公共產品:基于政府失靈的市場化運營研究

摘要:長期以來，“市場失靈”被視為政府提供公共產品的理論根據和現實依據。但各國發展的實踐表明，政府作為唯一的供給主體，在提供公共產品時存在成本高、效率低、浪費嚴重、財力不足等問題。通過引入市場競爭機制，允許和鼓勵供給主體多元化，實行公共產品的市場化運營，可以有效地彌補“政府失靈”。推動公共產品的市場化運營，對中國在轉型期間明確政府職能定位、充足有效供應公共產品、建設服務型政府和構建和諧社會具有理論和現實的指導意義。

關鍵詞:公共產品;市場化運營;政府職能;社會組織

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0090-02

引言

長久以來，中國政府幾乎包攬了一切公共產品的提供，單一的供給主體使供給機制缺乏競爭性和監督性，往往是高成本、高消耗，但低產出、低質量。受經濟發展水平和政府財力約束，供應不足的狀況始終難以改善。其實，除了國防、外交等極少數公共產品屬于完全具備非競爭性和非排他性的純公共產品外，絕大多數公共產品屬于準公共產品，或者稱混合公共產品。這些準公共產品雖然也具有非競爭性和非排他性但是并不完全，所以市場在提供這些產品上不一定失靈，也就是說，準公共產品的性質使得其供給有可能不通過政府直接生產而由市場來提供，這正是本文分析公共產品市場化運營的一個最基本前提。

就中國目前的情況而言，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，政府職能的轉變和行政體制的改革，政府在公共產品市場化運營的道路上已經具備相當的條件，分析中國公共產品市場化運營的現狀和存在問題，有利于明確在轉型期間政府職能的定位，提高政府為公眾服務的能力，有利于滿足公眾對公共產品日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經濟體制，實現構建和諧社會的戰略目標。

一、公共產品市場化運營的特征

1.決策和執行相分離。政府主要充當公共產品的安排者和監督者，負責將公共產品的供給數量和質量按要求轉換為供給計劃表，具體的生產和提供職責則更多地由企業和社會組織承擔，從而改變傳統供給模式中，由于政府身兼兩職(安排和提供)，既要確定公共產品的供給數量和質量，又要進行壟斷生產從而帶來的機構臃腫、供給成本居高不下以及質量和效率低下等問題。

2.允許和鼓勵供給主體多元化。多元化的公共產品提供主體有利于讓民間力量得到有效的發揮和利用，使政府的單中心治理模式變為政府、市場、社會的多中心互動治理結構。當政府明了掌舵與劃槳、直接服務與間接服務相對分離的觀念，且能夠準確鑒定公共部門和企業各自優劣勢的情況下，便可以有效地調控多元化的公共管理主體，為社會公眾提供高質量的服務。

3.賦予公眾更多的選擇機會和影響決策的權力。在選擇機會充分的前提下，使公眾自主選擇公共產品的提供主體，有利于通過競爭來提高公共產品提供的質量和效率。公眾手中掌握更多的權力，有利于實現公眾對政府行為的有效監督，約束政府和市場主體在供給過程中的規范化。公眾知情權的擴大，有利于減少改革阻力，贏得公眾支持。

二、中國公共產品市場化運營中存在的問題

1.市場機制不完善。實踐表明，西方發達國家在推行公共產品市場化運營時所取得的成效，與其成熟的市場機制是密不可分的。只有社會上存在著大量運作成熟實力可靠的企業或組織，市場法律法規健全，產權制度明晰，才能保證市場經濟對資源有效配置的優越性的發揮。公共產品的市場化運營，不但要以市場機制為依托，而且其最終效果要依賴于市場機制的完善程度。中國實行市場經濟的時間不長，一個完善的市場經濟體系還遠沒有建立起來。公共產品市場化運營之后，政府把提供部分公共產品的職能轉包了出去，由非政府機構承擔，這些機構在市場機制下，為了追求利益最大化，可能會投機取巧，忽視質量，從而損害公眾的利益。

2.政府職能轉變不到位。受長期計劃經濟體制的影響，中國政府習慣于壟斷公共產品提供的大權，開放靈活的競爭環境始終受到某種程度的束縛。在公共產品市場化運營中，政府應負有主要責任，但其常有意或無意地卸責。有意卸責主要體現在公共產品市場化運營的過程和結果中。在過程中，政府官員明白需要對市場主體進行監督，卻礙于監督成本，或者疏于監督，或者監督不力，玩忽職守，故意忽視責任;在結果中，當公眾利益受損時，面對公眾的問責，有的政府官員以權力轉移為由將責任推給市場主體，對公眾無法交代就將矛頭指向市場主體。所謂無意卸責，就是政府不明白自己的責任，將責任和權力一起推給市場主體，從而導致責任的缺失。在現實中，無論是有意卸責還是無意卸責，都將影響整個社會的福利水平，而無意卸責比有意卸責的危害更大，它將導致公共產品市場化運營中政府責任的蕩然無存[1]。

3.社會組織發育不成熟。社會組織是指人們為了實現一定的宗旨，按照一定的法律，自愿結成的不以營利為目的的社會團體[2]。作為公共產品市場化運營的多元供給主體之一，隨著市民社會的發展，社會組織正發揮著越來越重要的作用。中國社會組織數量偏少，且總體質量偏低。它長期存在缺乏獨立性、管理制度不健全、人力資源不足、財務狀況惡劣以及資金短缺等問題，在當前的情況下，很難擔當十分重要的角色。但如果我們因為中國社會組織的不健全而完全排斥社會組織在公共產品供給中的作用，無疑是因噎廢食。中國政府的一個重要職責就是充分重視培育社會組織，為社會組織的發展提供良好的法律框架和科學的制度安排，促進社會組織的發展壯大，并適度發揮其在公共產品供給中的作用。

三、推動公共產品市場化運營的具體措施

(一)明確政府職能定位

政府在公共服務事業中始終都是負責人的角色，它需要對整個公共產品市場化運營的過程和結果負責。公共產品市場化運營只是改變了公共產品的生產者，沒有改變政府的責任。在出現問題時，政府首先應該負起責任，然后尋找根源，及時做出補救措施，并對違規主體進行相應的制裁。深入市場主體，積極了解工作進程，盡可能地掌握更多的信息，監督市場主體，保證市場化運營中公共產品的質量。政府的工作重點應由原來的為更多的社會成員直接提供更高質量的公共產品，轉變為現在的有效監管市場主體提供高質量的公共產品，包括公正地選擇最好的市場主體。

在新的考驗面前，政府要增強管理能力，改變引導和調控市場主體的方式，處理好以下幾個方面的問題，包括:當好“裁判員”，健全和嚴格市場準入制度，維護公平秩序，保護各市場參與主體的平等競爭;協調部分群體和全體人民、短期和長期、地方和全局的多種利益沖突;在市場追求效率的同時，政府要考慮公平、正義、民主和公民權利等方面，將市場化作為手段，來實現優質公共產品惠及全民的最終目標。

(二)積極培育社會組織

與政府相比， 社會組織在提供公共產品方面有著獨特的優勢，主要表現在三個方面:一是社會組織不是以企業利潤最大化為目的，而是以某種特定的“宗旨”為導向;二是社會組織具有極大的靈活性;三是它能夠把市場機制和社會自治組織力量有效地結合起來。因此，積極培育社會組織可以很好地為政府負擔部分公共服務的財政壓力，承擔部分責任，從而降低政府投入的總成本，減少政府的成本分攤。

在政府與社會關系上，政府要承認并培育多元化的社會活動主體，為社會組織的健康發展提供制度性保障，當前，要切實保證基層群眾性組織的自治性質和自治權力，充分發揮它們在社會事務中的作用，完善社會組織的治理機制，放松政府規制，鼓勵競爭，實行依法監督。

(三)完善相關法律制度

1.建立質量評價制度。公眾作為服務對象，事實上并不在意公共產品的提供者是誰，而在意公共產品的質量。因此，對政府而言，尤其要在公共產品市場化運營的過程中建立合理的質量評估機制和意見反饋機制，樹立質量觀念，堅持質量第一，通過對公共產品質量的測評，限制一些質低價高的產品流入市場。

2.完善法律制度。市場經濟是法制經濟，公共產品一旦市場化運營，也必須符合這一要求。法律制度的健全與完善， 實際上是解決公共產品市場化運營中的規范性問題， 能夠使其有法可依、有章可循， 從而創造公平、有效、競爭的外部環境，支持和保障改革的順利進行。

結語

公共產品市場化運營是一個復雜的過程，雖然市場機制有利于提高效率、減低成本，但并不是任何公共產品都可以實行市場化運營。政府在此過程中始終是負責任的主體，一方面，要以公眾需求為導向，努力加強公眾的話語權和監督權。另一方面，要對其他供給主體進行嚴格有效的監督。公共產品的市場化運營，涉及政府、市場、社會三者的關系，它所帶來的是績效的提高和服務的改善，但也會出現尋租、政府缺位、社會公平難以保證等諸多問題，這就需要我們結合國情，在推行改革時保持清醒的頭腦，并不斷進行理論創新，豐富實踐經驗，循序漸進，在實踐中不斷探索發展。

參考文獻:

[1]孫彩紅.政府責任缺失的理論闡釋[J].學術論壇，2005，(1).

[2]吳忠澤.社團管理工作[M].北京:中國社會出版社，1996:1-2.