淺談土地儲備業務的風險識別與風險控制

摘要:土地儲備業務是一項政策性很強的工作，在國土資源管理中具有舉足輕重的地位，而同時又具有高風險的特征。土地儲備業務的風險是系統的，又是相互聯系的，其中包括政策風險、經濟風險、資源風險、組織風險、資金風險、制度風險等，對于土地儲備業務風險控制應掌握全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則，從提高宏觀調控能力、建立預警制度、完善計劃管理、調整資金結構、健全組織機構、完善內控制度、落實信息手段、探索績效評價等方面加強風險控制。

關鍵詞:土地儲備;風險分類;控制原則;控制方法

中圖分類號:F29文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0129-03

土地儲備管理，是國土資源管理業務中最為重要的熱點、難點、焦點工作之一，為政府部門、國土管理部門、用地部門所高度關注。近年來，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合印發了《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277號文)，財政部、國土資源部印發了《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜[2007]17號文)等，對土地儲備業務的涵蓋范圍、管理程序、規范要件、資金的籌措與使用、項目的預決算等均作了較為詳細的規定，為有效控制土地儲備業務中的風險起到了良好的作用。但是，在實踐或者是學術中，人們對儲備業務風險認識還主要停留在財務風險的識別與控制上，而忽略了諸如政策風險、經濟風險、資源風險、組織風險、制度風險等其他風險的認識。由于以上風險是系統性的，從而僅僅控制財務風險則顯得力不從心，我們有必要及早地識別這些風險并加以控制。

一、風險識別

1.政策風險。眾所周知，土地和金融是我們國家宏觀調控的兩大“閥門”，因此，國家土地政策在宏觀經濟調控中具有舉足輕重的地位。對于土地儲備業務來講，當國家采取經濟刺激政策時，需要增加土地供應，土地儲備總量必然加大;反之，當采取抑制經濟過度膨脹的政策時，就要收緊土地供應，土地儲備總量肯定會壓縮。調控政策的過渡轉換，在土地儲備業務的變化上會形成時間差，如果處理不好的話，會引起土地儲備周轉業務、資金供需的連鎖反映，其風險是顯而易見的。

2.經濟風險。經濟風險對土地儲備業務的作用體現在兩端:當經濟過熱時，企業和個人的消費能力高度膨脹，房地產行業持續火爆，土地供不應求，企業不計成本“搶地”，“地王”不斷涌現，由于土地資源及資金的雙重限制，土地儲備總量擴張跟不上需求，同時，也埋下了土地積壓、資金鏈斷裂的隱患;當經濟蕭條時，需求嚴重不足，房地產價格不斷下降，在“買漲不買跌”思想驅動下，國有土地使用權招拍掛過程中的“流拍”現象則司空見慣，拖欠土地出讓價款現象大量發生，這在2008年的全球金融危機中表現尤為突出，最終影響著土地儲備資金的正常周轉。

3.資源風險。土地資源是不可再生資源，一方面，國家從糧食安全的戰略高度提出了“18億畝紅線”的耕地保護戰略;另一方面，由于人類對生態環境的破壞，耕地“沙漠化”日益嚴重，使得城市化已不能走“外涵式”發展的道路，城市可利用土地資源面臨日趨枯竭的狀況，給土地儲備事業的發展提出了全新的課題，也成為土地儲備業務的“瓶頸”之一，這是一種目前看來還是“隱性”的風險。

4.組織風險。組織風險包含三個方面:一是體制風險。由于中國實行國土資源垂直管理體制，現有的土地儲備機構在人事與業務的管理上受著雙重領導，即國土資源主管部門與地方政府的領導，兩者在指導思想、利益關系、工作重心等方面是有區別的，有時甚至是沖突的;二是領導風險。不同的領導成員在土地儲備業務及資金的運作上，具有不同的思維方式與處理辦法，因此，對土地儲備業務風險認識與控制上是有差別的，如:領導的變動肯定會對儲備業務的連續性產生一定的影響;三是員工風險。員工風險主要表現在職業道德、專業知識、業務能力等方面，這些因素決定著土地儲備各項決策的執行力，影響著貫徹質量，也不可避免地產生各種不同程度的風險結果。綜上所述，組織風險也應是我們不可忽視的風險。

5.資金風險。土地儲備業務的資金風險是目前我們所最為關注的焦點，它的形成根源在于先天不足?，F行的資金籌措、投資模式決定了以下風險:首先，是資金結構風險。由于地方對土地儲備資本金的初始投入很少，即使后續新增資本金，一般也只能每年新增少量的國有土地收益基金(土地出讓收入的5%左右)，絕大部分的資金來源于銀行貸款，于是，形成了完全意義上的負債經營，土地儲備機構變成了銀行的長期“打工者”;其次，是籌資風險，包含資金貸款規模風險和資金貸款結構風險。一方面，雖然土地儲備貸款是以政府信用為保障的，但是銀行在審核貸款時必然要看財務狀況，有授信額度控制，因此，土地儲備的規模必然受到銀行貸款規模的制約;另一方面，資金貸款時間安排必須與土地收儲、出讓計劃一致，才能確保及時還貸，但實際工作中分寸是很難把握的。最后，是償債風險。在以下幾種主要情況發生時，就會出現償債風險。一是土地出讓收入大幅下降時，如:2008年的世界金融危機所形成的償債風險，我們應該記憶猶新;二是銀行信貸規模收緊之時，我們現有的土地儲備貸款模式是“借新債，還舊債”或者“拆東墻，補西墻”，這在銀行日子好過時還行得通，但在銀根緊縮時，風險就不言而喻了;三是土地儲備業務量大幅增加時，如:2009年房地產市場的復蘇，造成了絕大部分城市土地儲備資金貸款規模的大幅增長，甚至是成倍增長，土地儲備資金鏈高度緊張，其風險應引起高度重視。

6.制度風險。制度風險也是較為“隱性”的風險。對于土地儲備工作來講，目前所存在的制度風險主要有以下表現:一是授權審批制度不健全，把特別審批事項混同為常規審批事項，沒有明確必要的權限范圍、審批程序和相應責任;二是不相容職務分離控制不到位，比如:土地儲備業務的談判與土地儲備事項的執行為同一人，儲備貸款的處理由同一人辦理，收儲合同的簽訂與執行為同一人等;三是預算控制較薄弱，土地儲備業務缺乏預算全面約束，“人治”痕跡明顯，土地收儲計劃形同虛設;四是績效考評制度還白紙一張，實際操作中“重資金來源，輕資金使用”、“重過程操作，輕結果考核”、“重日常核算，輕效益評估”等，這些現象都亟待改變。

二、各種風險間的相互關系

以上風險是相互聯系、相互影響的，不能孤立地識別與評價各自的風險。相對于土地儲備機構來講，政策風險、經濟風險、資源風險是客觀的，不可避免的，對其風險預防是被動的;而組織風險、資金風險、制度風險是主觀的，對其風險預防是主動的。從上述各種風險的表現我們可以看出，土地儲備中各種風險影響的焦點還是土地資源和資金問題，也就是土地資源與資金分配、利用的合理性，最終影響著土地儲備事業的可持續、正常、健康發展。

三、風險控制的原則

要系統性地控制土地儲備業務中的各種風險，筆者認為應貫徹以下幾個原則:

1.全面性原則。風險管理必須全面覆蓋業務所涉及的所有部門和崗位，滲透各項業務過程和每一個操作環節。

2.重要性原則。考慮到成本效益關系，在全面控制的基礎上，應關注土地儲備中的銀行貸款、大額儲備支出等重點和高風險的業務的控制。

3.制衡性原則。應當在部門設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制，同時兼顧工作效率。

4.適應性原則。風險控制措施應當盡量符合國家的政策，與經濟發展水平相適應，與土地資源的存量水平相一致。

四、風險控制的對策

1.加強政策學習，努力提高參與經濟宏觀調控的能力。土地儲備是一項政策性很強的實際工作，它體現著政府的意志和戰略意圖。為此，我們應當加強對國家各項政策的學習，深刻領會黨中央、國務院和國土資源部等部門出臺的各項調控措施，積極爭取工作的主動性、及時性、效率性，有效地應對國家政策調整給土地儲備工作帶來的影響。

2.建立預警制度，力爭做到超前籌劃土地儲備工作。要及時掌握經濟發展的新動向，加強與財政、銀行、統計、房管等部門的聯系，以更廣闊的視角，更敏銳的觸角，更超前的意識，探索建立土地儲備預警制度，使土地儲備各項決策的調整做在經濟變化趨勢的前面，努力將經濟形勢的影響降低到最小限度。

3.完善計劃管理，積極培育土地儲備后備資源。國家出臺的土地儲備管理各項規定中，對年度土地儲備計劃管理提出了明確的要求，而涉及土地儲備中長期發展戰略方面則缺乏一定的指導意見。因此，地方儲備管理機構應加強土地儲備后備資源的調查摸底工作，充分利用有限的土地資源，提高收儲總量，如:“城中村”的改造、收回淘汰落后產能用地、“退城進郊”企業用地的收購、城市規劃擴張征地、提高容積率等;改善收儲結構，建立科學、合理、可行的中長期土地儲備規劃，以滿足城市建設的發展需要。

4.調整資金結構，合理控制土地儲備資金貸款規模。必須將調整土地儲備資金結構作為當務之急來解決，要以創新的思維方式，實實在在地降低資金風險。建議采用超額累進制，大幅提高國有土地收益基金的提取比例，確?；鸺皶r撥付土地儲備機構;對劃撥用于城市基礎設施等項目的收儲用地，實行財政預撥制;精簡土地收儲環節，在中等城市改革市、區分離的城市管養體系，統一由土地儲備機構辦理土地收儲業務;采用招投標的方式，有限吸引民間投資參與土地一級開發，共擔風險，共享收益。通過以上措施，從根本上降低土地儲備資金貸款規模，使之達到可控、合理、經濟的程度。

5.健全組織機構，著力培育土地儲備決策執行能力。在現有的管理模式下，可以建立聯絡協調小組，小組由當地政府部門、國土部門、儲備機構聯合組成，為重大決策、執行事項提供溝通、協調、解決的平臺。儲備機構內部也應完善組織結構，如:建立項目規劃設計、招投標、工程管理、資金預算、籌資、項目監督等專門辦公機構，明確分工，提高協同意識，加強業務學習，使得決策、執行能力有質的提高。

6.完善內控制度，根本消除土地儲備業務隱性風險。通過建立土地儲備決策程序、業務流程規范、重大項目聯簽制度、崗位分工職責、項目貸款控制制度、工程支出授權審批制度、項目預決算管理制度、項目績效考評制度等一系列規章，使得土地儲備工作走上規范有序，風險可控，高效有為的良性軌道，從根本上改變“三拍”現象，即:項目決策“拍腦袋”，項目實施“拍胸脯”;項目問題“拍屁股”。

7.落實信息手段，努力實現土地儲備業務實時監控。國土、財政、銀行等部門應加強協作，根據各自職責加強對土地儲備工作的監督管理。要在建立土地儲備計劃、抵押、貸款及收支信息共享制度的基礎上，確保土地儲備資金貸款的安全運作與及時歸還;確保財政資金的及時到位與合法使用;確保土地儲備計劃的有序執行與項目實施。

8.探索績效評價，積極創新土地儲備業務考核辦法?？冃гu價是風險控制的考核手段之一。應建立定性和定量評價指標，從項目定位、項目計劃、項目管理、項目結果等方面，分別評價績效情況。在風險控制方面，主要評價項目規劃是否存在重大缺陷、項目執行結果符合預算的程度、項目實施中偏差情況應對的及時性和有效性、內控制度的執行、財務管理的有效性等，以便決策者對土地儲備項目實施過程的風險控制有總體的了解，最終實現改進管理，防范風險，提高效率的目標。

參考文獻:

[1]國土資源部、財政部.中國人民銀行關于印發《土地儲備管理辦法》的通知[R].(國土資發[2007]277號).

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[3]財政部 證監會 審計署 銀監會.保監會關于印發《企業內部控制基本規范》的通知[R].(財會[2008]7號).