清末銀行券國(guó)家化改革及其失敗的原因

摘要:清政府在1908年發(fā)動(dòng)了銀行券國(guó)家化的改革，希望以不兌現(xiàn)的國(guó)家紙幣來(lái)取代金屬貨幣和普通銀行兌換券，進(jìn)而壟斷貨幣發(fā)行收益和控制信用危機(jī)。但此次改革因晚清的政治經(jīng)濟(jì)條件不夠成熟而未獲成功。清末銀行券國(guó)家化改革及其失敗表明:政府要壟斷銀行券的發(fā)行權(quán)、推行國(guó)家銀行紙幣并控制貨幣信用危機(jī)，就必須維護(hù)中央政府的威信，強(qiáng)化中央銀行的實(shí)力與地位，努力穩(wěn)固國(guó)家銀行紙幣的價(jià)值及信用。

關(guān)鍵詞:清政府;銀行券;國(guó)家化;改革;原因

中圖分類號(hào):F832.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)06-0075-02

統(tǒng)一銀行券的發(fā)行權(quán)，穩(wěn)定貨幣與金融，不僅是中央銀行制度建設(shè)的內(nèi)在要求，而且是早期銀行監(jiān)理制度建設(shè)的重要內(nèi)容。清政府在1908年發(fā)動(dòng)了銀行券國(guó)家化的改革，但此次改革并沒(méi)有取得成功。

一、清末政府實(shí)行銀行券國(guó)家化改革的原因

清末，中國(guó)銀行業(yè)已初具規(guī)模。1853—1911年清政府設(shè)立的地方官銀錢號(hào)(含省銀行)總計(jì)有41家。1910年，注冊(cè)的賬局有92家，實(shí)際營(yíng)業(yè)的賬局?jǐn)?shù)量超過(guò)此數(shù)。1911年，全國(guó)仍有錢莊1 000多家，而在華營(yíng)業(yè)的外商銀行不下40家，民族新式銀行至少設(shè)立了24家[1]。

晚清銀行業(yè)的初步發(fā)展也給清政府帶來(lái)了信用問(wèn)題:

一是通貨或信用收縮誘發(fā)的金融危機(jī)頻繁爆發(fā)，給金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展造成了巨大的傷害。總計(jì)在晚清(1840—1912年)的72年間，中國(guó)發(fā)生過(guò)13次較大的金融風(fēng)潮，平均每5.5年就爆發(fā)一次[2]。晚清金融危機(jī)爆發(fā)的原因較為復(fù)雜，通貨緊縮是其中的原因之一。1853—1856年金融危機(jī)、1856—1860年金融危機(jī)、1871—1874年上海金融危機(jī)、1878—1879年上海金融危機(jī)、1883—1884年金融風(fēng)潮、1894—1895年金融危機(jī)、1900年金融危機(jī)、1908—1909年金融危機(jī)、1911年金融危機(jī)的爆發(fā)都與通貨緊縮的影響有關(guān)。

二是銀銅雙本位制下，中外銀行憑信用發(fā)行銀錢兌換券，以之代替銀錢流通，雖然可以在一定程度上擴(kuò)大銀行信用，緩解銀錢通貨的不足，但由于部分銀行為逐利而過(guò)度發(fā)行兌換券，“官視為籌款之方，商倚為謀利之具[3]”，以致其銀行券無(wú)法兌現(xiàn)而倒閉并釀成信用危機(jī)。清朝道光至清末各地的錢莊，特別是京畿的錢莊就不斷發(fā)生借故潛逃和閉歇等問(wèn)題。

清末政府深感紙幣發(fā)行權(quán)分散于普通銀行對(duì)財(cái)政和金融穩(wěn)定不利，遂借鑒日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施銀行券國(guó)家化改革，擬采取強(qiáng)制性的措施，逐步限制直至剝奪地方官銀行和私營(yíng)銀行發(fā)行兌換券的權(quán)利，取締普通銀行兌換券的流通以達(dá)到整齊幣制、壟斷貨幣發(fā)行收益、穩(wěn)定信用和金融、增加財(cái)政收入的最終目的。

二、清末銀行券國(guó)家化改革的舉措

清政府在1908年后即開(kāi)始著手解決銀錢行號(hào)濫發(fā)通用銀錢兌換券的問(wèn)題。

首先，度支部從1908年2月至1909年2月連續(xù)行文，要求清查統(tǒng)計(jì)京城銀錢各業(yè)和各省官銀錢號(hào)所發(fā)行的銀錢票數(shù)量，并禁止各地官商行號(hào)發(fā)行新的銀錢票或銀行券[4]。

其次，度支部奏準(zhǔn)頒行《通用銀錢票暫行章程》20條，全面整頓管理銀錢行號(hào)的銀行券，規(guī)定用五年的時(shí)間(1910—1914年)來(lái)實(shí)現(xiàn)銀行券的國(guó)家化，并制定了限制和取締普通銀行兌換券發(fā)行、流通的五個(gè)步驟:

第一是要求現(xiàn)有的銀錢行號(hào)發(fā)行通用銀錢票必須要有殷實(shí)同業(yè)五家互相提供擔(dān)保，在共同承擔(dān)賠償票款責(zé)任的情況下，仍準(zhǔn)其發(fā)行銀行券，但是只能按照現(xiàn)行數(shù)目發(fā)行，不準(zhǔn)逾額增發(fā)，每月發(fā)行數(shù)目和準(zhǔn)備金數(shù)目從1910年1月起，必須按月編造報(bào)表呈報(bào)度支部備案。這是在保證信用和控制發(fā)行數(shù)量的條件下允許現(xiàn)有銀行發(fā)行銀行券。第二是禁止新設(shè)行號(hào)發(fā)行紙票。非銀錢行號(hào)發(fā)行的紙票限期在1910年5月底全部收回，不準(zhǔn)再發(fā)行。這事實(shí)上是要?jiǎng)儕Z新設(shè)銀行和非銀行商業(yè)機(jī)構(gòu)的兌換券發(fā)行權(quán)。第三是嚴(yán)定銀行券的發(fā)行準(zhǔn)備金制度。要求凡是發(fā)行紙票者，必須另外有十分之四的現(xiàn)金準(zhǔn)備，其余可以用公債、股票、公司債券作發(fā)行準(zhǔn)備。發(fā)行準(zhǔn)備金要另外存庫(kù)立賬，不準(zhǔn)與營(yíng)業(yè)賬目相混。這是要求普通銀行維持其兌換券的信用。第四是要求有紙票發(fā)行權(quán)的銀錢行號(hào)逐漸收回其已經(jīng)發(fā)行在外的票券。自1910年起，每年必須收回二成，限以五年(到1914年)全數(shù)收盡。這就是說(shuō)清政府計(jì)劃在1914年實(shí)現(xiàn)銀行券的國(guó)家化。第五是銀錢行號(hào)必須接受地方官和商會(huì)派員檢查，如果發(fā)行準(zhǔn)備不符合規(guī)定，或呈報(bào)不實(shí)，報(bào)支部查辦[4]。

清政府雖積極推動(dòng)銀行券國(guó)家化改革，但這次幣制改革卻夭折了。

三、清末銀行券國(guó)家化改革失敗的原因

清末銀行券國(guó)家化改革的失敗，原因有幾個(gè)。

1.清政府推行銀行券國(guó)家化的努力遭到既得利益集團(tuán)的抵制。貨幣的發(fā)行存在發(fā)行收益。“銀行券國(guó)家化”意味著中央政府要?jiǎng)儕Z地方官銀行及中外私營(yíng)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)中的貨幣發(fā)行收益，后者為維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，自然會(huì)尋找各種借口并利用一切辦法來(lái)抵制銀行券的國(guó)家化改革。1909年，代表銀錢行號(hào)和商號(hào)利益的京師商務(wù)總會(huì)認(rèn)為限制普通銀行兌換券有礙市面周轉(zhuǎn)，故稟文順天府，反對(duì)清政府限制和取締普通銀行兌換券的流通。其面上的理由之一就是限制乃至取消普通銀行兌換券的流通不僅會(huì)加劇商號(hào)資金周轉(zhuǎn)的困難，還會(huì)引起商民疑慮和擠兌，加劇銀根緊迫，給商業(yè)造成災(zāi)難[5]，這點(diǎn)說(shuō)辭看似有一定的道理，然而并非不可解決。只要政府能夠以信用良好的國(guó)家銀行紙券去逐步收兌普通銀行的兌換券，該問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。其實(shí)京師商務(wù)總會(huì)反對(duì)清政府剝奪普通銀行發(fā)行兌換券的深層原因，在于私營(yíng)銀行不愿將銀行券發(fā)行的利益拱手讓給國(guó)家銀行，不愿意其負(fù)債業(yè)務(wù)受影響。

2.清政府禁華商出票而不能禁洋商出票無(wú)助于與外商商戰(zhàn)。晚清中國(guó)是半殖民地社會(huì)，貨幣金融主權(quán)不完整，銀行監(jiān)管無(wú)法涵蓋享有“超國(guó)民待遇”的外商銀行。如果清朝度支部全力推行銀行券的國(guó)家化，取締普通銀行兌換券，“縱商民無(wú)敢不遵，而各洋行若道勝、匯豐、德華、匯理、正金等號(hào)之銀票、洋錢票，則不能禁其不用，是使華商立遭危險(xiǎn)，彼洋商之銀錢票轉(zhuǎn)得立形發(fā)達(dá)，操我利權(quán)。”[5]清末，華商銀行券與外商銀行券在流通上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，短期內(nèi)取締華商銀行券的發(fā)行與流通，確實(shí)會(huì)影響華商銀行負(fù)債業(yè)務(wù)的發(fā)展，削弱其資金實(shí)力，不利于抵制外商銀行券的流通。這也是京師商務(wù)總會(huì)代表華商反對(duì)限制華商銀行券流通的原因之一。

3.清末國(guó)家銀行無(wú)足夠?qū)嵙托庞贸蔀槲ㄒ坏呢泿虐l(fā)行銀行。1910年以前，清朝采用銀銅雙本位制，白銀和銅錢的供給受到幣材數(shù)量的制約;加之清末商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際收支逆差擴(kuò)大，金屬貨幣供不應(yīng)求的問(wèn)題較為突出。此時(shí)普通銀行發(fā)行的兌現(xiàn)券雖加劇了貨幣流通的紊亂及信用風(fēng)險(xiǎn)，但也有助于緩解通貨緊縮并增強(qiáng)銀行的資金實(shí)力，有利于銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展。

1910年，清朝度支部厘定《紙幣兌換條例》，規(guī)定紙幣的兌換、發(fā)行統(tǒng)歸大清銀行管理，其他官商行號(hào)一律不準(zhǔn)擅自發(fā)行兌換券。然而在1908年，大清銀行的資本金僅為1 000萬(wàn)兩白銀，其當(dāng)年發(fā)行的銀兩票只有163.3萬(wàn)兩，銀元票也僅有244.5萬(wàn)兩。截至1911年6月末，大清銀行發(fā)行的銀兩票也只有543.9萬(wàn)兩，銀元票僅有1 246萬(wàn)兩，二者合計(jì)不到2 000萬(wàn)兩白銀[6]。

在國(guó)家銀行只有不足2 000萬(wàn)兩銀行券發(fā)行能力的情況下，清政府如果用法令強(qiáng)制剝奪普通銀錢行號(hào)發(fā)行兌換券的權(quán)利，取締通用銀錢票的流通，確實(shí)有引發(fā)嚴(yán)重的通貨緊縮進(jìn)而導(dǎo)致金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，這使得清政府在推行“銀行券國(guó)家化”改革的時(shí)候也有投鼠忌器的顧慮。

4.清政府不具備成功實(shí)施“銀行券國(guó)家化”改革的權(quán)威。“銀行券國(guó)家化”意味著銀行券發(fā)行權(quán)要集中到國(guó)家或中央銀行手中，這是中央集權(quán)在貨幣領(lǐng)域里的體現(xiàn)，它以中央政府的權(quán)威和政權(quán)的穩(wěn)固為政治基礎(chǔ)。

明治維新期間，日本政府通過(guò)1869年的“奉還版籍”、1871年的“廢藩置縣”、1877—1880年的“西南戰(zhàn)爭(zhēng)”，重新恢復(fù)并加強(qiáng)了分權(quán)式的中央集權(quán)制度。而后明治中央政府以國(guó)家強(qiáng)權(quán)為后盾，開(kāi)始“松方財(cái)政金融改革”，在1882年修訂《國(guó)立銀行條例》，成立日本銀行，設(shè)置紙幣兌換基金，發(fā)行可兌現(xiàn)的日本銀行券，同時(shí)剝奪國(guó)立銀行發(fā)行貨幣的權(quán)利。明治政府還通過(guò)外貿(mào)順差及國(guó)內(nèi)的財(cái)政貨幣緊縮來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政的盈余，努力積聚本位貨幣白銀，借此充實(shí)紙幣兌換基金，而后用可兌現(xiàn)的日本銀行券去收兌國(guó)立銀行發(fā)行的不兌現(xiàn)紙券。待到日本銀行券的信用已為日本國(guó)民認(rèn)可的時(shí)候，日本銀行才停止其紙幣的兌現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多年努力，日本銀行在1883—1885年間逐步統(tǒng)一了銀行券的發(fā)行權(quán)。

而在太平天國(guó)起義、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)、八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)打擊下，清末專制的中央集權(quán)制度是日趨腐朽和衰微，清政府財(cái)政和信用瀕臨破產(chǎn)，已沒(méi)有足夠的威信、統(tǒng)治基礎(chǔ)和足夠的時(shí)間來(lái)推行銀行券的國(guó)家化。清政府雖然在《通用銀錢票暫行章程》中規(guī)定，有權(quán)發(fā)行銀錢紙票的銀錢行號(hào)必須在1914年內(nèi)收回其發(fā)行在外的全部紙票，但是腐朽的清政府在1912年就被辛亥革命埋葬了，“銀行券國(guó)家化”的改革也隨之夭折了。

四、余論

清政府在1908年后推動(dòng)銀行券國(guó)家化的改革，表明它已經(jīng)意識(shí)到了統(tǒng)一銀行券對(duì)于穩(wěn)定金融、維持財(cái)政的重要意義，也說(shuō)明建立中央銀行制度，以外生的國(guó)家紙幣取代內(nèi)生的金屬貨幣和普通銀行兌換券，由可兌現(xiàn)紙幣向不兌現(xiàn)國(guó)家紙幣過(guò)渡，是銀行監(jiān)理制度建設(shè)的內(nèi)在要求及幣制改革的必然趨勢(shì)。

清末銀行券國(guó)家化改革的失敗還表明，中央政府在推進(jìn)貨幣金融制度創(chuàng)新方面具有舉足輕重的作用。只有不斷增強(qiáng)中央銀行的實(shí)力、維護(hù)政府的信用、穩(wěn)定國(guó)家紙幣的價(jià)值，才可能完成銀行券的國(guó)家化改革，用國(guó)家銀行紙幣替代金屬貨幣及普通銀行紙幣，并在此基礎(chǔ)上建立有彈性的貨幣制度，最終實(shí)現(xiàn)貨幣與經(jīng)濟(jì)的均衡。

參考文獻(xiàn):

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[5]天津商會(huì)檔，卷號(hào)一九O九:257.

[6]孫建華.近代中國(guó)金融發(fā)展與制度變遷[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008:276.