論中國政府應急行政的法制建設

摘要:加強應急行政的法制建設關系到政府危機管理的有效性，也是建設社會主義法治國家的必然要求。目前，中國政府應急行政的法制建設工作處于快速發展時期，但也暴露出許多不足，應采取措施加以改善。這包括:逐步健全與應急行政密切相關的行政法律法規;加強《突發事件應對法》特別法的立法工作;完善對應急權力的監督和對公民權利的救濟制度。

關鍵詞:突發事件;應急行政;法制建設

中圖分類號:D922.1文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)15-0102-03

隨著國內和國際危機事件的頻繁發生，政府應急權力的行使也日益突出。這種在緊急狀態下行使的權力與正常狀態下的行政權力不同，其行使具有很大的靈活性，內容往往表現出對公民基本權利的限制或中止，在憲政背景之下，出于維護憲法秩序和保護公民權力的需要，應急權力的法治化備受關注。

一、加強應急行政法制建設的必要性

(一)加強應急行政法制建設是建設社會主義法治國家的必然要求

法治國家的首要要求是國家權力的法治化，即使是緊急狀態下的國家權力也要受到憲法和法律的約束。但很長一段時間，人們認為緊急行政下的社會關系具有高度復雜性、頻繁變動性，需要行政機關具有高度機動性和靈活性，因此很難由法律規范，或認為緊急行政權具有高度政治性和政策性，不宜由法律規范。這種理解源于對強調無法律即無行政的“形式法治”的奉行。在實質法治下，法律對行政的要求不僅存在于具體規范和條文中，更存在于法律目的和基本精神及原則之中，在這種情況下，緊急權力的運行可能突破法律條文的“有形之法”，但仍然受制于法律目的或基本原則的“無形之法”。此外，緊急狀況的重復出現及人類對自我經驗的總結可以使人們掌握危機事件的基本規律，可以為緊急權力法治化創造必要條件。中國《突發事件應對法》的出臺也證明了這一點。

(二)加強應急行政法制建設是提高政府危機管理有效性的必然要求

在確保行政執法行為公開、公正的前提下，提高行政執法效率，是行政執法的價值要求，尤其對于緊急狀態下的執法，效率的追求更為突出。緊急事件的突發性質及其可能帶來的嚴重后果，要求政府部門采取高效、迅捷的對抗措施排危解難。如效率低下，則無疑會增加危機事件帶來的人員傷亡和財產損失，甚至引發社會的不穩定。因此，對于政府的應急權力，除了強調合法性之外，還要強調有效性。其有效原則主要體現在應急管理體制的高度有序性、管理機構的專門性、執法程序的快捷性、緊急權力的集中性、權力運用的高度理性等方面，而這些都需要通過行政應急權力的規范化、制度化才能最大程度地得以實現。

二、中國應急行政法制建設的現狀

中國應急法制的建設真正開始于改革開放之后，改革開放后中國陸續出臺了應急管理方面的一些單行法律、法規和規章，初步建立起危機管理體制與機制，但基礎還很薄弱。2003年SARS疫情的爆發成為了一個重大轉折，中國政府危機管理能力建設和應急法制建設步伐開始加快，制定出了一系列應急法律規范。2003年5月，國務院制定《突發公共衛生事件應急條例》。2004年3月，現行憲法第四次修改時將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，還規定了“緊急狀態”，這使得制定應急法律規范有了更充分的憲法依據。2004年4月，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，將“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”作為轉變政府職能、深化行政管理體制改革的一項重要內容。2005年9月，國務院頒布《關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》。2005年11月，《重大動物疫情應急條例》頒布實施。2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》。2006年3月，《“十一五”規劃綱要》闡述了中國應急管理體制機制建設的目標和計劃。2006年4月，國務院辦公廳設立了國務院應急管理辦公室。2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險”作為建設和諧社會的目標之一……這樣，中國有關應急法制的基本架構趨于完成。2007年11月1日，中國施行《突發事件應對法》，其標志著中國應急法律體系的基本形成[1]。除了上述應急法律法規之外，中國對應急管理規定了一個較完整的應急預案體系。這些預案雖然只是行政計劃，但經過法定程序成為中國應急法制的基礎部分。總之，應急法制已成為中國法制發展最快的領域之一，也是近些年來中國法制發展的一個亮點。

三、中國應急行政法制建設中的不足和完善

中國應急權力的行使正逐步規范化。但畢竟應急權力制度的建設起步較晚，在政府應急權力法治化進程中也暴露出許多不足，包括缺乏與《突發事件應對法》相配套的行政法律法規和特別應急立法;現有法律法規缺乏應急意識以及對應急權力的監督和公民權利的救濟制度不完善等問題。以下針對上述問題探討解決對策。

(一)需逐步完善與應急機制密切相關的行政法律法規

1.健全非強制性行政行為的應急行政法制

在傳統的行政管理模式中，行政檢查、行政許可、行政處罰等剛性監管方式運用較多。其效果迅速、明顯，但也易于放大行政機關與相對人之間的對立和沖突。而作為柔性監管方式的行政合同、行政獎勵等行為，近年來在行政實務中運用得日益增多，發揮出明顯的行政管理功效。尤其是作為柔性行政行為之一的行政指導行為，近些年在非常規狀態的管理中，發揮了重要作用，如在非典中，政府采取諸多行政指導行為，收到了應對危機的積極效果[2]。可以預見，體現政府與行政相對人和諧合作關系的行政指導等柔性行政行為在政府危機管理中將扮演重要的角色，因此，在應急管理法治化的進程中應關注行政指導的規范問題，中國政府在2007年頒布的《突發事件應對法中》對行政指導作了一定規定，如第34條規定:國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。第35條規定:國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險等。這些規定明確了行政指導政府在危機管理中的應有地位，但這些規定過于原則簡單，對行政指導應遵循的原則、程序及如何克服行政指導行為的固有缺陷和負面效應，建立起有效的監督、責任與救濟機制等法治化問題則未涉及。這理應成為今后應急法制建設中的一個重要內容。

2.增加相關行政法律法規的“應急條款”，以充分體現“應急”意識

(1)行政信息公開中的“應急”立法。在應對突發事件的過程中，政府對行政公共信息的公開應體現出公開性、及時性、權威性和充分性的特點，并設置相應的程序，這包括:第一，預前信息的收集與掌控。這是危機預警的起點。第二，應對危機中的信息公開與保密。第三，危機應對后的總結評價。包括評估危機管理的所有環節、影響危機管理效果的所有因素，并對上述所有方面進行總結報告，向公眾公開。同時根據有關政策和決策進行危機處理后的責任追究和獎懲，以避免重蹈覆轍。2007年中國通過的《政府信息公開條例》是中國目前政府信息公開的專門依據，但其僅用一條規定了緊急行政中的政府信息公開問題，即第10條規定:縣以上各級政府及部門應按照本條例第9條之規定，在職責范圍確定主動公開的政府信息的內容，并重點公開下列政府信息:突發公共事件應急預案、預警信息和應對情況。其規定的簡單籠統可見一斑。今后的政府信息公開立法應加以完善，尤其是程序方面。

(2)行政程序中的“應急”立法。緊急行政權的行使程序與常態行政的程序有明顯區別，它強調簡便和高效。即使是在強調“程序優先與權利”的英國，對于突發事件的應急權力也采取靈活的立場，行政主體實施某些應急行政行為時，無須履行常態行政下的事先告知、事先說明理由、事先申請或批準等一般程序義務。如在一般情況下，發布的法律法規必須通過審議后才可以實施，但其法律規定，在緊急情況下，處置機關可以先采取相應的行動。不過，在遵循保障相對人權益的原則下，以上程序改為事后補充[3]。筆者建議應在今后擬出臺的《行政程序法》中明確規定應急行政程序，具體包括:行政應急預防程序、行政應急公開程序、制定緊急處理計劃程序、行政應急措施簡易程序、緊急狀況下排除妨礙程序、救濟程序等。

(3)行政強制中的“應急”立法。應急管理中的行政強制，是指行政主體針對緊急狀態，為了達到公法上的目的，實施行政管理，對公民、法人或其他組織的人身、財產實施的強制性手段。由于行政強制直接關系到公民法人或其他組織的權利，因此，必須受到法治的嚴格約束，中國《突發事件應對法》對有關政府在突發事件發生后應采取的措施作了一定規定。包括采取措施的一般規定，如“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作”(第7條第2款)。該法對具體措施也作了規定，主要有發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，“啟動應急預案”、“對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警”、“對突發事件信息進行分析評估”等(第44條)。由此可見，中國《突發事件應對法》對應急行政強制作了一定規定，但并不完善，如缺乏行政強制的程序、方式和救濟等方面的具體規定，為保證應急機制下的行政強制權在法律規制的范圍和幅度內進行，應在擬將制定的《行政強制法》中加以完善。

(4)行政賠償中的“應急”立法。目前，政府應急管理的主要依據是《國家賠償法》和一些專門應急立法。但1994年制定的《國家賠償法》存在的賠償范圍狹窄、歸責原則單一、程序不合理、賠償標準等問題已成為制約應急權力賠償法制化的因素，應在修改《國家賠償法》時加以解決。除此之外，在中國已有的應急法律法規中，僅有《人民警察法》規定國家對人民警察在執行職務中的侵權行為給予賠償，在其他的應急立法如《傳染病防治法》、《消防法》、《重大動物應急條例》等法律法規中，均無賠償的規定，這無疑是行政賠償應急法治的一大缺陷，應在今后的公共應急立法中加以健全。

(5)行政補償中的“應急”立法。對于應急行政中的補償，中國在應急立法領域存在一些規定，如2004年修訂的《傳染病防治法》第45條第2款規定:臨時征用房屋、交通工具以及相關設施設備的，應當依法給予補償，能返還的，應予返還?！斗姥礂l例》第32條規定:在緊急防汛期間，防汛指揮部有權在其管轄范圍內，調用物資設備交通運輸工具和人力，事后應當返還或給予適當補償。另外，《氣象法》、《防汛法》等法中也有補償的規定，總體上說，中國應急立法領域已建立了行政補償制度，但并不完善，如只規定政府應當補償，卻沒有規定補償的程序、方法、標準，且某些法律規定的補償范圍不全面，不利于相對人權益的保護，如只規定特別犧牲補償，不規定補償無因管理的特別犧牲補償或社會補償[4]。因此，在應急行政的補償方面，還需要通過《行政補償法》的制定及相關特別立法來加以完善。

(二)加強《突發事件應對法》特別法的立法工作

這里所謂應急行政的特別法，在性質上與《突發事件應對法》有如下區別:一是《突發事件應對法》的調整對象是自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件的應對工作，而突發事件應對的特別法，其調整對象僅限于某一領域或者某一方面的突發事件應對工作;二是根據特別法優先于一般法的規則，當特別法和《突發事件應對法》均對某一突發事件作出規定時，即使二者規定不一致，特別法在適用上優先于《突發事件應對法》。這是針對同一位階的法律而言。如果特別法與《突發事件應對法》對同一問題規定不一致，除非特別法規定有明確的法律依據或者《突發事件應對法》有明確的排除性規定，否則根據下位法服從上位法的規則，應當適用《突發事件應對法》的規定;三是當特別法未規定或者規定的措施不足以適應應對突發事件的需要時，可以在適用特別法同時補充適用《突發事件應對法》。依照立法事項不同，特別法包括《地震應急法》、《防洪法》、《傳染病防治法》、《消防法》等內容，特別立法也可以按照階段制定，如《災害預防法》、《緊急處置法》、《災害救助法》等。中國目前的特別法立法模式是一事一法模式，已存在《防洪法》、《消防法》等特別法，但已有立法與《突發事件應對法》存在不協調或沖突的問題，此外，一些特別立法還存在空白，如重大計算機系統故障，大面積泄露毒氣毒液或中毒等還未做規范。應抓緊應急專門法或特別法的制定和修改，完善中國應急管理法律法規體系。

(三)完善對應急權力的監督和對公民權利的救濟制度

中國目前對行政權力的監督主要體現為行政訴訟制度，但因為在突發事件中，行政主體和相對人都處于特殊社會狀態，必然要求行政訴訟制度作出某些特殊的安排[5]，表現在受案范圍、時限和步驟、原告的范圍、證明標準、判決種類等方面，而目前的訴訟制度還欠缺此方面的安排，筆者試圍繞以上方面進行分析:

1.受案范圍。現行行政訴訟法第11條第2款規定:對限制人身自由或對財產的查封扣押凍結等強制措施不滿的屬于人民法院受案范圍。該條款可以作為對應急行政提起行政訴訟的依據，但問題是，應急行政行為不僅僅包括上述的強制措施，還包括制定應急行政規范或規定的行為、突發事件的確認或決定行為，突發事件應對立法行為等。對這些應急行政目前的行政訴訟還未能給予回應。

2.原告資格。按照中國現行訴訟法中關于原告資格的規定，某些緊急行政中的原告可能無法確定，如:現行行政訴訟法的原告是具體行政行為中的特定行政相對人，但在緊急行政中，很多緊急行政具有公共性，往往針對多數人甚至不特定人做出，如果行政相對人因為行政緊急措施對象的廣泛化而喪失原告資格，并不符合行政訴訟法的立法目的。

3.訴訟程序的時限和步驟。突發事件中對糾紛的解決如果不強調效率，必然會影響到當事人心理負擔的減輕以及社會秩序的迅速恢復，因此，突發事件訴訟中各個程序和步驟都應當簡易、快捷。這就需訴訟法作出具體的安排。

4.證明標準。中國行政訴訟的證明標準是“確鑿、充分標準”，即行政機關向法庭提供的其作出具體行政行為的證據必須達到“確鑿、充分”的程度。而考慮到行政機關在應急處理過程的效率要求和所受到的特殊情景的限制，緊急行政訴訟的證明標準應低于常規行政訴訟。中國有不少法律所規定的特定證明標準即說明了這點，例如《道路交通安全法》第72條規定，公安機關交通管理部門因收集證據的需要，可以扣留交通事故車輛。這里采用了一個“需要”的標準，即在法律有特殊規定的“合理懷疑標準”時，行政機關只要按法律規定的合理懷疑標準去舉證即可，這針對的是緊急情況。

參考文獻:

[1]莫于川.加強應急法制建設法治政府[J].今日中國論壇，2007，(11):53.

[2]莫于川.公共危機管理與行政指導措施[J].政治與法律，2004，(6):32.

[3]顧林生，等.英國緊急立法解析及借鑒[J].北京政法職業學院學報，2004，(3):74

[4]姜明安.行政補償制度研究[J].法學雜志，2001，(5):14.

[5]楊海坤，呂成.邁向憲政背景下的應急法治[J].法治論從，2008，(1):74.

(責任編輯/石銀)