甘肅省戶籍制度改革現狀及對策研究

摘要:中國城鎮和農村二元戶籍制度是造成城鄉經濟、社會發展二元結構的一個重要制度因素。加快現存戶籍制度改革步伐，逐步減小和消除其對勞動力自由流動、合理配置的阻礙及對經濟社會協調發展的制約是一項艱巨而緊迫的任務。在分析甘肅省戶籍制度改革的現狀的基礎上，總結了甘肅省在戶籍制度改革中所存在的相關問題，并提出了相關的對策建議。

關鍵詞:甘肅省;戶籍制度;改革現狀;對策研究

所謂二元戶籍制度是把戶口分為農業戶口和非農業戶口，分開進行住戶和人口的管理制度，其主要內容是掌握和控制人口和住戶的自由遷徙。自從1958年1月9日中國第一部戶籍管理法規《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布和實施標志著中國二元戶籍制度的正式形成，到現在為止其已經有半個多世紀的歷史了。二元戶籍制度是計劃經濟時代的遺留，是國家為了加快經濟發展步伐，實施工業化戰略，防止城市膨脹，維護社會治安的產物。城鄉分割的二元戶籍制度在當時的歷史環境下為推動國民經濟發展的確起到了重要的作用，但是隨著中國市場經濟體制的建立和不斷完善，城鄉經濟社會發展差距的不斷擴大以及其與科學發展觀和建構和諧社會等重要思想之間的矛盾，在客觀上要求必須改革現存的二元戶籍制度。二元戶籍制度改革就是取消農業戶口和非農戶口的劃分，逐步實現城鄉統一的戶口登記制度，實現人口的自由遷徙，為城鎮居民創造一個平等的工作環境和生活環境。

一、二元戶籍制度改革研究現狀

基于城鄉分割的二元戶籍制度與市場運行機制、經濟社會發展要求以及新的歷史階段的戰略目標和戰略思想之間的矛盾日益凸顯，無論是在國家層面還是相關學術研究者都對這一問題有了一定程度的清楚認識和相關探討。從國家層面來講，從建國初，中國實施工業化戰略開始到目前為止這段歷史進程中，國家都是根據不同階段國民經濟發展對勞動力資源的需求狀況以及工業化城市發展的具體需要而對戶籍制度進行了一系列相關修改[1]，其出發點是靠限制農村勞動力的自由流動和犧牲廣大農業人口的利益來支持城市工業的發展，在總體上城鄉戶籍制度二元分割的格局并沒有改變。從學術研究者的角度來講，學者已清楚地認識到二元戶籍制度的弊端及其改革的必然性。但在其研究的側重點有所不同。有的學者致力于研究如何以漸進的方式，有步驟、分階段改變現存的二元戶籍制度，以降低由于利益格局的重大調整對整個社會所帶來的負面影響，比如說，崔元峰、馮華在分析了迅速改革二元戶籍制度的一些負面影響后，提出了二元戶籍制度改革不可冒進的觀點[2]。而大多數學者的研究主要集中在總體上分析現存二元戶籍制度的弊端并提出相關的改革措施。比如說，周海娟、殷資在深入分析了二元戶籍制度所存在的問題基礎上對改革戶籍制度提出了一些政策建議[3]。張潤君等從制度經濟學的角度對戶籍制度改革進行了解讀，并提出了從制度剛性和制度嵌入性兩個方向來改革[4]。汪立華在比較國內外戶籍登記和管理體制的基礎上，提出了中國戶籍制度的改革方向[5]。李若軍對小城鎮戶籍改革試點問題做了相關分析并提出了小城鎮戶籍制度改革的具體措施[6]。這些學者的研究在總體上具有重要的指導意義。

二、甘肅省戶籍制度改革現狀

甘肅省由于特定地理位置的限制，其經濟發展水平，城市基礎設施建設，教育醫療衛生等公共服務，政府職能改革等方面較發達省份還有較大差距，且省內區域間資源稟賦、城鎮經濟發展水平及人口空間分布等方面極不平衡，所以甘肅省無法像河北、重慶、山東等地區一樣快速取消農業戶口和非農業戶口的劃分，采取統一的城鄉戶口登記制度，必須以小城鎮戶籍制度改革為試點，逐步推進最終實現城鄉戶籍制度的統一。根據《國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍制度意見的通知》(國發[1997]20號)精神，并結合甘肅省實際，2000年3月21日甘肅省政府批準并通過了省公安廳制定的《關于小城鎮戶籍管理制度改革實施方案》，確定蘭州市永登縣紅城鎮、蘭州市榆中縣和平鎮、金昌市永昌縣河西堡鎮等十七個經濟社會發展水平較高的小城鎮為首批城鎮戶口改革試點地區，這標志著小城鎮戶籍改革試點工作在甘肅省正式拉開了序幕，并形成了一套包括指導思想、實施范圍、實施條件、審批程序在內的完整的改革方案。

三、甘肅省進一步推進戶籍制度改革的對策研究

1.加強配套制度改革，做好戶籍制度改革配套工作

由諾斯制度變遷理論中的路徑依賴現象[7]可以得出，以往形成的制度對現在和未來的制度演進會產生深刻的影響，沿著既定的路徑，制度變遷有可能進入良性循環的軌道，但也可能順著錯誤的路徑往下滑。二元戶籍制度是在特殊的歷史環境中，人為設計出來的一種制度規則，其經過長期的自我強化，已經形成了一套包括城鄉分割的就業、教育、醫療衛生服務、社會保障等在內的完整的制度體系，所以改革二元戶籍制度的工作是一項牽一發而動全身的系統性的工作，其改革涉及多個利益主體，如果做不好相關的配套工作就會使整個戶籍制度改革工作陷入一種無效率的狀態，甚至會在一定程度上強化二元戶籍制度的作用。為了進一步更好地推進二元戶籍制度改革，為實現城鄉統一的戶口登記制度創造有利條件，甘肅省應該在整個市場化、工業化、城市化的現實大背景下對戶籍制度改革進行總體的規劃。

2.加快城市經濟快速發展，提高吸納外來勞動力能力

戶籍制度改革是否順利的外部約束條件可以說是城市基礎設施建設和醫療衛生、社保等公共資源，城市創造的就業崗位以及城市生態環境的承載能力等能否滿足涌入城市的農村勞動力的需求。由于甘肅省大量的農業人口長期居住在農村且從事比較簡單的農業勞動，收入水平低下，生活環境惡劣，其對城市生活在心理上有一種向往，伴隨著戶籍制度的逐步放開，大量的農業人口離開農村轉移到城市，從第一產業轉移到第二產業和第三產業。在這種情況下，如果城市相應的基礎設施建設規模跟不上，創造的就業崗位無法吸納轉入的勞動力資源，整個城市會陷入城市膨脹狀態，轉入的農村勞動力不僅沒有實現預期的收益而且在一定程度上惡化了城市居民的生存環境，加深了城鄉居民的矛盾，給政府的管理工作和整個社會的穩定帶來巨大威脅。

3.探索切實可行的改革模式，逐步推進改革深度

自甘肅省小城鎮戶籍改革試點工作拉開序幕到現在，甘肅省戶籍改革工作已取得了顯著成績。但是隨著經濟社會的發展，尤其是小城鎮經濟的不斷發展，其連接農村和城市“橋頭堡”的作用日益凸顯，小城鎮實現城鄉統一的戶籍制度的要求越來越迫切。為適應城市化要求，甘肅省在現階段應考慮對縣以下城鎮和鄉村人口的戶口實行開放式管理，即把現在的農業戶口和非農業戶口管理制度統一為一種管理制度。政府取消“農轉非”指標政策，不對縣級一下城鎮和農村人口實行“農轉非”計劃指標管理和控制。而對于實行開放式戶籍制度管理模式的縣級一下城鎮和鄉鎮的剩余勞動力在轉入大中城市方面應該分類考慮，對城市化程度較高的蘭州市、嘉峪關市和金昌市應該嚴格實行國家的“農轉非”計劃指標，根據城市勞動力的需求數量和城市自身人口容納能力，科學合理的確定指標數，防止城市人口膨脹以及農業基礎地位的削弱。而對與城市化水平較低的天水市、平涼市等其他十個城市應該放松戶口遷移準入條件，適當增加“農轉非”計劃指標數量，積極引導農業人口合理有序地向城市地區和二、三產業轉移。在對外來勞動力戶口管理方面應該以促進當地經濟發展，產業結構調整，提高整體勞動力素質、提高科技創新能力等為主要目標。具體來講，對外來的優秀大學畢業生，重點大學畢業生和其他高科技人才實行自愿落戶的政策。對外來的在本省興辦第二，三產業及高新技術產業的勞動者，在權衡其所興辦產業對本省經濟社會發展利弊的基礎上，對滿足要求的勞動者及一起居住的親屬的戶口進行辦理。對外來務工的一般勞動者，應該在綜合考慮其在居住年限、收入狀況、居住條件等方面是否滿足戶口遷入準則，對滿足條件的務工者應及時辦理城市落戶。通過有步驟、分類別的戶籍制度改革，不斷為甘肅省實現城鄉統一的戶籍登記制度開創道路。

4.政府要及時轉變觀念，切實保障廣大進城農民利益

二元戶籍制度改革是由政府主導，對政府部門來說，其已經認識到改革戶籍制度是經濟社會發展的客觀要求，但在對戶籍制度改革終極目標把握方面，相關部門常常陷入以戶籍制度改革為切入點，加速農業人口向城市轉移，達到提高地方城市化水平的目標。在這個觀念的引導下，地方政府把改革戶籍制度，增加轉移人口數量，追求城市化速度作為政績考核的一部分，而廣大農村勞動力在城市并沒有實現與城市居民同等的待遇，導致戶籍制度改革陷入無效或混亂狀態。市場經濟鼓勵一切主體在遵守法律的前提下，盡自己的最大努力來追求財富，但是現存的二元戶籍制度并沒有給農村居民創造一個與城市居民同等的追求財富的機會，這樣會加深進城農村人口對城市居民的矛盾，甚至會滋生進城農村人口的犯罪行為。

5.加強城鄉文化交流，構建和諧價值觀

城市居民由于長期享受戶籍制度所帶來的特殊利益，以及長期的城鄉分割造成城鄉居民在文化觀念、價值觀、生活方式等方面的差異，隨著戶籍制度改革對這種利益格局的逐漸打破和農村人口的大量涌入，城市居民為維護自身利益便極力阻礙戶籍制度改革。所以相關政府應該創造條件，加強城鄉居民之間的文化交流。農村居民進城后應通過不斷接受教育，主動接受先進的城市文明、生活方式和思維方式;通過提高自身的勞動技能主動適應工作崗位的需要，出色地完成工作。廣大城市居民應實事求是，客觀地評價進城農村勞動力對城市經濟社會發展所作出的巨大貢獻，積極接受農村居民所帶來的先進的文化，做到城鄉文化的不斷交融，最終在共同的文化觀念下，形成一個和諧的價值觀，減少沖突，實現城鄉居民的和諧相處。

參考文獻:

[1]劉貴山.1949年以來中國戶籍制度演變述評[J].天津行政學院學報，2008，(1).

[2]崔元峰，馮華.戶籍制度改革不可冒進[J].開放潮，2001，(9).

[3]周海娟、殷資.論二元戶籍制度的問題及改革措施[J].綜合管理，2007，(6).

[4]張潤君.制度的剛性與嵌入性研究——對戶籍制度改革的解讀[J].甘肅行政學院學報，2006，(4).

[5]汪立華.中外戶籍登記與管理制度的比較[J].廊坊師范學院學報，2002，(3).

[6]李若建.小城鎮人口狀況與小城鎮戶籍制度改革[J].人口與經濟，2002，(4).

[7]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海:上海三聯書店，1994:134.