簡述政府規(guī)制理論的發(fā)展

摘要:政府規(guī)制發(fā)軔于19世紀(jì)中后期，其邏輯起點(diǎn)是修正市場機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，糾正市場失靈現(xiàn)象，避免市場經(jīng)濟(jì)可能給社會(huì)帶來的弊端。但是，如同市場失靈一樣，政府規(guī)制也存在著失靈問題。回顧20世紀(jì)以來的西方政府規(guī)制研究，先后形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論等流派。

關(guān)鍵詞:政府規(guī)制;理論;發(fā)展

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)06-0190-02

一、政府規(guī)制的內(nèi)涵

“政府規(guī)制”，又被稱為政府管制、政府調(diào)節(jié)等，都是來源于英文的“government regulation”。政府規(guī)制是一個(gè)比較寬泛的概念，卡恩(1970)通過經(jīng)驗(yàn)觀察認(rèn)為，規(guī)制的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競爭的明顯取代，作為一種基本的制度安排，它企圖維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效。施蒂格勒(1971)指出:規(guī)制是國家強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用，是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計(jì)和操作的。吉爾洪和皮爾斯(1982)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)規(guī)制是規(guī)制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場判斷的決然取代”，并在直接規(guī)制與法律限制之間作了區(qū)分。認(rèn)為前者主要是規(guī)定的(prescriptive)，后者是禁止的(proscriptive)。他們指出“政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制僅僅是對(duì)眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式中的一種”。金澤良雄(1980)認(rèn)為，政府規(guī)制是“在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。植草益認(rèn)為，政府規(guī)制是“社會(huì)公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為”。我國學(xué)者對(duì)規(guī)制概念的含義也提出了自己的論述。樊綱認(rèn)為，政府規(guī)制是特指政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門的活動(dòng)進(jìn)行的某種規(guī)制或規(guī)定。余暉提出，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的不完全公正的市場交易行為進(jìn)行直接的控制和干預(yù)。

二、政府規(guī)制理論的發(fā)展沿革

政府規(guī)制的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)和法治的制度環(huán)境，其邏輯起點(diǎn)是修正市場機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，避免市場經(jīng)濟(jì)可能給社會(huì)帶來的弊端。政府規(guī)制有利于矯正市場機(jī)制的內(nèi)在問題，防止過度競爭，避免形成壟斷、維護(hù)交易公平，提高經(jīng)濟(jì)效率，增加公共利益。但是，如同市場失靈一樣，政府規(guī)制也存在著失靈問題。

回顧20世紀(jì)以來的政府規(guī)制研究，它經(jīng)歷了“市場失靈與政府的矯正措施、檢視規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、政府規(guī)制中的激勵(lì)問題”四次主題變遷，形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論等流派。

1.公共利益理論。自由市場經(jīng)濟(jì)一般會(huì)由于自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等原因出現(xiàn)市場失靈，公共利益規(guī)制理論以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論依據(jù)，提出市場失靈是政府規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)，矯正市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的無效率和不公平，保護(hù)公眾的利益，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

公共利益規(guī)制理論是規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，是關(guān)于規(guī)制的規(guī)范分析，它因研究“市場失靈與政府的矯正措施”而產(chǎn)生的，主要包括兩大內(nèi)容:一是對(duì)市場存在失靈的認(rèn)定。不被規(guī)制的市場中存在著自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等因素，導(dǎo)致其運(yùn)行不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，從而使政府規(guī)制的必要性得以顯現(xiàn);二是尋求“最優(yōu)”的政策來矯正市場失靈的現(xiàn)象，使政府規(guī)制的效率顯而易見。

然而，任何的理論都需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對(duì)政府規(guī)制政策效果的實(shí)證檢驗(yàn)后，對(duì)公共利益規(guī)制理論提出了質(zhì)疑:如實(shí)踐中規(guī)制無效率，規(guī)制的產(chǎn)生并不完全是因?yàn)槭袌鍪ъ`，規(guī)制方案產(chǎn)生不合意間接效應(yīng)等;公共利益規(guī)制理論也遭到規(guī)范方面的批判——規(guī)制是否出于公共利益的需要令人置疑。這兩種置疑使得規(guī)制理論沿著兩個(gè)方向發(fā)展:超越“公共利益”范式，發(fā)展起部門利益規(guī)制理論;突破信息完全的假設(shè)，發(fā)展起激勵(lì)性規(guī)制理論。

2.部門利益理論。與公共利益理論不同，部門利益理論的假設(shè)前提是:政府擁有和掌握的基本資源是權(quán)力，利益集團(tuán)能夠說服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)的利益服務(wù)，規(guī)制者作為經(jīng)濟(jì)人，能理性的地選擇可使其效用最大化的規(guī)制行動(dòng)。部門利益理論強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)通過尋求規(guī)制來增進(jìn)自己的私人利益，從而強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在公共政策形成過程中發(fā)揮重要作用，相信在市場失靈的背后有其他原因?qū)е乱?guī)制的產(chǎn)生。

規(guī)制俘虜理論是部門利益理論形成的最早雛形，它認(rèn)為利益集團(tuán)在公共規(guī)制政策的形成中發(fā)揮著重要作用，規(guī)制的供給是應(yīng)產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需求(立法者被產(chǎn)業(yè)俘獲)，或者隨著時(shí)間的推移規(guī)制機(jī)構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)控制(規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲)。它認(rèn)為，政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，政府往往并不是規(guī)制的最初發(fā)動(dòng)者，產(chǎn)業(yè)組織卻扮演著規(guī)制者的角色。政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)是規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜和控制。在產(chǎn)業(yè)組織的游說下，不僅立法者會(huì)被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜，規(guī)制機(jī)構(gòu)最終也會(huì)被產(chǎn)業(yè)組織所控制。施蒂格勒運(yùn)用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，對(duì)政府俘虜規(guī)制進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。他的研究結(jié)論是“規(guī)制由產(chǎn)業(yè)謀取，并主要根據(jù)其利益來設(shè)計(jì)和運(yùn)作”，“規(guī)制結(jié)果有利于生產(chǎn)者，生產(chǎn)者總能贏”，更高的效率和更低的價(jià)格并不必然出現(xiàn)無政府規(guī)制的產(chǎn)業(yè)。

繼施蒂格勒之后，佩爾茲曼、貝克爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步完善了規(guī)制俘虜理論。佩爾茲曼指出，規(guī)制者的政策選擇受制于不同社會(huì)群體的政治影響力。政府規(guī)制立法總是有利于那些組織良好的利益集團(tuán)，因?yàn)樗麄兡軌蚋行У靥峁┱沃С郑⒃敢饣ㄙM(fèi)更多的資源來取得政治支持，所以這些利益集團(tuán)總是能夠從政府規(guī)制立法中獲益匪淺。貝克爾通過對(duì)利益集團(tuán)之間的競爭進(jìn)行分析，得出的研究結(jié)論是，政府規(guī)制傾向于增加具有較大影響力的利益集團(tuán)的福利。

3.放松規(guī)制理論。由于在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)越來越多的政府規(guī)制失靈現(xiàn)象，在20世紀(jì)五六十年代，西方發(fā)達(dá)國家反對(duì)政府規(guī)制的呼聲日益高漲。20世紀(jì)70年代末以來，出現(xiàn)了“放松規(guī)制”的趨勢(shì)。放松政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)，主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。

詹姆斯·M.布坎南通過對(duì)政治過程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，揭示了在代議制民主政治中，公共部門在提供公共物品時(shí)總是傾向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出存在著規(guī)模過大和低效率問題。因此，布坎南提出了與“市場失靈理論”相似的“政府失靈理論”，即認(rèn)為政府同樣存在難以克服的缺陷。布坎南指出，人們必須破除這樣的觀念“政府會(huì)一心一意為公眾謀取利益、會(huì)把公共事務(wù)辦好”，因?yàn)檎怯烧渭液凸珓?wù)員組成的群體，他們同樣都是“經(jīng)濟(jì)人”，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化為行為準(zhǔn)則。

可競爭市場理論認(rèn)為，政府規(guī)制政策的核心，是在受規(guī)制行業(yè)中保持充分的潛在競爭壓力。只要取消人為的進(jìn)入和退出壁壘，同時(shí)依靠科技進(jìn)步和技術(shù)發(fā)展盡量消除沉淀成本(sunk cost)，就可以在自然壟斷行業(yè)形成可競爭市場。在一個(gè)進(jìn)入和退出完全自由的市場中，不可能存在超額利潤，依靠潛在競爭力量可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟(jì)效率最大化。

4.激勵(lì)性規(guī)制理論。在放松規(guī)制理論的影響下，一些學(xué)者提出了激勵(lì)性規(guī)制理論。它在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，給予受規(guī)制企業(yè)以競爭壓力和提高效率的正面誘因，促使受規(guī)制企業(yè)努力提高內(nèi)部效率。激勵(lì)性規(guī)制理論就是研究如何采取激勵(lì)手段，來達(dá)到以最小的成本獲得規(guī)制信息和激勵(lì)企業(yè)提高效率。

激勵(lì)性規(guī)制經(jīng)常采用的激勵(lì)工具主要有:最高限價(jià)規(guī)制(price caps regulation)，它把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)(retail price index，RPI)結(jié)合起來，受規(guī)制行業(yè)的價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率。同時(shí)，考慮到技術(shù)進(jìn)步帶來的勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，行業(yè)價(jià)格會(huì)下降。具體做法是由規(guī)制部門以合同或命令的形式確定某一產(chǎn)業(yè)商品和服務(wù)的價(jià)格上限，被規(guī)制的廠商可以在最高限價(jià)之下自由定價(jià)，從而促使廠商降低成本、提高效率。特許投標(biāo)規(guī)制(franchise bidding regulation)，即政府通過投標(biāo)競爭方式賦予某個(gè)企業(yè)以特許經(jīng)營權(quán)，從而在投標(biāo)階段對(duì)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格形成較為充分的競爭。特許經(jīng)營權(quán)具有時(shí)間限制，在特許期結(jié)束后再通過競爭投標(biāo)的形式確定特許權(quán)歸屬，以激勵(lì)特許企業(yè)提高效率。特許投標(biāo)規(guī)制由市場競爭決定價(jià)格，而不是由政府管制者決定價(jià)格。它提高了壟斷性市場的可競爭性，有利于促進(jìn)企業(yè)降低運(yùn)營成本。同時(shí)，特許投標(biāo)競爭還為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了進(jìn)行價(jià)格規(guī)制所需要的成本信息。企業(yè)對(duì)壟斷經(jīng)營權(quán)的競爭，緩解了政府在進(jìn)行價(jià)格規(guī)制時(shí)所面臨的信息不對(duì)稱問題。區(qū)域間標(biāo)尺競爭機(jī)制(yardstick competition regulation)，它是以其他地區(qū)在生產(chǎn)技術(shù)、市場需求方面相似的企業(yè)的績效和價(jià)格為參照，制定本區(qū)域內(nèi)受規(guī)制企業(yè)的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn)，激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率，降低經(jīng)營成本，改善服務(wù)質(zhì)量。區(qū)域間標(biāo)尺競爭機(jī)制促使本地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)的刺激下，不斷提高企業(yè)自身經(jīng)營管理水平。政府為防止自然壟斷企業(yè)濫用市場地位，保護(hù)消費(fèi)者的合法利益，需要實(shí)施一定的價(jià)格或質(zhì)量規(guī)制措施。同時(shí)，企業(yè)可持續(xù)發(fā)展也要求具有一定的獲利空間。政府可以通過定期調(diào)查和公布不同區(qū)域的自然壟斷產(chǎn)品的價(jià)格水平，從而打破本地企業(yè)對(duì)信息的壟斷，提高發(fā)現(xiàn)真實(shí)成本的可能性，為制定合理的指導(dǎo)性價(jià)格提供依據(jù)。

三、結(jié)語

自20世紀(jì)80年代以來，西方國家的政府規(guī)制理論和實(shí)踐都發(fā)生了很大變化，伴隨著公用事業(yè)私有化、自由化和放松規(guī)制改革，激勵(lì)性規(guī)制已經(jīng)成為政府規(guī)制的基本發(fā)展趨勢(shì)。激勵(lì)性規(guī)制與放松規(guī)制并行，通過引入競爭機(jī)制和提供誘因，不僅提高了受規(guī)制企業(yè)的生產(chǎn)效率，而且也提高了社會(huì)福利水平。

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