民事公益訴訟幾個(gè)基本問(wèn)題探討

摘要:近些年來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)流失、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染、不合格產(chǎn)品的致人損害(如三鹿奶粉事件)等損害公共利益的事件不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。盡管這些事件的發(fā)生有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)氣等很多原因，而且對(duì)它們的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，然而在建立民事公益訴訟制度、用司法手段遏制此類事件發(fā)生的觀點(diǎn)上，人們基本達(dá)成了共識(shí)。因此，民事公益訴訟自然就成了社會(huì)討論的熱點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:民事公益訴訟;原告;訴訟費(fèi)用;舉證責(zé)任

2008年9月，在中國(guó)發(fā)生了震驚世界的三鹿奶粉事件。三鹿集團(tuán)和地方政府的延誤，使得這一事件造成了無(wú)法彌補(bǔ)的巨大損失。然而，僅僅用了短短數(shù)月，該案涉及近30萬(wàn)受害人的民事賠償就已經(jīng)基本完結(jié)。除了刑事責(zé)任的追究、破產(chǎn)程序和少數(shù)個(gè)案外，本案民事賠償處理基本未采用司法訴訟程序，這使得許多追求公正的法律界人士感到非常失望——他們?cè)欢确浅Ｆ谕璐耸录せ钪袊?guó)的民事公益訴訟制度。這也引起了筆者研究民事公益訴訟的渴望。

一、民事公益訴訟概述

民事公益訴訟，是指公民、社會(huì)組織或特定的國(guó)家機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為人提起民事訴訟的活動(dòng)。

民事公益訴訟起源于古羅馬時(shí)代的程式訴訟程序時(shí)期[8]。其發(fā)展到今天，在西方一些國(guó)家已經(jīng)得以很好的建立和完善，尤以英美兩國(guó)最為發(fā)達(dá)。拿美國(guó)舉例說(shuō)明，在美國(guó)，民事公益訴訟是一項(xiàng)極為重要的法律實(shí)施機(jī)制，尤其在對(duì)商業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管上，公益訴訟非常活躍。1863年《反欺騙政府法》、后來(lái)的《克萊頓法》和《環(huán)境保護(hù)法》均規(guī)定政府或個(gè)人都可以提起規(guī)制型民事訴訟[3]。

對(duì)中國(guó)而言，由于缺乏理論上的支持和法律的明確規(guī)定，民事公益訴訟顯得非常不受重視。雖然中國(guó)憲法和法律中對(duì)民事公共利益的保護(hù)條文非常多，但在民事訴訟法中卻未明確提及，即使是1991年修改的《民事訴訟法》也幾乎是否認(rèn)了民事公益訴訟制度的存在，2007年民事訴訟的修改亦未對(duì)民事公益訴訟作任何提及。整部民事訴訟法中，只有代表人訴訟和選民資格訴訟稍微和民事公益訴訟沾點(diǎn)邊罷了。另外，民事訴訟中的支持起訴原則及刑事訴訟中的刑事附帶民事訴訟制度雖然也略有民事公益訴訟的影子，但是適用范圍狹窄，保護(hù)的公益范圍不足，可操作性也不強(qiáng)。在實(shí)踐中盡管偶有公民以個(gè)人名義提起民事公益訴訟的案例(如河南葛瑞于1998年為了三毛錢公廁收費(fèi)將鐵路部門(mén)推上被告席)，但這畢竟是少數(shù)，況且在定性上，法院也未將其列入民事公益訴訟的范圍。

三鹿事件發(fā)生后，公共利益廣受侵害的事實(shí)顯得更加突出，民事公益訴訟制度在中國(guó)的建立也顯得非常之急迫。為在立法上跟上法治社會(huì)的需要，我們需要對(duì)民事公益訴訟的探討尋求權(quán)力救濟(jì)展開(kāi)嘗試，也就是要為其尋求法律可訴性的保障機(jī)制。

二、公民是否可以作為民事公益訴訟的原告

原告資格問(wèn)題在民事公益訴訟的研究中是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。其中，公民能否提起民事公益訴訟比較復(fù)雜，不同的國(guó)家規(guī)定都不一樣。例如，在美國(guó)就比較寬松，公民訴訟制度中普通公民被授予檢察總長(zhǎng)的身份，以國(guó)家的名義對(duì)危害公共利益的行為提起訴訟，另外在集團(tuán)訴訟中也可以基于所有利益關(guān)系人的默認(rèn)授權(quán)提起民事公益訴訟。但英國(guó)就不同，英國(guó)沒(méi)有賦予普通公民提起民事公益訴訟的權(quán)利，法律規(guī)定只允許特定的人基于特定身份提起。大陸法系中雖然也有一些國(guó)家允許公民提起民事公益訴訟，但大多限制在一些特定領(lǐng)域中，例如，日本就允許公民以納稅人或選民的身份對(duì)政府或有關(guān)團(tuán)體提起公益訴訟。

很多人主張效仿美國(guó)的規(guī)定，使公民有資格作為中國(guó)民事公益訴訟的原告，這樣就可以更直接更有效地保護(hù)公共利益。其實(shí)，國(guó)家對(duì)處理公共利益問(wèn)題的態(tài)度決定了其如何設(shè)置民事公益訴訟的原告。有些國(guó)家傾向于通過(guò)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化權(quán)限來(lái)應(yīng)付，有的通過(guò)動(dòng)員個(gè)人利益來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目的，也有折衷處理的，如授予一些特定團(tuán)體代表公民個(gè)人行使權(quán)利。具體如何設(shè)置，取決于一個(gè)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、文化傳統(tǒng)等各種因素。正如莫諾·卡佩萊蒂所說(shuō):“美國(guó)的公民訴訟制度自確立以來(lái)，備受矚目，享有盛譽(yù)。雖然如此，但許多國(guó)家并不太希望模仿美國(guó)，不管是政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與其迥然相異的國(guó)家，司法威信不如美國(guó)高的國(guó)家，還是更依賴于官僚程序的公平的國(guó)家，社會(huì)結(jié)構(gòu)更均衡的國(guó)家，或者是民事訴訟更容易產(chǎn)生糾紛的國(guó)家。”[1]即使同為英美法系的其他國(guó)家，也很少有同美國(guó)作相同規(guī)定的，如，同美國(guó)法律有莫大關(guān)系的英國(guó)，法律上也不允許公民作為民事公益訴訟的原告。就美國(guó)而言，其法律傳統(tǒng)中蘊(yùn)涵著對(duì)私人在法之實(shí)現(xiàn)中的作用的尊重。美國(guó)制度設(shè)計(jì)上的便捷性、實(shí)效性和激勵(lì)效應(yīng)都是為了實(shí)現(xiàn)私人以法為武器，為保護(hù)自身權(quán)利而斗爭(zhēng)。

中國(guó)則完全不同了。中國(guó)歷來(lái)比較偏重于社會(huì)本位，雖然表層上也注重個(gè)人的價(jià)值，但是是以個(gè)人對(duì)國(guó)家的絕對(duì)服從為前提的。另外，我們并非三權(quán)分立的國(guó)家，司法權(quán)地位遠(yuǎn)不及美國(guó)，司法權(quán)威也由于行政權(quán)力的膨脹而受到很大的影響。由于這些差異的存在，筆者不提倡將公民作為提起民事公益訴訟的主體。

三、民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)

民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的承擔(dān)對(duì)民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。中國(guó)規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，但一般情況下，原告應(yīng)該預(yù)交訴訟費(fèi)用。而且除個(gè)別類型的案件按件收費(fèi)外，其他案件都是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)來(lái)確定訴訟費(fèi)用的。筆者認(rèn)為，這種規(guī)定扼殺了民眾提起民事公益訴訟的熱情，若要在中國(guó)建立民事公益訴訟制度，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)確定民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用收取方法:

首先，民事公益訴訟中可以免予預(yù)先收取訴訟費(fèi)用。民事公益訴訟一般涉及的標(biāo)的額很大，例如像三鹿事件，涉及受害者之多，賠償額之巨大無(wú)法估量，訴訟費(fèi)用也非常可觀。如果要求原告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用，無(wú)疑會(huì)給原告造成巨大的負(fù)擔(dān)，造成原告被迫放棄進(jìn)行訴訟。其他國(guó)家在這方面也有有利于原告的規(guī)定。如在法國(guó)，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，而且數(shù)額極為低廉[2]。另外，筆者認(rèn)為，應(yīng)該按件收取民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用。中國(guó)按標(biāo)的額收費(fèi)在一定范圍內(nèi)是合理的，但卻使民事公益訴訟失去市場(chǎng)。如果一個(gè)案件標(biāo)的額很大，當(dāng)事人就要向法院支付高昂的費(fèi)用。其實(shí)，很多有經(jīng)驗(yàn)的法官心里都很清楚，案件的難易程度與標(biāo)的額是不成正比的，況且民事公益訴訟的性質(zhì)又很特殊，它顯而易見(jiàn)的公益性決定了它不能像其他經(jīng)濟(jì)類案件一樣按照訴訟標(biāo)的額收取訴訟費(fèi)用。中國(guó)民事公益訴訟應(yīng)爭(zhēng)取做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。

最后，也是民事公益訴訟最重要的問(wèn)題:誰(shuí)來(lái)承擔(dān)訴訟費(fèi)用。筆者認(rèn)為，首要原則當(dāng)然是敗訴方承擔(dān)。但是如果起訴方是檢察機(jī)關(guān)(筆者雖然在前文未提及檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的原告，只是認(rèn)為社會(huì)組織更適合，并不反對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟)，那么可以由國(guó)庫(kù)來(lái)支出。若原告方是社會(huì)組織(由于上文中筆者已對(duì)公民個(gè)人作為民事公益訴訟的起訴主體不予支持，在此不討論公民個(gè)人的情況)，且其又?jǐn)≡V了，其訴訟費(fèi)用可以通過(guò)以下幾種方式來(lái)轉(zhuǎn)嫁:第一種方法是進(jìn)行訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。社會(huì)組織在保險(xiǎn)公司投公益訴訟保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司在其發(fā)生訴訟時(shí)，根據(jù)保險(xiǎn)公司與保險(xiǎn)人約定的條件，為該民事公益訴訟提起人支付訴訟費(fèi)用。這無(wú)疑減輕了社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)，并且社會(huì)組織作為一個(gè)團(tuán)體，長(zhǎng)期進(jìn)行此種投保操作性還是很強(qiáng)的。另一種方法是成立民事公益訴訟基金會(huì)。民事公益訴訟基金會(huì)的基金可以從每件勝訴的民事公益訴訟案件的罰金中提留一定比例，也可以接納社會(huì)捐款作為基金來(lái)源。作為民事公益訴訟原告的社會(huì)組織在需要提起訴訟時(shí)可以根據(jù)基金會(huì)的規(guī)定程序向基金會(huì)提出申請(qǐng)，基金會(huì)按其規(guī)定條件予以審查批準(zhǔn)。這樣不僅有強(qiáng)大的后盾支持民事公益訴訟，也事先預(yù)防了濫訴情況的發(fā)生，保護(hù)對(duì)方當(dāng)事人的利益。

四、公益訴訟的舉證責(zé)任怎么分配

普通類型的案件中實(shí)行“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般規(guī)則，法律另外規(guī)定該規(guī)則的例外，即舉證責(zé)任倒置。所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人(一般是原告)就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由他方當(dāng)事人(一般是被告)就某種事實(shí)存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。這種倒置主要出現(xiàn)在侵權(quán)訴訟中，許多國(guó)家的法律都做了明文規(guī)定。

在民事公益訴訟中，舉證責(zé)任倒置具有舉足輕重的地位。舉證責(zé)任倒置主要適用于侵權(quán)案件，而民事公益訴訟是很典型的侵權(quán)訴訟。不僅某些特定人的利益受到侵害，而且公共利益、社會(huì)利益也受到侵害，更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。況且在公益訴訟中，被告一方一般都擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律實(shí)力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據(jù)較少，收集證據(jù)能力較弱，因此更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。

但根據(jù)提起訴訟的主體不同仍應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，它的財(cái)力、人力、技術(shù)等方面比被告一方更為強(qiáng)大，并且檢察機(jī)關(guān)還具備了很強(qiáng)的調(diào)查搜集證據(jù)的能力，由于檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家來(lái)維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公益，行使公益訴權(quán)的，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)在起訴前充分搜集調(diào)查證據(jù)提出更大的要求，以防止它任意提起訴訟，侵害被告方的合法權(quán)益。當(dāng)然，由于檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)力較大，因此對(duì)其在訴訟中的調(diào)查取證權(quán)必須有所限制，例如，不能其在民事公益訴訟中行使強(qiáng)制權(quán)，因?yàn)槠涫亲鳛槊袷略V訟的一方當(dāng)事人參與訴訟的，與當(dāng)事人具有平等的地位。如果原告是社會(huì)組織，就應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置，由被告一方承擔(dān)舉證責(zé)任，但原告方仍應(yīng)該證明被告方存在侵害了公共利益的事實(shí)。

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