財政分權視角下政府間財政關系分析

摘要:公共產品供給是政府的基本職能之一，政府間在公共產品供給上有著較明確的分工，而財政是政府履行職能的核心要素，財政分權成為各國處理政府間財政關系的準則之一。通過對加拿大地方財政收支構成、地方財政的特征及存在問題的分析，以期對中國地方財政改革有所啟示。

關鍵詞:財政分權;加拿大;地方財政

中圖分類號:F81文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0019-02

公共財政理論認為，根據受益范圍可將公共產品分為全國性的和地方性的，后者由地方政府負責提供符合公平與效率原則，財政聯邦制成為各國處理政府間財政關系的重要準則之一。政府間事權財權明確劃分、地方政府負責地方性公共產品和服務的供給、擁有較為固定的財政收入來源、地方財政擁有相對獨立性是財政聯邦制(財政分權)的基本要求。加拿大是聯邦制國家，政府架構為三級，即聯邦政府、省級(地區(qū))政府和地方政府。地方政府是個較寬泛的概念，政府形式有市政府，即城市、鎮(zhèn)、村;農村地區(qū)的縣或市區(qū);學區(qū)以及服務于特殊目的的地方機構組成[1]。在法律地位上，地方政府作為省級政府為履行職責而附設的下屬機構，權力來自省級政府的授予，其職責的履行受到省級政府嚴格的監(jiān)控。但自二戰(zhàn)以來，經濟社會的發(fā)展使得地方政府獲得更多的自治權力。在治理結構上，地方政府通常采取議會委員會制度，選舉產生的議會集立法和行政職責于一身，負責政策的制定、決定公共服務的水平及批準預算等，并任命多種形式委員會，負責執(zhí)行議會的計劃和政策并為議會決策提供專家意見[2]。

一、財政聯邦制下地方財政收支分析

1.地方政府事權支出。加拿大政府間在事權劃分上，遵循職能下放原則，即凡能由級別較低一級政府行使的職責，就盡量下放事權，以提高工作效率;受益范圍原則，即凡受益范圍為全國性的事務由聯邦政府承擔，受益范圍為省或地方的事務，則由省或地方政府負責。因此，地方政府通常負責提供與居民生活密切相關的地方性公共產品和服務，如中小學教育、警察、消防、社會服務、交通通訊、地方公路、環(huán)境公園、資源保護、娛樂休閑與文化等。在支出結構上，教育是地方支出的最大項(占地方支出的40%以上)、一般支出、公共秩序和安全、交通通訊、社會服務、環(huán)境、娛樂文化等項較大，分別約占到6%、9%、11%、6%、9%、7%，而住房、債務利息、其他支出約為2%～3%，健康支出為1.5%。

2.地方政府收入構成。加拿大地方政府的財政收入主要來自稅收收入、轉移支付、以銷售和使用者付費為主的其他地方收入。具體來說:稅收收入主要是對以土地及土地上的建筑為對象的不動產征稅，其在加拿大有著悠久的歷史，可以追溯到1793年“上加拿大(Up Canada)”的財產評估法案。財產稅是地方政府一項重要的收入來源，年度內依據對土地和建筑物的估價并確定稅率進行征收，以財產稅為主的稅收收入約占地方政府收入的40%;地方政府的轉移支付來自聯邦政府和省政府，大多來自省級政府，來自聯邦政府的比重較小且相對穩(wěn)定，主要集中在教育支出上，轉移支付約占地方政府收入的40%。

3.地方政府預算。在預算上，實行三級預算管理體制，即聯邦預算、省級預算和地方預算，各級預算獨立編制，上下級預算的主要聯系是上級政府對下級政府的撥款。省級政府不允許地方政府制定赤字預算，所有赤字必須納入下年預算中，以求財政平衡。預算編制通常經歷以下程序:首先，由經營部門制訂工作和服務計劃，提出初始預算請求;其次，財務部門將部門和機構的預算請求編撰為一份連貫的預算文件，地方官員結合以往項目的績效、聽取地方議會和市民對項目的需求并根據征稅能力判斷支出的必要性，完善預算文件;第三，在納稅人和地方議會之間就預算進行溝通，聽取納稅人的意見，有的城市利用互聯網發(fā)布預算信息;最后，由地方議會通過預算，形成法律性文件，指導地方政府的財政收支活動[3]。

二、加拿大地方財政特征、存在問題及發(fā)展趨勢

(一)地方財政特征

1.政府間事權財權明晰。聯邦、省(地區(qū))和地方政府間都有各自明確的事權，財權劃分以事權劃分為基礎。全國性或區(qū)域性的公共產品和服務由聯邦和省級(地區(qū))政府負責提供，重要的稅收收入，如所得稅、銷售稅由聯邦和省級政府分享;地方政府負責與居民生活密切相關的公共產品和服務的提供，主要征收財產稅。由轉移支付彌補政府間財政缺口，三級財政之間不存在隸屬關系，其財政由各級議會決定。

2.形成以財產稅、轉移支付、銷售和收費為主的地方收入體系。從收入構成來看，地方政府形成以財產稅、轉移支付、銷售和收費為主的收入體系。近年來，在市政府中，財產稅作為其唯一的稅收來源，占其收入的40%以上，以銷售和使用者付費為主的非稅收入占其收入的40%以上，而轉移支付僅占其收入的17%左右。學區(qū)的收入更多的來自省級政府的轉移支付，占70%以上，以財產稅為主的自有收入比重在下降。總體來說，地方政府的三大收入構成比重自20世紀90年代以來，一直處于變動之中，主要歸因于省級政府的職能下放和轉移支付的波動。

3.預算依據法律、注重民眾參與、約束力強。作為由選舉產生的議會，在預算過程中發(fā)揮著重要的作用。預算的編制和執(zhí)行嚴格依據法律，注重民眾的參與和要求，體現了民主理財的政府理念。預算硬性約束力強，經議會通過后，任何地區(qū)、部門和單位在預算執(zhí)行中均不得突破，也不能隨意追加，并嚴格債務管理，地方審計事務公司負責對政府預算收支進行審計，以規(guī)范政府財政行為。

(二)地方財政存在的問題及發(fā)展趨勢

1.地方財政收支矛盾緊張。近年來地方(市)政府的支出規(guī)模不斷加大，收入增長緩慢，在1995—2001年間，地方政府收入僅增長了14%，而聯邦和省級政府的收入分別增長了38%和30%[2]，支出增長快于收入增長，收支缺口加大，地方財政赤字不斷上升。地方支出增加主要在工資、福利等領域，基礎設施建設方面的投資相對較少，然而，在基礎設施投資上，地方約占政府總投資的一半以上。2003年，地方(市)政府用于基礎設施投資為126億加元、聯邦為46億加元、省為51億加元，分別占56%、21%、23%。在收入方面，來自聯邦和省級政府的轉移支付數額雖在緩慢增長，但自20世紀90年代以來，其在地方收入構成中的比重卻在下降，20世紀90年代初，轉移支付約占市政府收入的23%，1995年達到26%，其后一直下降，到2005年約占17%。

2.地方財力較弱，政府間財政關系趨向緊張。公共產品理論認為，低層級政府更了解居民的偏好且地方性公共產品受益范圍明確，由地方負責供給符合公共財政的效率和公平原則。通常，地方政府承擔的職能領域相當廣泛，而在稅收收入上，財產稅較適合由地方政府征收，地方稅種單一，支出和收入間有較大的缺口，需要上級政府的財政撥款。支出分配、收入分配和轉移支付決定著政府間關系的變化。財產稅作為加拿大地方政府稅收收入的唯一來源，在其收入中，40%依靠財政撥款，對上級政府的依賴性較強。

3.加拿大地方財政發(fā)展的趨勢。地方政府在面對公共服務需求不斷上升的壓力下，謀求與上級政府間稅收分享成為其化解財政危機的選擇之一，而加大財產稅的征收及依靠銷售和收費成為地方政府緩解財政困境易于選擇的行為，政府間職能的重構成為化解財政危機的必然選擇。

三、加拿大地方財政對中國的啟示

通過以上分析，結合中國國情，加拿大地方財政對中國有以下幾點啟示:

1.政府間事權財權的明確界定。政府間事權的明確界定，是決定國家財力分配的依據。加拿大首先界定各層級政府的事權，這是合理劃分財權的出發(fā)點。政府間事權財權的劃分符合公共財政理論要求，聯邦、省級政府負責全國性和區(qū)域性公共產品和服務的供給，征收流動性較廣的稅收收入，集中了較大比重的財政收入，負責提供均等化的財政撥款，達到政府間的財政平衡，提供最低水平的公共服務，監(jiān)督地方政府的行為;地方政府提供與居民生活密切相關的公共服務，各級政府依據法律，明確履行各自的職責，雖有些事務由多級政府共同提供，但各級政府保持相對獨立性。而中國當前的狀況是政府內部層級間職能分工不明確，政府應提供哪些公共服務或一項公共服務應由哪級政府提供并不明確;在財權上低端政府擁有哪些可預測的、穩(wěn)定的財政收入不明確，事權、財權界定模糊是中國政府間關系的特征之一。合理界定政府間事權財權是中國政府改革必須要解決的問題。

2.完善省以下的分稅制，規(guī)范各級政府的財政行為，加強財政監(jiān)督。加拿大各級政府收入中都形成了以一種或幾種稅收為主的稅收體系，地方政府形成以財產稅為主的地方稅體系，其成為地方可靠的收入來源;同時財政撥款在一定時期內較穩(wěn)定，成為地方可預測的收入來源，使得地方政府可合理安排支出。中國1994年分稅制改革時，只規(guī)定了中央和省級政府間的稅種劃分，對省以下財政分稅沒做規(guī)定，所以，現行省以下財政基本不存在分稅制，也沒有其他規(guī)范的做法[4]。縣鄉(xiāng)政府財政收入缺乏穩(wěn)定性和可預測性，沒有形成地方稅體系，來自上級政府的轉移支付缺少可預測性，而職能卻在增多，財政收支缺口加大，造成縣鄉(xiāng)政府財政困難。因此，完善省以下分稅制財政體制，在下放職能的同時給予縣鄉(xiāng)政府相應的財權，規(guī)范省以下的轉移支付制度，成為化解縣鄉(xiāng)財政困境的必然選擇。加拿大地方預算由議會審議通過，注重民眾的參與監(jiān)督，透明度高，預算約束力強，成為指導政府行為的法律性文件，不得擅自變更，注重對財政行為的監(jiān)督，體現了地方自治的理念，這些都是中國地方政府改革值得借鑒之處。

參考文獻:

[1][加]梅爾維爾.麥克米蘭.加拿大的農村地方政府[G]//沙安文.地方政府與地方財政建設.北京:中信出版社，2005:398.

[2][加]理查德.廷德爾.加拿大地方政府[M].北京:北京大學出版社，2005:213-250.

[3][加]阿爾莫斯.塔紹尼.市政預算[G]//沙安文.地方財政與地方政府治理.北京:人民出版社，200:200.

[4]賈康.地方財政問題研究[M].北京:經濟科學出版社，2004:44.