清末銀行券國家化改革及其失敗的原因

摘要:清政府在1908年發動了銀行券國家化的改革，希望以不兌現的國家紙幣來取代金屬貨幣和普通銀行兌換券，進而壟斷貨幣發行收益和控制信用危機。但此次改革因晚清的政治經濟條件不夠成熟而未獲成功。清末銀行券國家化改革及其失敗表明:政府要壟斷銀行券的發行權、推行國家銀行紙幣并控制貨幣信用危機，就必須維護中央政府的威信，強化中央銀行的實力與地位，努力穩固國家銀行紙幣的價值及信用。

關鍵詞:清政府;銀行券;國家化;改革;原因

中圖分類號:F832.9文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)06-0075-02

統一銀行券的發行權，穩定貨幣與金融，不僅是中央銀行制度建設的內在要求，而且是早期銀行監理制度建設的重要內容。清政府在1908年發動了銀行券國家化的改革，但此次改革并沒有取得成功。

一、清末政府實行銀行券國家化改革的原因

清末，中國銀行業已初具規模。1853—1911年清政府設立的地方官銀錢號(含省銀行)總計有41家。1910年，注冊的賬局有92家，實際營業的賬局數量超過此數。1911年，全國仍有錢莊1 000多家，而在華營業的外商銀行不下40家，民族新式銀行至少設立了24家[1]。

晚清銀行業的初步發展也給清政府帶來了信用問題:

一是通貨或信用收縮誘發的金融危機頻繁爆發，給金融和經濟的穩定發展造成了巨大的傷害。總計在晚清(1840—1912年)的72年間，中國發生過13次較大的金融風潮，平均每5.5年就爆發一次[2]。晚清金融危機爆發的原因較為復雜，通貨緊縮是其中的原因之一。1853—1856年金融危機、1856—1860年金融危機、1871—1874年上海金融危機、1878—1879年上海金融危機、1883—1884年金融風潮、1894—1895年金融危機、1900年金融危機、1908—1909年金融危機、1911年金融危機的爆發都與通貨緊縮的影響有關。

二是銀銅雙本位制下，中外銀行憑信用發行銀錢兌換券，以之代替銀錢流通，雖然可以在一定程度上擴大銀行信用，緩解銀錢通貨的不足，但由于部分銀行為逐利而過度發行兌換券，“官視為籌款之方，商倚為謀利之具[3]”，以致其銀行券無法兌現而倒閉并釀成信用危機。清朝道光至清末各地的錢莊，特別是京畿的錢莊就不斷發生借故潛逃和閉歇等問題。

清末政府深感紙幣發行權分散于普通銀行對財政和金融穩定不利，遂借鑒日本等國的經驗，實施銀行券國家化改革，擬采取強制性的措施，逐步限制直至剝奪地方官銀行和私營銀行發行兌換券的權利，取締普通銀行兌換券的流通以達到整齊幣制、壟斷貨幣發行收益、穩定信用和金融、增加財政收入的最終目的。

二、清末銀行券國家化改革的舉措

清政府在1908年后即開始著手解決銀錢行號濫發通用銀錢兌換券的問題。

首先，度支部從1908年2月至1909年2月連續行文，要求清查統計京城銀錢各業和各省官銀錢號所發行的銀錢票數量，并禁止各地官商行號發行新的銀錢票或銀行券[4]。

其次，度支部奏準頒行《通用銀錢票暫行章程》20條，全面整頓管理銀錢行號的銀行券，規定用五年的時間(1910—1914年)來實現銀行券的國家化，并制定了限制和取締普通銀行兌換券發行、流通的五個步驟:

第一是要求現有的銀錢行號發行通用銀錢票必須要有殷實同業五家互相提供擔保，在共同承擔賠償票款責任的情況下，仍準其發行銀行券，但是只能按照現行數目發行，不準逾額增發，每月發行數目和準備金數目從1910年1月起，必須按月編造報表呈報度支部備案。這是在保證信用和控制發行數量的條件下允許現有銀行發行銀行券。第二是禁止新設行號發行紙票。非銀錢行號發行的紙票限期在1910年5月底全部收回，不準再發行。這事實上是要剝奪新設銀行和非銀行商業機構的兌換券發行權。第三是嚴定銀行券的發行準備金制度。要求凡是發行紙票者，必須另外有十分之四的現金準備，其余可以用公債、股票、公司債券作發行準備。發行準備金要另外存庫立賬，不準與營業賬目相混。這是要求普通銀行維持其兌換券的信用。第四是要求有紙票發行權的銀錢行號逐漸收回其已經發行在外的票券。自1910年起，每年必須收回二成，限以五年(到1914年)全數收盡。這就是說清政府計劃在1914年實現銀行券的國家化。第五是銀錢行號必須接受地方官和商會派員檢查，如果發行準備不符合規定，或呈報不實，報支部查辦[4]。

清政府雖積極推動銀行券國家化改革，但這次幣制改革卻夭折了。

三、清末銀行券國家化改革失敗的原因

清末銀行券國家化改革的失敗，原因有幾個。

1.清政府推行銀行券國家化的努力遭到既得利益集團的抵制。貨幣的發行存在發行收益。“銀行券國家化”意味著中央政府要剝奪地方官銀行及中外私營銀行負債業務中的貨幣發行收益，后者為維護自身的經濟利益，自然會尋找各種借口并利用一切辦法來抵制銀行券的國家化改革。1909年，代表銀錢行號和商號利益的京師商務總會認為限制普通銀行兌換券有礙市面周轉，故稟文順天府，反對清政府限制和取締普通銀行兌換券的流通。其面上的理由之一就是限制乃至取消普通銀行兌換券的流通不僅會加劇商號資金周轉的困難，還會引起商民疑慮和擠兌，加劇銀根緊迫，給商業造成災難[5]，這點說辭看似有一定的道理，然而并非不可解決。只要政府能夠以信用良好的國家銀行紙券去逐步收兌普通銀行的兌換券，該問題就會迎刃而解。其實京師商務總會反對清政府剝奪普通銀行發行兌換券的深層原因，在于私營銀行不愿將銀行券發行的利益拱手讓給國家銀行，不愿意其負債業務受影響。

2.清政府禁華商出票而不能禁洋商出票無助于與外商商戰。晚清中國是半殖民地社會，貨幣金融主權不完整，銀行監管無法涵蓋享有“超國民待遇”的外商銀行。如果清朝度支部全力推行銀行券的國家化，取締普通銀行兌換券，“縱商民無敢不遵，而各洋行若道勝、匯豐、德華、匯理、正金等號之銀票、洋錢票，則不能禁其不用，是使華商立遭危險，彼洋商之銀錢票轉得立形發達，操我利權。”[5]清末，華商銀行券與外商銀行券在流通上存在競爭關系，短期內取締華商銀行券的發行與流通，確實會影響華商銀行負債業務的發展，削弱其資金實力，不利于抵制外商銀行券的流通。這也是京師商務總會代表華商反對限制華商銀行券流通的原因之一。

3.清末國家銀行無足夠實力和信用成為唯一的貨幣發行銀行。1910年以前，清朝采用銀銅雙本位制，白銀和銅錢的供給受到幣材數量的制約;加之清末商品經濟發展和國際收支逆差擴大，金屬貨幣供不應求的問題較為突出。此時普通銀行發行的兌現券雖加劇了貨幣流通的紊亂及信用風險，但也有助于緩解通貨緊縮并增強銀行的資金實力，有利于銀行業務的發展。

1910年，清朝度支部厘定《紙幣兌換條例》，規定紙幣的兌換、發行統歸大清銀行管理，其他官商行號一律不準擅自發行兌換券。然而在1908年，大清銀行的資本金僅為1 000萬兩白銀，其當年發行的銀兩票只有163.3萬兩，銀元票也僅有244.5萬兩。截至1911年6月末，大清銀行發行的銀兩票也只有543.9萬兩，銀元票僅有1 246萬兩，二者合計不到2 000萬兩白銀[6]。

在國家銀行只有不足2 000萬兩銀行券發行能力的情況下，清政府如果用法令強制剝奪普通銀錢行號發行兌換券的權利，取締通用銀錢票的流通，確實有引發嚴重的通貨緊縮進而導致金融危機的風險，這使得清政府在推行“銀行券國家化”改革的時候也有投鼠忌器的顧慮。

4.清政府不具備成功實施“銀行券國家化”改革的權威。“銀行券國家化”意味著銀行券發行權要集中到國家或中央銀行手中，這是中央集權在貨幣領域里的體現，它以中央政府的權威和政權的穩固為政治基礎。

明治維新期間，日本政府通過1869年的“奉還版籍”、1871年的“廢藩置縣”、1877—1880年的“西南戰爭”，重新恢復并加強了分權式的中央集權制度。而后明治中央政府以國家強權為后盾，開始“松方財政金融改革”，在1882年修訂《國立銀行條例》，成立日本銀行，設置紙幣兌換基金，發行可兌現的日本銀行券，同時剝奪國立銀行發行貨幣的權利。明治政府還通過外貿順差及國內的財政貨幣緊縮來實現財政的盈余，努力積聚本位貨幣白銀，借此充實紙幣兌換基金，而后用可兌現的日本銀行券去收兌國立銀行發行的不兌現紙券。待到日本銀行券的信用已為日本國民認可的時候，日本銀行才停止其紙幣的兌現。經過多年努力，日本銀行在1883—1885年間逐步統一了銀行券的發行權。

而在太平天國起義、甲午戰爭、八國聯軍侵華戰爭打擊下，清末專制的中央集權制度是日趨腐朽和衰微，清政府財政和信用瀕臨破產，已沒有足夠的威信、統治基礎和足夠的時間來推行銀行券的國家化。清政府雖然在《通用銀錢票暫行章程》中規定，有權發行銀錢紙票的銀錢行號必須在1914年內收回其發行在外的全部紙票，但是腐朽的清政府在1912年就被辛亥革命埋葬了，“銀行券國家化”的改革也隨之夭折了。

四、余論

清政府在1908年后推動銀行券國家化的改革，表明它已經意識到了統一銀行券對于穩定金融、維持財政的重要意義，也說明建立中央銀行制度，以外生的國家紙幣取代內生的金屬貨幣和普通銀行兌換券，由可兌現紙幣向不兌現國家紙幣過渡，是銀行監理制度建設的內在要求及幣制改革的必然趨勢。

清末銀行券國家化改革的失敗還表明，中央政府在推進貨幣金融制度創新方面具有舉足輕重的作用。只有不斷增強中央銀行的實力、維護政府的信用、穩定國家紙幣的價值，才可能完成銀行券的國家化改革，用國家銀行紙幣替代金屬貨幣及普通銀行紙幣，并在此基礎上建立有彈性的貨幣制度，最終實現貨幣與經濟的均衡。

參考文獻:

[1]胡天意，等.古道與新轍——中國金融稽核史漫筆[M].北京:中國金融出版社，1995:29.

[2]孫建華.中國近代金融恐慌的類型、成因與警示分析[J].海南金融，2009，(8):4.

[3]大清銀行檔，度支部宣統元年六月初八日奏折.

[4]黃鑒暉.山西票號史[M].太原:山西經濟出版社，2002:461.

[5]天津商會檔，卷號一九O九:257.

[6]孫建華.近代中國金融發展與制度變遷[M].北京:中國財政經濟出版社，2008:276.