內(nèi)蒙古牧區(qū)人口布局調(diào)整對(duì)當(dāng)?shù)啬撩裆罴安菰竽翗I(yè)發(fā)展的影響分析

摘要:內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民，以及由中小學(xué)布局調(diào)整導(dǎo)致的牧民子女進(jìn)城讀書(shū)和就此引起的“陪讀”遷移，已經(jīng)或正在對(duì)牧區(qū)居民(牧民)家庭經(jīng)濟(jì)、家庭結(jié)構(gòu)、婚姻關(guān)系、文化傳承等日常生活和他們所從事的草原畜牧業(yè)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。為此必須構(gòu)建草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制、提倡牧民自主遷移、優(yōu)化牧區(qū)區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局、建立牧民子女就學(xué)轉(zhuǎn)移的鼓勵(lì)機(jī)制、為牧民順利渡過(guò)調(diào)整過(guò)渡期提供保障、發(fā)揮畜牧業(yè)內(nèi)部潛力，促進(jìn)牧民就地轉(zhuǎn)移、建立牧區(qū)人口準(zhǔn)入制度，減輕牧區(qū)人口壓力。

關(guān)鍵詞:人口布局調(diào)整;牧民生活;草原畜牧業(yè);影響

中圖分類號(hào):F323.212文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)06-0052-04

內(nèi)蒙古牧區(qū)人口布局調(diào)整，是指在內(nèi)蒙古牧區(qū)已進(jìn)行或正在進(jìn)行的移民擴(kuò)鎮(zhèn)、異地扶貧移民、生態(tài)移民工程過(guò)程中的人口遷移，即自覺(jué)地按照內(nèi)蒙古及各盟市區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展和生產(chǎn)布局進(jìn)行的人口布局調(diào)整(簡(jiǎn)稱項(xiàng)目遷移，下同)以及牧區(qū)青壯年外出打工創(chuàng)業(yè)、牧民子女進(jìn)城讀書(shū)以及就此引起的“陪讀”遷移、牧民子女通過(guò)求學(xué)在城鎮(zhèn)自主就業(yè)等自發(fā)進(jìn)行的人口布局調(diào)整(簡(jiǎn)稱自主遷移，下同)。而本文通過(guò)生態(tài)移民和中小學(xué)布局調(diào)整所導(dǎo)致的牧民子女進(jìn)城讀書(shū)以及就此引起的“陪讀”遷移的分析，研究牧區(qū)人口布局調(diào)整對(duì)內(nèi)蒙古牧區(qū)居民(牧民)家庭經(jīng)濟(jì)、家庭結(jié)構(gòu)、婚姻關(guān)系、文化傳承等日常生活及草原畜牧業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響。

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)人口布局調(diào)整情況——以典型牧區(qū)錫林郭勒盟為例

2006年底，錫林郭勒盟農(nóng)村牧區(qū)人口有13萬(wàn)戶、49.9萬(wàn)，占全盟總?cè)丝诘?0%。其中牧區(qū)人口5.4萬(wàn)戶、22.9萬(wàn)，占全盟總?cè)丝诘?3%。涉及草場(chǎng)27 028萬(wàn)畝(其中:個(gè)人承包草場(chǎng)23 895萬(wàn)畝，集體草場(chǎng)1 305萬(wàn)畝，國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)草場(chǎng)1 828萬(wàn)畝)，牲畜1 148萬(wàn)頭(只)。

據(jù)有關(guān)資料[1]，到2006年底，錫林郭勒盟共調(diào)整農(nóng)牧民12.9萬(wàn)人(其中牧民8.0萬(wàn)人)，其中:依托項(xiàng)目遷移5.9萬(wàn)人(牧民4.2萬(wàn)人)，自主遷移7.1萬(wàn)人(牧民3.8萬(wàn)人)。自主遷移中包括整戶遷移0.98萬(wàn)戶、1.96萬(wàn)人，分散遷移5.14萬(wàn)人。依托項(xiàng)目遷移主要從事的是一產(chǎn)，自主遷移主要是進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

從遷移途徑來(lái)看，項(xiàng)目遷移與自主遷移相結(jié)合，以項(xiàng)目遷移拉動(dòng)自主遷移。項(xiàng)目遷移13 179戶、59 076人，包括扶貧擴(kuò)鎮(zhèn)移民1 160戶、4 295人，易地扶貧搬遷移民2 792戶、12 209人，生態(tài)移民9 227戶、42 572人;自主遷移71 045人，主要以青壯年外出創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主。

從產(chǎn)業(yè)選擇來(lái)看，自主遷移中的進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)呈上升趨勢(shì)，進(jìn)城從事二三產(chǎn)業(yè)正逐步成為農(nóng)牧民遷移最直接最有效的途徑。從一產(chǎn)到一產(chǎn)共5.3萬(wàn)人，占已遷移出人口的41.1%，一產(chǎn)主要以奶牛養(yǎng)殖業(yè)為主;從一產(chǎn)到二、三產(chǎn)共7.6萬(wàn)人，占已遷移出人口的58.9%，主要以進(jìn)城開(kāi)辦飯店、商店、理發(fā)店，跑運(yùn)輸、務(wù)工為主。

從去向來(lái)看，就地遷移是農(nóng)牧民遷移的首要選擇，跨地區(qū)遷移農(nóng)牧民在逐年增加。調(diào)查顯示，近幾年錫林郭勒盟遷移出來(lái)的農(nóng)牧民主要是在本旗縣市(區(qū))范圍內(nèi)流動(dòng)，跨旗縣遷移占的比例不大，并且以自主遷移為主，以農(nóng)民居多。到2005年在本旗縣市范圍內(nèi)遷移的農(nóng)牧民約為7.7萬(wàn)人，占“十五”期間全盟累計(jì)遷移農(nóng)村牧區(qū)人口10.6萬(wàn)的72.6%。

關(guān)注點(diǎn)之一:生態(tài)移民[1]。錫林郭勒盟從2002年開(kāi)始在“圍封轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略指導(dǎo)下實(shí)施了生態(tài)移民工程。截至2006年底，全盟已累計(jì)實(shí)施生態(tài)移民9 227戶、42 572人，其中牧民7 927戶、37 172人;共建移民安置點(diǎn)93處，集中安置移民7 336戶32 886人，累計(jì)國(guó)家投資23 400萬(wàn)元，其中:國(guó)家投資資金全部為國(guó)債資金，移民每人補(bǔ)貼0.5萬(wàn)元，不足部分則由農(nóng)牧民自籌解決。移民中從一產(chǎn)轉(zhuǎn)到一產(chǎn)的共有29 345人(包括奶牛養(yǎng)殖業(yè)20 631人，種植業(yè)2 252人，西門塔爾牛養(yǎng)殖5 160人、肉羊及絨山羊養(yǎng)殖827人，獺兔養(yǎng)殖175人，肉豬養(yǎng)殖300人)，從一產(chǎn)轉(zhuǎn)到二、三產(chǎn)的有13 227人，主要從事運(yùn)輸業(yè)932人、餐飲業(yè)1 241人、加工業(yè)685人以及從事商貿(mào)、服裝、民族工藝、打工等。僅蘇尼特右旗，截至2007年10月，已完成生態(tài)移民422戶、2 135人。其中，集中轉(zhuǎn)移416戶、2 105人，分別安置在四個(gè)移民新村(都呼木移民區(qū)100戶、525人，新寶力嘎移民區(qū)116戶、580人，新民鎮(zhèn)移民區(qū)60戶、298人，賽漢鎮(zhèn)移民區(qū)140戶、702人，另外其哈日格圖移民區(qū)已歸二連浩特市)，移民主要從事奶牛養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè);分散安置(插花移民)6戶、30人，主要分布在呼市、二連等地，從事二、三產(chǎn)業(yè)。

關(guān)注點(diǎn)之二:牧民子女進(jìn)城讀書(shū)以及就此引起的“陪讀”遷移[2]。2004年起，錫林郭勒盟開(kāi)始實(shí)施中小學(xué)布局調(diào)整工作，對(duì)牧區(qū)蘇木學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模的撤并。截至2006年，牧區(qū)學(xué)校撤并工作已全部結(jié)束，全盟中學(xué)(包括農(nóng)區(qū))由58所調(diào)整為47所，減少11所;小學(xué)由212所調(diào)整為107所，減少105所，教學(xué)點(diǎn)由119個(gè)調(diào)整為20個(gè)，減少99個(gè)。通過(guò)學(xué)校布局調(diào)整，先后將牧區(qū)65所學(xué)校全部撤并到旗縣市所在地城鎮(zhèn)集中辦學(xué)，牧區(qū)中小學(xué)生100%在城鎮(zhèn)就讀。僅錫林郭勒盟西烏珠穆沁旗，自2004年共完成17所小學(xué)的撤并工作，共向城鎮(zhèn)學(xué)校集中牧區(qū)學(xué)生1 500人。為了讓孩子在城鎮(zhèn)安心讀書(shū)，很多牧區(qū)家庭，特別是一些受生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)資料限制，生活困難的家庭紛紛將草牧場(chǎng)承包給鄰近牧戶或圍封禁牧，自己進(jìn)城陪讀。因此，牧民子女教育已經(jīng)成為錫林郭勒盟調(diào)整牧區(qū)人口布局的最有力的“引擎”之一。

二、牧區(qū)人口布局調(diào)整對(duì)牧民生活及草原畜牧業(yè)發(fā)展的影響

牧區(qū)人口布局的上述調(diào)整，對(duì)整個(gè)牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境既產(chǎn)生了諸多有利影響，如人口遷出區(qū)草場(chǎng)生態(tài)得以休養(yǎng)生息、草場(chǎng)植被有所恢復(fù)、牧區(qū)城鎮(zhèn)化水平逐年提高、教育資源得到整合，牧區(qū)辦學(xué)條件大大改善等;也產(chǎn)生了一些消極影響，如人口潛入?yún)^(qū)特別是集中安置點(diǎn)周圍草場(chǎng)嚴(yán)重退化、集中安置點(diǎn)水資源嚴(yán)重短缺、牧區(qū)城鎮(zhèn)社會(huì)問(wèn)題日益突出、城鎮(zhèn)重點(diǎn)中小學(xué)教學(xué)資源嚴(yán)重短缺等。就對(duì)牧民生活及草原畜牧業(yè)發(fā)展而言，其影響主要有:

1.遷出區(qū)草場(chǎng)植被有所恢復(fù)，為草原畜牧業(yè)的發(fā)展積累了一定的物質(zhì)資料基礎(chǔ)，但部分草場(chǎng)的退化現(xiàn)象仍未得到改善，甚至出現(xiàn)繼續(xù)惡化情況，遷出牧民利益受到損失。在人口遷移過(guò)程中，只要能做到徹底禁牧，在雨水充足條件下草牧場(chǎng)自我修復(fù)能力較強(qiáng)，再加上適當(dāng)?shù)姆狻w、造等措施進(jìn)行綜合治理，很大程度能夠扭轉(zhuǎn)遷出區(qū)草場(chǎng)沙化、退化的趨勢(shì)，草場(chǎng)植被迅速恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境能夠得到有效改善。如通過(guò)近6年的圍封禁牧，錫林郭勒盟南部牧區(qū)大部分移民戶飼草需要基本能從原承包草場(chǎng)上得以滿足，有的甚至可以賣一部分，與搬遷前過(guò)冬貯草幾乎全部從外地購(gòu)買有了鮮明的對(duì)比。但部分遷出區(qū)，特別是非整體遷出區(qū)，由于部分遷移戶禁牧不徹底，遷出區(qū)草場(chǎng)的管理不善，再加之有些沒(méi)有遷移出來(lái)的牧戶有意無(wú)意侵蝕周圍遷移戶草場(chǎng)，使得遷出牧民的草牧場(chǎng)出現(xiàn)繼續(xù)退化現(xiàn)象，沒(méi)有達(dá)到遷移最初的目的，反而其利益受到嚴(yán)重?fù)p失。

2.通過(guò)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)(租賃)形式，實(shí)現(xiàn)了草牧場(chǎng)的整合，為草原畜牧業(yè)適當(dāng)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了條件，但由于追求短期利益，使得流轉(zhuǎn)(租賃)草場(chǎng)退化現(xiàn)象較普遍，出租戶(或遷移戶)草牧場(chǎng)持續(xù)利用受到影響。在自主遷移過(guò)程中，遷移戶把草牧場(chǎng)通過(guò)有償流轉(zhuǎn)形式租賃給其他牧戶，收取一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。這種流轉(zhuǎn)形式在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了以下兩種不同效果。一種為:對(duì)租賃戶而言，通過(guò)租賃他人草牧場(chǎng)使其可利用草場(chǎng)面積得到擴(kuò)大，養(yǎng)畜規(guī)模相繼擴(kuò)大，或養(yǎng)畜效益顯著提高，使其得到整合草場(chǎng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的好處;對(duì)出租戶而言，通過(guò)出租閑置草牧場(chǎng)得到一部分經(jīng)濟(jì)收入，補(bǔ)貼生活，同時(shí)在租賃戶合理利用的條件下，其草牧場(chǎng)也可以得到保護(hù)和建設(shè)。另一種為:對(duì)租賃戶而言，一般租賃期較短，而且在租賃期期初通過(guò)交納全部租金才能得到草牧場(chǎng)的短期使用權(quán)(一般為一年至三年)，因此在實(shí)際利用過(guò)程中，追求短期目標(biāo)，力求在租賃期內(nèi)回收成本的同時(shí)得到更大的經(jīng)濟(jì)利益，高強(qiáng)度利用租賃草場(chǎng)，使得租賃草場(chǎng)更容易出現(xiàn)過(guò)度利用現(xiàn)象;同時(shí)由于各種原因大部分出租戶，也因?yàn)樽非蠖唐诶妫豢紤]租賃戶對(duì)草牧場(chǎng)的利用強(qiáng)度、利用方式甚至用途，更愿意出租給那些能拿出更多租金的人，而這種選擇又促成了租賃戶短期內(nèi)回收成本、增加收益的行為，其結(jié)果使流轉(zhuǎn)(租賃)草場(chǎng)退化現(xiàn)象較普遍，出租戶(遷移戶)草牧場(chǎng)持續(xù)利用受到新一輪挑戰(zhàn)[3]。

3.遷出人口的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式發(fā)生變化，同時(shí)其不穩(wěn)定性因素加大。通過(guò)遷移，牧民已從傳統(tǒng)意義上的放牧畜牧業(yè)轉(zhuǎn)移到舍飼畜牧業(yè)、其他養(yǎng)殖業(yè)或二三產(chǎn)業(yè)等，一定程度上或完全改變了原有的生產(chǎn)方式，但由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、牧民自身素質(zhì)等原因其不穩(wěn)定性因素也在加大。如很多生態(tài)移民集中點(diǎn)，牧民經(jīng)營(yíng)者技術(shù)要求相對(duì)高、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高、高投入高產(chǎn)出的舍飼畜牧業(yè)(高產(chǎn)奶牛)，但由于當(dāng)局對(duì)奶牛養(yǎng)殖項(xiàng)目的可行性研究不夠、奶牛業(yè)本身的市場(chǎng)波動(dòng)以及牧民對(duì)高產(chǎn)奶牛養(yǎng)殖技術(shù)的不熟練等原因，導(dǎo)致很多從事奶牛養(yǎng)殖的移民戶紛紛以失敗而告終，有些牧民甚至傾家蕩產(chǎn)。再如，進(jìn)城“陪讀”的家庭，一方面，由于爺爺奶奶或父母一方在城鎮(zhèn)陪讀，牧業(yè)勞動(dòng)力短缺，影響畜牧業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而使牧業(yè)收入相應(yīng)減少;另一方面，由于進(jìn)城后的牧民子女及“陪讀”人員的生活支出相對(duì)高，使得家庭日常生活支出相應(yīng)增加[4];如果整戶遷移，在城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)甚微，就算找到一份工作，一般為報(bào)酬較低的苦力活，只能把租賃草場(chǎng)所得的少量租金作為補(bǔ)給，其城鎮(zhèn)生活的不穩(wěn)定性大于牧區(qū)生活。

4.部分牧民收入增加，生活質(zhì)量有所改善，但就整體而言生產(chǎn)、生活成本的快速增加抵消了收入增長(zhǎng)所應(yīng)帶來(lái)的生活水平的提高。據(jù)了解，許多遷移戶從生態(tài)環(huán)境惡劣，交通閉塞的偏僻地區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)及周邊或具備“五通”的移民集中安置點(diǎn)，享受到現(xiàn)代文明所帶來(lái)的快捷方便的生活，部分牧民戶又從新的產(chǎn)業(yè)中受益，其生活質(zhì)量有所改善。但就整體而言，新產(chǎn)業(yè)、新環(huán)境、新的生活方式所帶來(lái)的成本增加卻抵消了收入增加所帶來(lái)的生活水平的提高。如，多數(shù)牧民在進(jìn)駐移民安置點(diǎn)時(shí)，須對(duì)安置點(diǎn)房屋和棚圈等固定資產(chǎn)及高產(chǎn)奶牛投入大量的配套資金，為此已負(fù)債累累;進(jìn)入安置點(diǎn)后，特別是前幾年奶牛養(yǎng)殖業(yè)基本處在虧本經(jīng)營(yíng)，再加之安置點(diǎn)日常支出也比原居住地要相對(duì)高。而進(jìn)城讀書(shū)的牧民子女及“陪讀”人員從牧區(qū)走進(jìn)城鎮(zhèn)，租房買房、交通通訊及其他日常支出等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原居住地的消費(fèi)水平。

5.生產(chǎn)方式和生活環(huán)境的改變正在對(duì)牧民原有的生產(chǎn)、生活習(xí)慣和文化形態(tài)產(chǎn)生影響，甚至影響民族文化的傳承。人口布局調(diào)整多數(shù)采用了集中安置方式，把分散居住的牧民集中安置到統(tǒng)一建設(shè)的安置點(diǎn)或城鎮(zhèn)周圍或融入到城鎮(zhèn)內(nèi)部，經(jīng)營(yíng)舍飼畜牧業(yè)或從事其他產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)方式和居住地及居住方式的改變，某種程度上實(shí)現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)者的初衷，但另一方面也正在對(duì)牧民原有的生產(chǎn)、生活習(xí)慣和文化形態(tài)產(chǎn)生影響。如，牧民傳統(tǒng)的放牧勞動(dòng)變成了喂養(yǎng)勞動(dòng)，從而改變了牧民對(duì)草、大自然和草原生態(tài)的認(rèn)知觀念;牧民從分散居住變成了集中居住，從而改變了牧民對(duì)草原生態(tài)保護(hù)、空間距離和人際關(guān)系的觀念;牧民子女從牧區(qū)就學(xué)變成了進(jìn)城讀書(shū)，從而改變了他們參與牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的可能性，切斷了民族文化在實(shí)踐中積累學(xué)習(xí)和口頭傳授的途徑;牧民從普通牧民變成了擁有草場(chǎng)使用權(quán)但又不從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的個(gè)體，經(jīng)濟(jì)利益的獲得成為其使用草牧場(chǎng)的主要關(guān)注點(diǎn)，短期利益的追求情況更加嚴(yán)重等。

6.人口布局調(diào)整引起牧區(qū)社區(qū)結(jié)構(gòu)及牧民家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變遷。如，生態(tài)移民等人口遷移工程在草原深處人為建造眾多小型村落，而村落的形成和舍飼養(yǎng)畜使牧區(qū)社區(qū)農(nóng)村化，不論是它的社區(qū)結(jié)構(gòu)，還是它的成員個(gè)體都從傳統(tǒng)牧區(qū)模式正走向農(nóng)村模式;牧區(qū)接受能力強(qiáng)、有文化、富有創(chuàng)新精神的青壯年勞動(dòng)力大量涌入城鎮(zhèn)或第二、三產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，進(jìn)而使草原畜牧業(yè)的現(xiàn)代化缺少人才支撐;進(jìn)城務(wù)工、牧民子女進(jìn)城讀書(shū)及“陪讀”遷移等出現(xiàn)了父母與子女的情感交流減少、夫妻間的感情疏遠(yuǎn)、老人的照顧和關(guān)心被忽視等現(xiàn)象。

7.牧區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部人口的遷出與系統(tǒng)外部人口的遷入成為鮮明對(duì)比，牧區(qū)內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)正發(fā)生變化。目前，向牧區(qū)遷入的外部人口有:以探測(cè)資源、開(kāi)發(fā)資源為名遷入的企業(yè)及企業(yè)工人;以開(kāi)發(fā)飼料基地為名遷入的周圍農(nóng)區(qū)的農(nóng)民;以雇工名義(羊倌、泥瓦工等)遷入的周圍農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民;以發(fā)展旅游業(yè)為名遷入的旅游開(kāi)發(fā)者;其他個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶等。這部分人，特別是規(guī)模較大的前三者，已經(jīng)或正在融入牧區(qū)社區(qū)，改變牧區(qū)內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)，其對(duì)草地資源及牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響力不小于甚至超過(guò)牧區(qū)內(nèi)部人口。

三、有效促進(jìn)牧區(qū)人口布局調(diào)整的對(duì)策

從牧區(qū)生態(tài)環(huán)境、畜牧業(yè)發(fā)展及牧民生活條件的改善角度考慮，牧區(qū)人口布局調(diào)整有其必要性。但就目前而言，牧區(qū)人口布局調(diào)整工作仍處在探索階段，需要不斷調(diào)整和完善。

1.積極構(gòu)建草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。草場(chǎng)是牧民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)和保障，也是牧區(qū)人口布局調(diào)整的最初動(dòng)因。因此，應(yīng)積極構(gòu)建牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，既要保護(hù)、建設(shè)、恢復(fù)草原生態(tài)，也要保障牧民的權(quán)利，尊重牧民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。在優(yōu)先保護(hù)、積極治理、合理開(kāi)發(fā)、集約利用的原則基礎(chǔ)上，加大草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度，逐步提高生態(tài)自我修復(fù)能力。其中，要重點(diǎn)建立和健全具有草原牧區(qū)特色的草原生態(tài)補(bǔ)償制度，加大國(guó)家及區(qū)域間對(duì)草原生態(tài)的保護(hù)性與建設(shè)性投入，提高生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金的使用效率，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大牧民建設(shè)草原、保護(hù)草原的積極性和創(chuàng)造性。

2.完善已有的人口布局調(diào)整方案，更多提倡牧民自主遷移。目前，很多牧區(qū)已出臺(tái)人口布局調(diào)整的方案，制定轉(zhuǎn)移人口的若干個(gè)硬性指標(biāo)。但就實(shí)際工作來(lái)看，有些政策推行較難，特別是年內(nèi)實(shí)際調(diào)整和目標(biāo)調(diào)整之間存在較大差距。其中最主要的原因在于，有些牧區(qū)人口布局調(diào)整方案不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，牧民還沒(méi)有做好轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備。更多時(shí)候人口布局調(diào)整是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要所進(jìn)行的人口分布狀況的自然調(diào)整，而不是強(qiáng)行遷移。因此，各地應(yīng)調(diào)整和完善現(xiàn)有的人口布局調(diào)整方案，以政策引導(dǎo)為主，對(duì)人口布局的合理調(diào)整提供更多的市場(chǎng)信息和政策支持，如居住、就業(yè)、培訓(xùn)、稅收、保險(xiǎn)、教育、草場(chǎng)補(bǔ)償(補(bǔ)貼)等，提倡牧民的自主遷移。

3.優(yōu)化牧區(qū)區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，促成人口布局的合理化。人口布局調(diào)整是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是當(dāng)?shù)貐^(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局得到優(yōu)化后的人口布局的變化過(guò)程。因此，人口布局調(diào)整工作應(yīng)以合理優(yōu)越的區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局為先決條件。目前，很多牧區(qū)中小城市總體吸納能力不強(qiáng)、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，而牧區(qū)生態(tài)條件普遍惡化，承載能力基本飽和，牧區(qū)人口在本區(qū)域城鄉(xiāng)間進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的條件尚未成熟。因此，對(duì)多數(shù)牧區(qū)而言一方面應(yīng)優(yōu)先發(fā)展中小城市及二三產(chǎn)業(yè)，為牧區(qū)人口布局的合理調(diào)整提供社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促成人口的合理布局，避免牧區(qū)人口大量涌入條件尚未成熟的中小城市及二三產(chǎn)業(yè)，造成新一輪的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題;另一方面鼓勵(lì)牧區(qū)人口的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和本地區(qū)本產(chǎn)業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)移。

4.鼓勵(lì)教育轉(zhuǎn)移模式，建立牧民子女就學(xué)轉(zhuǎn)移的鼓勵(lì)機(jī)制。教育是牧區(qū)人口布局調(diào)整的一項(xiàng)有效措施。通過(guò)受教育而轉(zhuǎn)移出去的人口穩(wěn)定性較高，并對(duì)轉(zhuǎn)移人口的帶動(dòng)性較強(qiáng)。一般情況下，牧民子女受教育程度越高，其返鄉(xiāng)的可能性越小，在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的概率也越高，并能夠帶動(dòng)親屬及周圍牧民的有效轉(zhuǎn)移。所以，應(yīng)把教育作為人口布局調(diào)整的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，建立牧民子女就學(xué)轉(zhuǎn)移的鼓勵(lì)機(jī)制。如把牧區(qū)學(xué)生分成小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)等幾個(gè)層次，根據(jù)不同層次給予不同補(bǔ)貼;建立學(xué)生監(jiān)控檔案，對(duì)考入大學(xué)的牧民子女加大資金補(bǔ)貼力度，對(duì)沒(méi)有考入高中、大專的，直接送入職業(yè)學(xué)校(職高)進(jìn)行技能培訓(xùn);對(duì)貧困農(nóng)牧民子女完成高中階段教育實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策;對(duì)牧民子女的就業(yè)提供各種優(yōu)惠政策等[5]。通過(guò)這種鼓勵(lì)機(jī)制提高牧民子女整體素質(zhì)、勞動(dòng)就業(yè)技能及自我發(fā)展能力，為牧區(qū)人口的有效轉(zhuǎn)移提供保障。

5.強(qiáng)化政策執(zhí)行力度，為牧民順利渡過(guò)調(diào)整過(guò)渡期提供保障。各項(xiàng)政策的出臺(tái)是為了規(guī)避人口布局調(diào)整中的各種風(fēng)險(xiǎn)，保證工作的順利進(jìn)行。因此，應(yīng)強(qiáng)化政策的執(zhí)行力度，把政策落到實(shí)處，不能陷入“有人出政策卻沒(méi)人執(zhí)行政策”的惡性循環(huán)。如對(duì)進(jìn)城牧民的住房?jī)?yōu)惠政策、就業(yè)優(yōu)惠政策、創(chuàng)業(yè)資金扶持政策;對(duì)奶牛集中養(yǎng)殖戶的技術(shù)服務(wù)、資金支持等，應(yīng)一一落到實(shí)處。牧民是一個(gè)非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產(chǎn)將面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)和困難。要保證人口布局調(diào)整目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，有力執(zhí)行政策尤為關(guān)鍵，從而能為遷出牧民順利渡過(guò)調(diào)整過(guò)渡期提供制度層面上的根本保障。

6.發(fā)揮畜牧業(yè)內(nèi)部潛力，促進(jìn)牧民就地轉(zhuǎn)移。現(xiàn)代畜牧業(yè)是傳統(tǒng)畜牧業(yè)的發(fā)展方向，也將為畜牧業(yè)內(nèi)部分工提供機(jī)會(huì)。隨著畜牧業(yè)的發(fā)展，根據(jù)畜牧業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺、畜產(chǎn)品流通不順暢、畜牧業(yè)單戶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大等特點(diǎn)，可發(fā)展直接為現(xiàn)代畜牧業(yè)服務(wù)的各類專業(yè)團(tuán)隊(duì)和經(jīng)濟(jì)組織，如組建畜牧業(yè)服務(wù)公司，包括專業(yè)打草、剪羊毛、技術(shù)服務(wù)等;組建畜產(chǎn)品收購(gòu)公司等;再如嘗試建立聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)模式，組織建立各類專業(yè)協(xié)會(huì)，包括馬業(yè)協(xié)會(huì)、牛業(yè)協(xié)會(huì)、羊業(yè)協(xié)會(huì)等，使更多的牧區(qū)人口能夠在就地本行業(yè)內(nèi)合理調(diào)整。

7.建立牧區(qū)人口準(zhǔn)入制度，減輕牧區(qū)人口壓力。針對(duì)牧區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部人口外遷與外部人口遷入情況，應(yīng)建立牧區(qū)人口準(zhǔn)入制度，明確外部人口進(jìn)入牧區(qū)從事各種活動(dòng)的時(shí)間限制、經(jīng)營(yíng)范圍、地域范圍、權(quán)限范圍等，不能使無(wú)限期、無(wú)條件、無(wú)約束地任意發(fā)展，不能把牧區(qū)當(dāng)做內(nèi)地轉(zhuǎn)移淘汰產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移污染企業(yè)的目的地，更不能把牧區(qū)當(dāng)做無(wú)為開(kāi)發(fā)的“熱土”，力求達(dá)到減輕牧區(qū)人口壓力，恢復(fù)草原生態(tài)的初衷。

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A Study on the Impact of Adjustment of Pastoral Population Layout in Inner Mongolia

on Pastoral Lives and Development of Grassland Husbandry

WEN Ming

(Inner Mongolia Academy of Social Sciences pastoral development in Inner Mongolia， Hohhot 010010，China)

Abstract: Ecological migrations in the pastoral areas， more and more pastoralist children going to school in town and more and more “read along with” migrations caused by the adjustment of middle school and elementary school layout in Inner Mongolia have been or are being impacting on the daily lives of pastoralist families such as family economy， family structure， marriage， cultural heritage and on the development of grassland husbandry. So we have to build long-term mechanism of protection and construction of the grassland ecology， promote pastoralist independent migrations， optimize regional planning and industrial distribution in pastoral areas， build encouragement mechanism for school transfers of pastoralist children， provide protection for pastoralist to transit smoothly through the adjustment period， bring the husbandry internal potential into play， promote local transfers， establish pastoral population access system， and reduce population pressure in the pastoral areas.

Key words:adjustment of population layout;pastoralist lives;grassland husbandry;impact