須達到3.78億平平方米的建筑面積存量才能滿足居住需要。

2.目前的居住存量估計。由于沒有找到成都現有城區住宅建設用地量存量數據，作者用2007年城鎮人口數和人均居住面積估計了成都城鎮住宅建筑面積(見表1)。表1顯示，成都目前城鎮居住總面積約為1.8億平方米。如前文分析，在未來十年內，成都還需要2億平方米建設面積凈增量，才能滿足2020年人口水平及城市化水平對住宅的需要。這當然會形成對城鎮建設土地增量需求。

3.未來農民的宅基地可置換空間。由于存在大量的超標建設的情況，農村的宅基地實際數量難以估計。不過，依照成都國土部門的規定，農民的合法宅基標準是人均35平方米。成都2008年土地產權確權改革方案中，對于違法超標建設占地面積，均沒有確認其合法性。這意味著未來這些超標土地不可能與合法土地一樣自由流轉。不合法的宅基地的可否置換問題不在本文研究范圍之內。

成都目前有農業人口約516萬。按人均35平方米的標準，成都合法宅基地總量為27萬畝。考慮到有部分歷史性超標宅基地得到的合法許可(如祖傳的老房屋、子女繼承、舊法效力延續)，合法宅基地應當30萬畝以上(見表2)。

假定未來農民的宅基地出讓與城市化進程有某種必然關系。2006年成都城鎮化水平為61.5%[2]，而根據成都“十一五”規劃，到2010年城鎮化率將達65%以上;到2020城鎮化率達到70%以上[3]。以此速度，不考慮增加人口變動因素，2010以后十年間將有60萬農民被納入城鎮生活。以此推算，這60萬人現在所擁有的3.15萬畝宅基地面積，最可能流轉并被納入掛鉤置換的范圍。即使考慮到人口變動因素，也不影響此處的研究，因為新增人口并不增加宅基地總量。

4.供需矛盾分析。前文指出，考慮到人口變動和城市化因素，在未來十年內，成都還需要2億平方米建設面積增量。作者假定:未來城鎮化農民3.15萬畝的宅基地量被政府以指標置換的形式全部轉換成城區住宅建設供地，設平均容積率為3～5，約形成6000萬～1億平方米左右的住宅增量。如果平均容積率更高，則會形成更多的住宅面積，從而部分地滿足城市化對住宅的需要。

本文僅僅研究了以宅基地置換來增加城區建設用地這一方式，實際上，農村集體建設用地總存量遠大于宅基地總量，這些建設用地都構成理論上的復墾置換的指標。所以，掛鉤置換是解決未來成都城市化的空間拓展的好辦法。

結語

面對耕地保護和城市化的雙重任務，未來的城市化拓展空間可以通過掛鉤置換來解決。本文的實證分析顯示，未來十年如果能將成都非農化的農民合法宅基地都置換成城區的征地指標，將形成3萬多畝的供地增量。由此形成的建筑面積增量可以大大緩解城市化的建設用地緊張的壓力。

參考文獻:

[1]何景熙，李曉梅.成都市人口變動態勢的預測及其含義[J].人口與經濟，2007，(1).

[2]成都城鎮化率高居全省第一[N].成都商報，2007-12-19.

[3]成都“十一五”目標，瞄準中西部三最[N].成都日報，2005-12-15.