德國福利體制的轉型與重構

摘要:二戰后資本主義發展的黃金期，德國建立了保守主義的福利體制，該體制關注與強調“圍繞就業”型的福利政策。然而，1970年代德國經濟社會的劇變使得保守主義福利體制賴以維持的基礎條件遭到破壞，通過對德國社會福利政策的回顧與分析，可以發現“圍繞就業”的福利政策受到的關注在逐步減弱并經歷了緊縮，而與此同時，“支持家庭”的福利政策越來越受到重視并不斷擴展，德國的福利體制在近40年的時間里正在逐步進行著轉型與重構，這種變化使德國的福利體制已不能再被視為完全的保守主義類型，而這也產生了重新思考福利體制類型劃分的必要。

關鍵詞:福利體制;德國;圍繞就業;支持家庭;轉型

中圖分類號:F84文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0077-03

一、引言

在二戰后資本主義發展的黃金期，德國的福利體制主要是“圍繞就業”型的，在該體制下，男性勞動者通過正規就業參與社會保險制度以抵御風險，而女性充當妻子與母親的角色，在家庭內部提供無酬勞的社會服務[1]。然而，在20世紀70年代中期，即黃金期結束后的近40年里，德國的這種福利體制在逐步的演化中經歷了轉型，“支持家庭”的福利政策越來越受到重視并不斷擴展，而傳統“圍繞就業”的福利政策受到的關注正在減弱，并經歷了緊縮。這種福利體制轉型與重構的趨勢其實并非德國所特有，其他一些工業化國家也經歷了類似的變化，但是由于德國始終被認為是典型的保守主義福利體制，所以研究和探討德國福利體制的變化無疑具有特殊的意義，因為它有助于我們改變對于德國福利體制的固有認識，并重新思考福利體制的類型劃分以及其他相關的重要理論問題。

二、“圍繞就業”型福利政策的緊縮

德國“圍繞就業”型福利政策主要是指二戰后黃金期內形成的針對正規就業者的各類社會保險制度，這些社會保險制度可以保證勞動者退休后以及失業、疾病期內能夠享受到與在職期間大體相同的生活水準，社會保險的待遇主要取決于勞動者在就業體制中的地位以及工作業績。與此同時，家庭在提供社會服務方面發揮著重要作用，也就是說，已婚婦女扮演著家庭主婦與母親的角色，提供無償的福利服務并承擔照顧兒童的責任。這一時期，經濟的快速增長，充分就業，圍繞男性就業者的各種社會保險制度以及女性對家庭主婦和母親角色的認同，這四個條件共同構成了德國福利體制的基礎[2]。

然而，伴隨著1973年第一次石油危機的到來，德國的經濟奇跡走到了盡頭，盡管后來得到較快恢復，但已遠不能達到20世紀五六十年代的水平，德國GDP年均增長率在1950—1959年為7.9%，1961—1973年為4.3%，1974—1984年為1.8%，1995—2000年僅為2%左右。與經濟下行相伴，德國失業率大增，1960年代平均失業率不足2%，20世紀七八十年代逐步上升到6%，20世紀90年代甚至達到了10%[3]。此外，包括臨時工、非全日工、自我雇傭者的非正規工作在德國快速增長，1970年代正規就業與非正規就業之比為5∶1，20世紀80年代中期變為3∶1，而20世紀90年代中期更是變成2∶1[3]，由于“圍繞就業”的社會保險制度依賴于正規就業，所以非正規就業的增加意味著越來越多的人無法參加社會保險并享受社會保險待遇。此外，德國婦女的勞動參與率也有了大幅提升，以西部德國為例，其婦女的勞動力參與率從1972年的39.7%升至1991年的51.5%，并在2000年達到60.8%[2]，也就是說，構成德國保守型福利體制基礎的四方面條件全都發生了重大改變，此外，社會老齡化也對德國社會構成了嚴重沖擊。

由于社會經濟環境的改變，德國“圍繞就業”型的福利政策也逐步緩慢地處于變革之中。從1975年以來，德國總體上是采取了財政保守主義，并沒有通過公共支出項目來提升有效需求以減少失業，以1995—2001年間為例，盡管受老齡化與高失業率的沖擊，但德國在養老保險制度的開支維持在GDP的12%左右，用于就業政策的開支甚至稍有下降，從1995年占GDP的3%強回落至不足3%[2，總量上的變化還不足以證明“圍繞就業”型福利政策的緊縮，為此，我們下面將具體考察和分析失業保險制度和養老保險制度這兩種典型的“圍繞就業”型福利政策的變化:

從失業保險制度來看，1982年德國政府改變了基準工資的計算公式，導致了失業保險待遇下降了16%，與之關聯的失業救助待遇下降了17.5%;1983年起，政府還收緊了失業保險待遇的領取條件，這使許多失業者喪失了領取失業保險的資格，只能轉向失業救助，1975—1985年間，失業工人中領取失業保險的人數下降了30%，而領取失業救助的人數增加16%，上述待遇均無法享受而只能靠社會救濟與親屬幫助的人數增加了14%[4]。1991年，兩德統一加重了失業保險的負擔，失業保險的繳費率開始提升;1994年，政府再次下調失業保險待遇并收緊失業保險待遇的領取條件，同時規定失業者在享受失業保險待遇一年后保險金水平自動下降3%，并有義務接受政府指派的低收入工作，否則將受到待遇方面的懲罰[5]，這表明政府已不再保證就業者在失業時仍可以保持在職時的生活水平。2003 年12 月，德國聯邦議會通過了“勞動市場現代服務第四法案”(又稱“哈茨四”改革)，此次備受爭議的激進改革規定所有具備就業能力(是否具備就業能力的標準是每天至少可以從事3個小時的就業活動)的享受救助人員，不再按失業救助和社會救助分別管理，而是將這兩種救助合二為一，統稱為求職人員基本保障，為求職人員的基本生活和安置提供統一的待遇，資金來源渠道保持不變，仍然從稅收中列支，享受的條件還是根據最低生活需要，這項改革的規定顛覆了自1927年失業保險制度建立以來，失業待遇和社會救助待遇雙軌管理的傳統[6]，這表明失業者不僅僅是被同情的弱勢群體，政府開始承認他們必須承擔促進社會經濟發展的義務，甚至為此犧牲一些個人的權利，并希望通過這種理念的改變促使失業者重返勞動力市場。

從養老保險制度來看，1975年后，德國政府開始采取改變待遇計算公式、為待遇封頂等各種方式控制養老保險待遇水平。1985年，養老金領取者開始需要向醫療保險繳費，當年繳費率為4.5%，1987年進一步上升至5.9%。1992年德國意識到小規模的調整在應對老齡化危機方面根本于事無補，因此開始實施綜合性的養老金改革，目的是控制養老金的替代率使之保持在70%左右，并試圖防止提前退休，這次改革實施后，養老金的繳費率不斷上升，到1997年已經突破了20%這一水平。于是，1999年政府再次對養老保險制度進行了改革，嚴格限制了殘疾養老金的領取資格，并把該項待遇水平下調了7.7%。2001年，德國又實施了“新世紀養老保險改革計劃”，主要目的是控制繳費率，為了實現這個目的，養老金的替代率將會逐步下調，預計到2030年替代率會降到64%，為了彌補待遇的削減，政府將鼓勵就業者參與私人養老計劃或企業年金計劃，可以說，這項改革會使德國的養老保險制度由待遇確定型的現收現付制轉為繳費確定型的部分積累制[2]。此外，2003年，德國又引入了最低養老金計劃，即公共養老金很低的老年人有權領取特殊的養老救助金。由此可見，德國的養老保險制度通過一系列下調待遇與引入最低養老金的改革使原有的對就業者工作業績的激勵大為降低，可以預見，德國老年人退休后的收入將不再像以前一樣只取決于退休前的工作收入，而是越來越多的取決于個人的養老儲蓄、企業年金計劃或由稅收支付的養老救助待遇。

三、“支持家庭”型福利政策的擴張

德國“支持家庭”型福利政策指的是家庭福利政策，即政府通過福利政策來加強對于家庭的各項支持，使家庭的經濟功能、情感功能、抗風險功能等得到增強，它包括兒童津貼、母育假與父育假津貼、鼓勵婦女平衡就業與家庭關系的各類政策等，“支持家庭”型福利政策的引入與擴張伴隨著“圍繞就業”型福利政策的緊縮。

1975年，當養老保險制度開始緊縮時，政府引入了針對家庭中第一個子女的兒童津貼，并廢除了對第二個孩子提供津貼的家計調查，之后，兒童津貼的額度總體上呈逐年增加的趨勢。此外，1979年，政府為了幫助就業婦女生育后仍能繼續工作，延長了產假使之從原來的8周增加到16周，并引入了產假津貼，婦女休假期間最多可以享受383歐/月的待遇[2]。

20世紀80年代之后，德國“支持家庭”型福利政策出現了一系列創新性的擴展，相繼出臺了母/父育假以及相應的津貼計劃，并在養老保險中引入了兒童撫養的視同繳費政策。1986年，產假津貼被母/父育假津貼取代，這項津貼面向所有父母而不論其之前是否曾經就業，在休假期間，父母有權利領取統一標準為每月307歐元的津貼，其后政府還逐步延長了母/父育假及領取津貼的時間，到1992年，母/父育假長達36個月，而津貼最長可領取24個月，應該說，母/父育假以及相應津貼計劃的出臺和實施在一定程度上消除了對于從事家務勞動者的歧視，開始承認照顧家庭與家務勞動的重要性，它可以使父母在繼續工作還是在一段時間內退出勞動力市場以照顧子女之間做出自由的選擇。1986年，德國在養老保險制度中引入了兒童撫養視同繳費政策，即撫養一名子女可視為一年的養老保險繳費，這是一次重大的制度創新，因為它是德國社會保險制度建立以來政府第一次承認在養老保險制度中撫養子女的家務勞動與勞動力市場的就業繳費具有同等作用。1992年，政府對兒童撫養的視同繳費政策進行了修訂，規定撫養一名子女可視為三年的養老保險繳費，且把一名兒童撫養到10歲是獲得養老金領取資格的最低要求[7]。

通過上述母/父育假津貼計劃和養老保險中兒童撫養視同繳費政策的實施，毫無疑問增加了就業和家庭責任之間的兼容性。然而，如何在36個月的母/父育假結束后且在為3～6歲兒童提供照護服務的機構嚴重不足的情況下，繼續協調就業與家庭責任之間的關系?這就成為了20世紀80年代創新性家庭福利政策仍未解決的重要問題。針對此，1992年政府為了能確保每個3～6歲的德國兒童享有進入照護機構的權利而制定了特別法案，并規定該法案于1996年開始生效，由于實施方面的問題和地方政府的阻力，這一法案直到1999年才得以全面執行。從1992—1999年間，政府為3～6歲的兒童新增設了60萬家兒童照護機構，每個家庭內該年齡段的兒童都有權利在這些機構中接受照護服務[8]。盡管針對3～6歲兒童的照護服務機構的建設取得了實質性突破，但對于6歲以上的年齡稍大兒童的照護措施仍待加強，20世紀90年代末，德國政府引入了“值得信賴的小學教育”計劃，采取了相對固定的課程表并設計了豐富的課后活動項目，使小學生可以得到更好的關懷和照顧。

2001年，為了進一步增強工作和家庭之間的兼容性，鼓勵父母在其子女的成長初期親自照顧他們，政府使父母共同享受母/父育假變得更簡單了。以往父母需要輪流休假，而2001年后，他們通過從事非全日制工作可以同時休假，為此，政府規定那些子女在2001年1月后出生的父母可以在休假期間從事每周最多30小時的非全日制工作[2]。2004年起，政府繼續采取措施擴張家庭福利政策，計劃每年投入15億歐元用于為3歲以下的兒童建立日托中心，這和政府在其他方面極力緊縮開支的做法形成了鮮明對比。

總之，以上多項“支持家庭”型的福利政策使父母擁有了選擇的自由，無論是繼續工作還是照顧家庭都能有一定的經濟與福利服務保障。可以說，經過近四十年的發展，德國的家庭福利政策已經由補充性、邊緣化的政策轉變為福利體制的基礎性、中心性政策，任何一個家庭，無論其家庭類型如何、家庭成員是否就業，都可以從以上這些家庭福利政策中受益。

四、討論:德國是否仍屬于保守型福利體制

通過以上對德國福利政策演變的歷史回顧與分析，可以發現20世紀70年代中期以來一系列社會經濟環境的劇變使得德國“圍繞就業”型福利政策賴以維持的基礎條件遭到破壞。失業保險不僅待遇下降，而且結構也發生了重大調整，與失業保險相關的失業救助和社會救助進行了整合，目的是使失業者重新就業，絕大多數的重新就業者從事的是非正規就業或自我雇傭，這又進一步減少了他們參與失業保險和其他社會保險制度的機會。養老保險金的持續下調意味著退休者未來將更多依賴于私人儲蓄、企業年金或由財政提供的最低養老金。總之，德國傳統“圍繞就業”的福利政策受到的關注正在減弱，并經歷了緊縮。與此同時，社會保險制度之中和之外的“支持家庭”型福利政策越來越受到重視并不斷擴展，享受養老保險金的權利可以通過撫養子女而不再僅通過正規就業來獲得，在社會保險制度之外的家庭福利政策包括不斷增長的兒童津貼和母/父育假津貼以及一大批兒童照護機構和日托中心的建立。以上從強調“圍繞就業”型福利政策到強調“支持家庭”型福利政策的轉變，說明了德國福利體制在過去的近四十年里正在進行著轉型與重構。盡管不少工業化國家在過去幾十年里也經歷了類似的變化，但是多數研究者在進行比較研究時，仍繼續采用艾斯平—安德森1990年進行的類型劃分方式，把福利體制分成自由主義、保守主義和社會民主主義[9]，這種劃分是安德森基于各國20世紀80年代的各項數據進行分析后得出的，其研究更多是一種靜態研究并未關注到體制變革。那么，過去幾十年里德國福利體制所經歷的轉型還能使其被視為典型的保守主義福利體制嗎?

21世紀，指導德國社會福利制度發展的理念與規范已經完全不同于從俾斯麥時期到20世紀70年代間的理念與規范，以正規就業和社會保險繳費為前提和基礎的保守主義福利體制在過去的幾十年里遭到了動搖，“圍繞就業”型的福利政策被逐步削弱，德國已不能再被完全地看成是保守主義的福利體制。在關于福利體制的比較研究中，德國一直占據極其重要的地位，是因為它在二戰后資本主義黃金期內形成的福利制度的特征符合理想型的保守主義類型，而如果德國的福利體制已經發生了改變，那我們不禁會懷疑保守型福利體制是否還有存在的必要?許多研究者發現，不少工業化國家的福利體制都經歷了類似于德國的轉型[10]，那么，區分福利體制的舊類型學是否還能在辨別不同國家的福利體制方面有所幫助呢?也許，一種新的理論范式需要被發展出來以進行福利體制的比較研究了。

參考文獻:

[1]Vobruba，Georg，“Lohnarbeitszentrierte Sozialpolitik in der Krise der Lohnarbeit”，in Georg Vobruba(ed.)， Strukturwandel der

Sozialpolitik， Frankfurt a.M:Suhrkamp，1990:11-80.

[2]Bleses，P Seeleib-Kaiser，M.，The Dual Transformation of German Welfare State， Hampshire:Palgrve Macmillan， 2004:27-86.

[3]BMAS， Statistisches Taschenbuch 2002-Arbeits-und Sozialstatistik，Bonn: BMAS，2002.

[4]Seeleib-Kaiser，M.，The Development of Social Assistance and Unemployment Insurance in Germany and Japan，Social Policy

Administration， vol29，No.3， September 1995:269.

[5]Heinelt，H.Weck，M.， Arbeitsmarktpolitik-Vom Vereinigungskonsens zur Standortdebatte，Opladen: Budrich，1998，p50.

[6]蔡和平.哈茨改革能否扭轉德國勞動力市場的頹勢[J].中國勞動，2007，(1):33.

[7]Meyer，T.， Retrenchment， Repoduction， Modernaization: Pension Politics and the Decline of German Breadwinner Model，Journal of

European social Policy， Vol 8，No.3，1998，pp195-211.

[8]Backer et al，Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland，BD.2: Gesundheit und Gesundheitssystem， Familie，Alter，Soziale Dien

ste ，Wiesbaden: Westdeutscher Verlag，2000:330.

[9]Esping-Anderson G.，The three worlds of Welfare Capitalism， Cambridge:Polity Press，1990.

[10]Gilbert N.， Transformation of the welfare state-the silent surrender of public responsibility，Oxford: Oxford University Press，2002.