國內稅收競爭下地方主體稅種的選擇與完善

摘要:1994年稅制改革之后，中國初步建立了適應社會主義市場經濟要求的地方稅體系。但是隨著分級財政體制的建設，中國地方稅制問題凸顯，特別是國內稅收競爭即中央政府和地方政府以及地方政府之間的稅收競爭對貧困省份稅源造成巨大侵蝕，地方政府缺乏自主財源，因此，探討地方主體稅種的選擇與完善具有重要理論意義與現實意義。

關鍵詞:國內稅收競爭;中央政府;地方政府;主體稅種;財產稅

中圖分類號:F810.42文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0026-03

國內稅收競爭是指一國國內上下級政府和同級政府之間為促進經濟發展，增強本級政府經濟實力，采用稅收或其他手段，來爭奪經濟資源的各種政府行為的總稱。國內稅收競爭可以劃分為縱向競爭和橫向競爭，即中央政府與地方政府的稅收競爭和地方政府之間的稅收競爭。

一、國內稅收競爭現狀

(一)國內稅收競爭下中央對地方的稅收侵占

中央政府與地方政府的稅收競爭又被稱為縱向稅收競爭。中央政府對地方政府的稅收侵占主要有以下原因:

1.各級政府間事權與財權不相適應。事權與財權不清是中國財政體制多年來一直存在的主要缺陷，由于各級政府的事權不清，各級政府的職能范圍邊界不明，使得劃分各級政府的財力、財權缺乏科學的依據。在地方政府財政收入大量上解中央之后，中央與地方之間的事權劃分仍沿用過去行政管理體制和計劃經濟體制的習慣做法，中央政府獲得更多的財權，而并未明顯增加事權。相反，地方政府在財政收入大幅度上解中央后，職能、職責范圍幾乎絲毫未變，而財權大量減少。這樣必然導致中央與地方政府間事權與財權不相適應，中央政府用較少的事權侵占了地方政府更多的財權。

2.分稅制不健全。中國的分稅制其實是由包干財政體制轉向分稅制的過渡體制，是一種不徹底的分稅制。從稅種數量來看，劃給地方的稅種數量并不少，但由于稅源分散，單個稅種的收入有限，收入規模過小，稅源缺乏增長機制，有的還日益萎縮，不能隨經濟發展而增加，不利于地方政府稅收體制的建設。從稅收權限來看，稅收權包括立法權、稅收政策制定權、稅收征管權和稅收分配使用權等。中國現行的稅收權限如稅收立法權和稅收政策制定權仍然集中在中央。這些權限的集中，使地方政府缺乏積極性和創造性，缺少自己的財力保障。

3.轉移支付缺乏力度。現行財政轉移支付制度，尚不足以起到調節區域財力和平衡經濟發展的作用，特別是需要中央政府轉移支付的地區往往都是欠發達地區，而中央政府給予欠發達地區的轉移支付缺乏力度，甚至難以保證地方政府提供最基本公共產品和服務所需要的財力，有待進一步完善。另外，財政劃轉方式使更多的財政收入上解到中央，它不但沒能使中央政府與地方政府間原本就已懸殊的收入差距得到彌補，反而呈現出加大這種差距的趨勢。

(二)國內稅收競爭下發達地區對欠發達地區的稅收侵蝕

地方政府間的稅收競爭也稱為橫向稅收競爭。目前稅收制度的不完善加劇了地方政府間特別是發達地區與欠發達地區的稅收競爭程度，造成了不同地方政府間貧富差距的進一步拉大。目前中國實行“雙主體”的稅制結構，流轉稅占稅收總收入的60%左右，所得稅占總收入的25%左右。下面以增值稅和企業所得稅為例，分析不完善的稅收制度必然造成發達地區對欠發達地區的稅收侵蝕。

1.增值稅。增值稅實行屬地征收，即在銷售地征稅，稅收收入在中央政府和地方政府間劃分，地方政府擁有共享部分稅收收入并為當地居民提供公共服務和公共產品。然而，增值稅是可以進行稅負轉嫁的，納稅人在銷售地納稅，但其稅負最終由消費地居民負擔。因此，如果商品的生產和消費發生在不同區域，就會發生稅收由商品消費地向銷售地的轉移。在中國，中西部屬于欠發達地區，多數區域是原材料輸出地和商品消費地，是東部發達區域的原材料市場和消費商品市場，欠發達地區輸出原材料價格較低而最終接受產成品的價格卻偏高，這就使欠發達地區負擔了更多的增值稅，而增值稅收入大部分卻由發達地區的地方政府獲得。因此，中國增值稅的征收制度使得稅收收入由中西部地區向東部地區轉移，致使貧省愈貧，富省愈富，區域差距擴大。

2.企業所得稅。新企業所得稅法改變了原來對不同區域實行不同稅率和不同稅收優惠的政策，這在一定程度上減少了地方政府間稅收競爭的籌碼，限制了發達地區對欠發達地區的稅收侵蝕。但是新企業所得稅法對跨區域集團依然采用匯總納稅方式。即如果總分支機構不在同一區域，特別是總機構和二級分支機構及其下屬機構不在同一區域，必然發生分公司所在地稅收向總公司所在地的稅收轉移。然而總機構往往選擇那些擁有大量戰略性資源和高級優秀人才的發達地區，而分支機構會選擇具有資源比較優勢的欠發達地區。總機構和分支機構空間上的分離，有利于企業同時利用各自資源的比較優勢，實現稅后利潤的最大化。這又不可避免地造成了稅收收入從發達地區向欠發達地區的轉移，地區間的稅收競爭加劇。

二、地方政府選擇主體稅種的必要性——地方政府需要自主財源

1994年稅制改革的重點是解決中央與地方間財政收入劃分的問題以及逐步提高中央財政在全國財政中的地位。回顧分稅制運行的十余年，這次改革確實更有利于加強財政宏觀調控能力，但對地方稅體系的建立缺乏總體安排和戰略思考，地方財政逐漸處于嚴重依賴中央財政的狀況，地方財政的地位在不斷弱化。

自1994 年分稅制改革后，地方稅收收入占地方財政收入的比重保持在60%左右，地方稅收收入在本級財政收入中仍然居于主體地位。但地方財政收入中近40%的部分來自于地方預算外收入和中央補助收入，這說明地方政府本級稅收收入主體地位的逐步喪失，地方稅的財政收入功能正在被弱化，地方財政收入缺乏穩定的收入來源和經濟基礎，必將為地方政府經濟和行政職能的正常發揮帶來諸多負面影響，同時也說明了中國地方稅制建設和稅源建設的滯后。

1995—2007年全國地方稅收收入占地方財政支出的比重大體在33.1%～39.2%之間，遠遠低于國際70%～80%標準水平，這說明地方稅收收入規模相對于地方財政支出水平偏低，難以保障地方財政經常性支出的需要和公共產品的提供。另外，地方稅收收入僅占全國稅收收入總額的30%左右，這進一步證明了中國各級政府間財權與事權的不對稱，嚴重制約了地方政府職責的行使，特別是在轉移支付資金不到位的情況下會加重地方政府運行的壓力，引發財政風險。因此，目前中國地方政府迫切需要自主財源以滿足地方財政支出和保證地方公共產品的提供。

三、國內稅收競爭下地方主體稅種的比較分析與選擇

地方稅主體稅種的選擇應具備以下三個條件:一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，保證實現財政收入功能;二是稅負公平，在收入和地區產業結構方面具有較強的調節性，保證地方經濟的競爭活力，促使地方經濟良性發展;三是地方征管效率較高，稽征便利，盡量減少稅收的行政成本。

1.營業稅。從現階段來看，在地方稅收入總規模中占首位的是營業稅，約占地方稅收收入的50%。營業稅從價計征，可操作性強，適合中國目前的稅收征管水平;與地方經濟聯系緊密，有穩定充足的稅源，具有良好的經濟調節功能;課稅范圍廣，幾乎涵蓋整個第三產業，有較大的增長潛力。因此，近期來看，營業稅仍然是地方主體稅種的第一選擇。然而，從長遠來講，營業稅不適宜成為中國地方主體稅種，其主要原因是稅制本身的缺陷以及受增值稅擴圍的影響。如果把現行營業稅中的建筑業、交通運輸業等稅目納入增值稅的征收范圍，營業稅的征收范圍會縮小，相應的稅收收入也要減少，不能滿足地方主體稅種的基本要求。

2.個人所得稅。目前地方主體稅種的另一個重要組成部分是個人所得稅。個人所得稅屬于直接稅，其稅收負擔基本上都由當地居民承擔，符合受益原則，并且其主要采用代扣代繳方式，便于地方政府征收管理。但是從個人所得稅固有的特點來看，差別稅率和隱瞞收入易引起地區間低稅競爭，資本、技術、人才等要素會按照市場經濟規律流到成本低的地方， 這必然加劇各地經濟發展差距，帶來稅收競爭的負效應。因此，從長期來看，個人所得稅也不適宜成為地方主體稅種。

3.財產稅。大多數市場經濟比較發達的國家的實踐表明，財產稅成為地方主體稅種是實行分稅制國家的通例，財產稅占地方稅收收入的比重在75%左右。財產稅自身優勢決定了財產稅成為地方主體稅種是一種必然的選擇。其優勢主要表現在:第一，不動產具有非流動性的特征， 對不動產征稅的經濟影響范圍較小， 財產稅的地區稅率差異不會改變該生產要素資源的地區配置。第二，財產稅是直接稅，稅負難以轉嫁，有利于調節社會分配不公。第三，對不動產征稅，中央政府征收成本高，征管難度大，而作為地方主體稅種，能調動地方政府的積極性，從本地利益出發，有效監控稅源，及時足額征收入庫。

然而，在現階段中國經濟發展水平決定了財產稅稅收收入規模有限，無法通過財產稅籌集到必要的財政收入以保證地方財政支出，財產稅制短期內也無法徹底完善，相關配套措施改革也嚴重滯后。這些不利因素決定了財產稅目前還不能成為地方主體稅種。但是隨著經濟的發展，財產稅以其自身優勢必將成為中國地方主體稅種的最佳選擇。

四、財產稅成為地方

財產稅成為地方主體稅種，除了財產稅的稅收制度尚待完善外，還有如下兩個問題需要盡快解決。

1.地方政府稅收權限的有限性。中國是一個高度集權型的單一制國家。近十幾年來，中國雖然實行了財政分級體制改革，但從總體上來講，稅權仍然高度集中，尤其是稅收立法權。中國現行財產課稅中各稅種的稅收立法權均集中于中央，稅收的開征停征權、解釋權、調整權以及一部分減免稅審批權都集中于國務院和財政部，地方政府僅擁有一部分減免稅審批權限，地方政府缺乏必要的因地制宜調節稅目、稅率和制定稅收激勵機制的自主權，不利于財產稅區域性財政職能和調節職能的充分發揮。

從發達國家分級財政體制改革的經驗來看，財產課稅的稅權向地方傾斜已經成為主流，一些分稅制國家可由地方政府自行決定財產課稅的開征、停征、調節范圍、負擔水平和收入規模，并且對財產課稅收入相應享有較大的財權。比如在美國，財產稅法由各州制定，可根據本州財政預算情況和稅基確定計稅依據、稅率幅度及減免稅等稅收要素，這充分體現出財產稅已經成為真正意義上的地方稅，由各地方政府負責管理與支配，收入劃歸地方政府用于當地的社區公共服務。

借鑒財產稅制成熟國家的經驗，中國應該構建一個以中央集權為主、適當賦予地方稅權的地方稅收體系。賦予地方適當稅權有利于財政資源的有效配置;有利于地方事權與財權的統一;有利于規范地方收入構成;有利于完善地方稅制體系。具體而言，財產稅等地方稅可由中央負責制定基本稅法，授權省級人大制定實施細則，授權省級人民政府調整稅目、稅率、稅收減免以及征收管理等權限，由各地根據地方經濟狀況，因地制宜自行決定開征、停征、選擇本地區稅率及確定適當的起征點或免征額等，以增強稅制對地方社會經濟的適宜性。

2.財產估價制度的缺位。財產價值的正確評估是財產稅的有效征收的關鍵，因此，準確地評估財產計稅價值是確定財產稅稅基、決定財產稅應納稅額的基礎。然而，中國對房產等重要財產的價值評估還處于起步階段，在評估機構的建立、評估方法的確定與選擇、評估人員專業素質等方面還存在著很大不足，這也成為中國財產稅制改革的重大瓶頸。為此，中國必須盡快建立和完善財產評估制度。

(1)建立健全財產法規和財產登記制度。為配合財產稅的改革與完善，一方面，中國必須盡快建立和完善與財產相關的法律制度，進一步完善對公民與法人合法收入與財產的界定與保護，繼續對財產管理予以規范，并從可操作性的要求出發，進一步對個人和家庭之間的財產轉讓、繼承、受讓、捐贈等行為做出相應的法律規定，為財產稅制的推行提供法律支持。另一方面，應盡快建立健全財產登記制度，尤其是私有財產登記制度。如建立財產實名制等，因為財產稅的稅基是納稅人所有的財產，只有實行財產實名制，才能正確界定納稅人的金融資產和其他財產，確保財產稅稅基的準確，防止納稅人轉移稅基，同時也為開征新的財產稅種建立基本信息庫。(2)加快房產評估制度的建立和評估機構的設置。房地產評估制度的建立主要是對財產價格評估方法的確定。形成一套符合中國國情的財產估價理論和方法體系能夠為財產稅收計征提供科學的依據。為適應征收財產稅的需要，評估周期可以固定為三至五年，一個周期內不用再次評估。重點分析影響財產稅的典型因素，如評估當時的通貨膨脹率、房產的坐落位置(與中心城區的距離)、房屋建造時間、城區的人口規模及構成、住房的可獲得性、城市就業情況、基礎設施發展、氣候等等。可根據調查實際情況，測算出各個因素的分攤系數。按照房屋原值乘以一定的系數總和，推算出房屋評估價格。

房地產評估制度必須是由具有一定權威性和公正性的專門機構進行的。建立一套適應于市場經濟發展的專業財產評估機構，包括兩個方面，即政府的財產評估機構和社會民間的財產評估機構，前者注重財產的價格即核心問題的管理，后者主要在財產交易過程中發揮作用。另外，還應盡快建立一支富有實踐經驗、精通財產估價理論的估價師隊伍，并注重資格認定和審查，為財產稅制的改革和地方主體稅種的完善保駕護航。

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