民事公益訴訟幾個基本問題探討

摘要:近些年來，國有資產流失、壟斷和不正當競爭、環境污染、不合格產品的致人損害(如三鹿奶粉事件)等損害公共利益的事件不時見諸報端。盡管這些事件的發生有政治、經濟、社會風氣等很多原因，而且對它們的治理是一個系統工程，然而在建立民事公益訴訟制度、用司法手段遏制此類事件發生的觀點上，人們基本達成了共識。因此，民事公益訴訟自然就成了社會討論的熱點。

關鍵詞:民事公益訴訟;原告;訴訟費用;舉證責任

2008年9月，在中國發生了震驚世界的三鹿奶粉事件。三鹿集團和地方政府的延誤，使得這一事件造成了無法彌補的巨大損失。然而，僅僅用了短短數月，該案涉及近30萬受害人的民事賠償就已經基本完結。除了刑事責任的追究、破產程序和少數個案外，本案民事賠償處理基本未采用司法訴訟程序，這使得許多追求公正的法律界人士感到非常失望——他們曾一度非常期望借此事件激活中國的民事公益訴訟制度。這也引起了筆者研究民事公益訴訟的渴望。

一、民事公益訴訟概述

民事公益訴訟，是指公民、社會組織或特定的國家機關在法律授權的范圍內，對侵害國家利益、社會利益的行為人提起民事訴訟的活動。

民事公益訴訟起源于古羅馬時代的程式訴訟程序時期[8]。其發展到今天，在西方一些國家已經得以很好的建立和完善，尤以英美兩國最為發達。拿美國舉例說明，在美國，民事公益訴訟是一項極為重要的法律實施機制，尤其在對商業活動的監管上，公益訴訟非常活躍。1863年《反欺騙政府法》、后來的《克萊頓法》和《環境保護法》均規定政府或個人都可以提起規制型民事訴訟[3]。

對中國而言，由于缺乏理論上的支持和法律的明確規定，民事公益訴訟顯得非常不受重視。雖然中國憲法和法律中對民事公共利益的保護條文非常多，但在民事訴訟法中卻未明確提及，即使是1991年修改的《民事訴訟法》也幾乎是否認了民事公益訴訟制度的存在，2007年民事訴訟的修改亦未對民事公益訴訟作任何提及。整部民事訴訟法中，只有代表人訴訟和選民資格訴訟稍微和民事公益訴訟沾點邊罷了。另外，民事訴訟中的支持起訴原則及刑事訴訟中的刑事附帶民事訴訟制度雖然也略有民事公益訴訟的影子，但是適用范圍狹窄，保護的公益范圍不足，可操作性也不強。在實踐中盡管偶有公民以個人名義提起民事公益訴訟的案例(如河南葛瑞于1998年為了三毛錢公廁收費將鐵路部門推上被告席)，但這畢竟是少數，況且在定性上，法院也未將其列入民事公益訴訟的范圍。

三鹿事件發生后，公共利益廣受侵害的事實顯得更加突出，民事公益訴訟制度在中國的建立也顯得非常之急迫。為在立法上跟上法治社會的需要，我們需要對民事公益訴訟的探討尋求權力救濟展開嘗試，也就是要為其尋求法律可訴性的保障機制。

二、公民是否可以作為民事公益訴訟的原告

原告資格問題在民事公益訴訟的研究中是一個極為重要的問題。其中，公民能否提起民事公益訴訟比較復雜，不同的國家規定都不一樣。例如，在美國就比較寬松，公民訴訟制度中普通公民被授予檢察總長的身份，以國家的名義對危害公共利益的行為提起訴訟，另外在集團訴訟中也可以基于所有利益關系人的默認授權提起民事公益訴訟。但英國就不同，英國沒有賦予普通公民提起民事公益訴訟的權利，法律規定只允許特定的人基于特定身份提起。大陸法系中雖然也有一些國家允許公民提起民事公益訴訟，但大多限制在一些特定領域中，例如，日本就允許公民以納稅人或選民的身份對政府或有關團體提起公益訴訟。

很多人主張效仿美國的規定，使公民有資格作為中國民事公益訴訟的原告，這樣就可以更直接更有效地保護公共利益。其實，國家對處理公共利益問題的態度決定了其如何設置民事公益訴訟的原告。有些國家傾向于通過行政機關強化權限來應付，有的通過動員個人利益來實現公共目的，也有折衷處理的，如授予一些特定團體代表公民個人行使權利。具體如何設置，取決于一個國家政治結構、社會經濟發展速度、文化傳統等各種因素。正如莫諾·卡佩萊蒂所說:“美國的公民訴訟制度自確立以來，備受矚目，享有盛譽。雖然如此，但許多國家并不太希望模仿美國，不管是政治結構和社會經濟發展階段與其迥然相異的國家，司法威信不如美國高的國家，還是更依賴于官僚程序的公平的國家，社會結構更均衡的國家，或者是民事訴訟更容易產生糾紛的國家。”[1]即使同為英美法系的其他國家，也很少有同美國作相同規定的，如，同美國法律有莫大關系的英國，法律上也不允許公民作為民事公益訴訟的原告。就美國而言，其法律傳統中蘊涵著對私人在法之實現中的作用的尊重。美國制度設計上的便捷性、實效性和激勵效應都是為了實現私人以法為武器，為保護自身權利而斗爭。

中國則完全不同了。中國歷來比較偏重于社會本位，雖然表層上也注重個人的價值，但是是以個人對國家的絕對服從為前提的。另外，我們并非三權分立的國家，司法權地位遠不及美國，司法權威也由于行政權力的膨脹而受到很大的影響。由于這些差異的存在，筆者不提倡將公民作為提起民事公益訴訟的主體。

三、民事公益訴訟的訴訟費用由誰承擔

民事公益訴訟訴訟費用的承擔對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。中國規定訴訟費用由敗訴方承擔，但一般情況下，原告應該預交訴訟費用。而且除個別類型的案件按件收費外，其他案件都是以訴訟標的額為依據來確定訴訟費用的。筆者認為，這種規定扼殺了民眾提起民事公益訴訟的熱情，若要在中國建立民事公益訴訟制度，應從以下幾個方面來確定民事公益訴訟的訴訟費用收取方法:

首先，民事公益訴訟中可以免予預先收取訴訟費用。民事公益訴訟一般涉及的標的額很大，例如像三鹿事件，涉及受害者之多，賠償額之巨大無法估量，訴訟費用也非常可觀。如果要求原告預先支付訴訟費用，無疑會給原告造成巨大的負擔，造成原告被迫放棄進行訴訟。其他國家在這方面也有有利于原告的規定。如在法國，當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，而且數額極為低廉[2]。另外，筆者認為，應該按件收取民事公益訴訟的訴訟費用。中國按標的額收費在一定范圍內是合理的，但卻使民事公益訴訟失去市場。如果一個案件標的額很大，當事人就要向法院支付高昂的費用。其實，很多有經驗的法官心里都很清楚，案件的難易程度與標的額是不成正比的，況且民事公益訴訟的性質又很特殊，它顯而易見的公益性決定了它不能像其他經濟類案件一樣按照訴訟標的額收取訴訟費用。中國民事公益訴訟應爭取做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。

最后，也是民事公益訴訟最重要的問題:誰來承擔訴訟費用。筆者認為，首要原則當然是敗訴方承擔。但是如果起訴方是檢察機關(筆者雖然在前文未提及檢察機關作為民事公益訴訟的原告，只是認為社會組織更適合，并不反對檢察機關提起民事公益訴訟)，那么可以由國庫來支出。若原告方是社會組織(由于上文中筆者已對公民個人作為民事公益訴訟的起訴主體不予支持，在此不討論公民個人的情況)，且其又敗訴了，其訴訟費用可以通過以下幾種方式來轉嫁:第一種方法是進行訴訟費用保險。社會組織在保險公司投公益訴訟保險，保險公司在其發生訴訟時，根據保險公司與保險人約定的條件，為該民事公益訴訟提起人支付訴訟費用。這無疑減輕了社會組織的負擔，并且社會組織作為一個團體，長期進行此種投保操作性還是很強的。另一種方法是成立民事公益訴訟基金會。民事公益訴訟基金會的基金可以從每件勝訴的民事公益訴訟案件的罰金中提留一定比例，也可以接納社會捐款作為基金來源。作為民事公益訴訟原告的社會組織在需要提起訴訟時可以根據基金會的規定程序向基金會提出申請，基金會按其規定條件予以審查批準。這樣不僅有強大的后盾支持民事公益訴訟，也事先預防了濫訴情況的發生，保護對方當事人的利益。

四、公益訴訟的舉證責任怎么分配

普通類型的案件中實行“誰主張誰舉證”的一般規則，法律另外規定該規則的例外，即舉證責任倒置。所謂舉證責任倒置，指基于法律規定，將通常情形下本應由提出主張的一方當事人(一般是原告)就某種事由不負擔舉證責任，而由他方當事人(一般是被告)就某種事實存在或不存在承擔舉證責任，如果該方當事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。這種倒置主要出現在侵權訴訟中，許多國家的法律都做了明文規定。

在民事公益訴訟中，舉證責任倒置具有舉足輕重的地位。舉證責任倒置主要適用于侵權案件，而民事公益訴訟是很典型的侵權訴訟。不僅某些特定人的利益受到侵害，而且公共利益、社會利益也受到侵害，更應適用舉證責任倒置。況且在公益訴訟中，被告一方一般都擁有強大的經濟、技術、法律實力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據較少，收集證據能力較弱，因此更應適用舉證責任倒置。

但根據提起訴訟的主體不同仍應該區別對待。檢察機關作為公權力機關，它的財力、人力、技術等方面比被告一方更為強大，并且檢察機關還具備了很強的調查搜集證據的能力，由于檢察機關是代表國家來維護國家、社會公益，行使公益訴權的，這對檢察機關在起訴前充分搜集調查證據提出更大的要求，以防止它任意提起訴訟，侵害被告方的合法權益。當然，由于檢察機關司法權力較大，因此對其在訴訟中的調查取證權必須有所限制，例如，不能其在民事公益訴訟中行使強制權，因為其是作為民事訴訟的一方當事人參與訴訟的，與當事人具有平等的地位。如果原告是社會組織，就應適用舉證責任倒置，由被告一方承擔舉證責任，但原告方仍應該證明被告方存在侵害了公共利益的事實。

參考文獻:

[1][意]莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].劉俊祥，等，譯.北京:法律出版社，2000:95.

[2]王明法.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社，1988.

[3]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社，2003.

[4]韓志紅，阮大強.新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐[M].北京:法律出版社，1999.

[5]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析:第1版[M].北京:商務印書館，2005.

[6]佟麗華，白羽.和諧社會與公益法——中美公益法比較研究[M].北京:法律出版社，2005.

[7]梁慧星，等.關于公益訴訟[M].北京:中國政法大學出版社，2002.

[8]李剛.公益訴訟研究[M].北京:清華大學博士學位論文，2002.