農村集體經濟留用地開發模式與開發方案的研究

摘要:研究了農村經濟留用地的開發模式，提出了“政府主導的租賃模式”。并以中船一期經濟留用地的開發為案例，詳細論述了經濟留用地的前期策劃、需求分析、開發方案、招商引資等。該案例顯示，政府主導的租賃模式如果操作得當，可以很好地配好當地產業項目發展需要，同時兼顧政府、農民、投資者的利益，能取得良好的經濟效益和社會效益。

關鍵詞:經濟留用地;開發模式;開發方案

中圖分類號:F121.22文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)15-0046-03

引言

中國有八億多農民，農民的利益關乎國計民生與社會穩定，農民問題是國家的頭等大事。隨著國內城市化進程的加快，農民賴以生存的土地資源正逐漸被城市基礎設施與產業項目用地所蠶食。根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)及《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》的規定:征用農用地須為農民預留10%~15%的經濟發展留用地以保障農民生產生活需要。經濟留用地的開發關系著農民的切身利益，如何開發好經濟留用地，為農民帶來更多的實惠，是需要認真研究的問題。本文以廣州市番禺區大崗鎮中船基地一期經濟留用地的開發為實例，就經濟留用地的開發模式與開發方案進行研究，希望能為經濟留用地的合理開發帶來一些經驗與啟示。

一、經濟留用地開發模式

目前國內對經濟留用地開發利用主要有以下幾種模式:

第一類是不直接開發留用地，而是把留用地指標折抵符合規劃要求但未辦證的村屬企事業用地，如2006年7月5日，杭州市西湖區古蕩鎮村股份集體經濟組織提出要求將其所屬的浙江國力大酒店項目抵折10%留用地指標，以辦理“兩證”，現相關部門已經核準[1]。該種模式實踐證明可行，但僅適用于村集體經濟組織有物業且未辦證的情況。

第二類是留用地貨幣化。“留用地指標貨幣化收購”價格按同類地段商業用地基準地價乘以年度地價指數乘以55%確定(年度地價指數由市國土資源局統計后確定)，貨幣化收購資金由各級財政支付。該模式在湛江、鄭州等很多地方都有應用，但實際運作中出現很多問題，由于財政資金吃緊，侵占留用地補償款現象時有發生，致使農民上訪，影響社會穩定。

第三類是對留用地進行開發建設，根據開發建設的建設主體、資金來源不同可以分為三種模式，第一種是自建模式，一些經濟實力較強的農村集體經濟組織會選擇自建。自建模式在經濟發達省份比較普遍，但由于農村集體經濟組織的開發能力、水平有限，自建物業多限于中低檔的廠房、辦公樓、酒店等，無法最大程度的發揮土地價值;第二種是合作模式，由集體經濟組織以土地或土地指標折價入股，與具有開發經驗和實力的合作方共同開發，根據合作雙方土地價格和建筑成本分得相應物業產權，統一經營或分別出租獲益。該模式在廣州地區多有應用，但合作過程中會出現農民從管理、經營方面干擾正常運營，在利潤分成與合作者產生分歧等諸多問題，由于投資方擔心與農村組織合作產生很多問題，對于合作開發經濟留用地一般比較謹慎。

第三種是租賃模式，農村集體經濟組織將經濟留用地出租，租期一般是30年至50年，到期后收回物業。該模式又衍生出二個租賃主體:一種是集體經濟組織主動尋求投資者，由投資者開發經濟留用地，并定期交租金。該模式難度在于農村集體經濟組織一般沒有能力對地塊進行詳細的策劃與規劃，不能根據地塊的自然條件對地塊在功能、區位上進行分割;不能充分利用周邊的產業布局，實現土地價值最大化，只是零星的引進個別投資者租賃使用，同時投資者對集體經濟組織的信用也持懷疑態度，因此該模式實際操作起來也存在難度。

第二種是政府首先牽頭尋找管轄范內有實力、有投資開發經驗的大企業，通常是國有企業，讓該企業與農村集體經濟合作社簽署經濟留用地租賃合同，開發前幾年租金較優惠，以后遞增，租期20年，租期滿后，原租賃單位有優先租賃權。該模式本文稱之為“政府主導的租賃模式”，該模式可規避上述提及的各模式缺點，充分發揮土地效益，并可有效保障農民利益，在中船基地一期留用地開發就運用該模式，實踐證明是行之有效的。該模式有以下優點:

一是實現集體經濟留用地價值最大化。具有投資開發經驗的企業在政府的主導下通過租賃取得留用地開發權后，與農村經濟合作社通過租賃合同明確了土地開發，后續開發既不受農村集體經濟組織的干擾，又較易取得當地政府部門的支持，首先開發的外部環境較好。其次，企業可根據留用地塊周邊地區的經濟、產業、社會發展狀況，研究留用地的市場需求，進而確定留用地的功能定位、服務對象、服務范圍，再據此制定開發建設方案，分期建設計劃，確定投資開發策略及風險規避措施。通過認真的市場調研，經過科學的論證分析而制定的開發方案必然切合實際情況，有利于發揮留用地的價值。

二是農民利益得到保障。該模式在政府的見證下由農村集體經濟合作社與企業簽署固定租賃合同，企業定期交納租金，農民的利益得到有效保障。

三是促進區域經濟發展。項目建設，用地先行。根據國家關于土地管理的有關法規，農村經濟留用地一般與項目捆綁，統一實施用地報批、征地拆遷工作，因此經濟留用地的用地手續一般比較完善。由于是政府主導企業開發留用地，政府可審核或修改企業的留用地開發方案，兼顧開發企業的利益，因此政府可結合當地經濟社會發展情況，將急需上馬的項目放到土地手續完備的留用地中，加快項目建設，發揮項目的基礎性帶動作用，促進區域經濟發展。

因此該模式應用于經濟留用地開發中，可實現政府、企業、農民的“三贏”。下面以中船基地一期留用地的開發為例，詳細閘述該模式。

二、中船基地一期經濟留用地開發實例

(一)中船基地一期經濟留用地基本情況

廣州市番禺區大崗鎮位于珠三角的中心，番禺區的西南部，是南番禺的商貿中心，總面積90平方公里，總人口約13萬。該鎮地理位置優越，處于廣州、澳門、香港三地的三角形中心，廣州至珠海東線、北京至珠海的高速公路等其他高速公路網在大崗經過，從大崗出發到廣州、澳門、香港三地車程都在1小時左右，還可以在60分鐘內到達珠江三角洲內任一經濟發達區域。同時大崗境內河網交錯，與中山、順德分隔的洪奇瀝水道是珠江八大出海口之一，可通行3 000噸級的船只，水陸交通都十分便利。

2008年5月，中船集團將其船舶配套產業基地確定落戶于此，雙方將依托南沙龍穴造船基地，在番禺區新聯集聚工業區新建一個集船用低速、中速柴油機和船用輔機以及船舶中間產品制造為一體的船舶配套產品生產基地，將廣州建設成為全國最大的船用柴油機制造基地。中船配套產業基地用地規模將達到485公頃，項目總投資預計約270億元。

中船基地一期用地3 000多畝，按比例為農民預留的經濟發展用地504畝。經濟發展用地緊鄰中船基地，岸線南臨洪奇瀝水道，與中山市隔水相望，上游距板沙尾7km，下游距洪奇瀝大橋約8km，水路交通便利。

(二)中船一期經濟留用地開發模式

由番禺區大崗鎮政府牽頭，協調區屬國有投資企業與農村經濟合作社簽署經濟留用地租賃合同，租期20年，合同期滿后，自動延長11年。開發建設的所有申報審批均以農村經濟合作社的名義實施，經濟合作社需協助投資者辦理道路、水、電、通訊等基礎設施建設的相關手續。投資者有權按照規劃局批準的方案進行建設，經濟合作社需無條件提供所有協助，經濟合作社不得將經濟發展用地及地上建筑物的部分或全部設定任何抵押，同時經濟合作社確保村民不以任何理由干預、妨礙投資者的經營活動。該合同明確了投資者與農村經濟合作社的責、權、利，投資者可全力投入到留用地的開發建設中。

(三)經濟留用地開發建設的市場需求分析

廣州市依托中船低速柴油機項目，近期在臨近項目區域1 050.99公頃規劃為中船生產基地，遠期在大崗鎮規劃50平方公里，重點發展大型裝備產業園區。經濟留用地的需求分析，著重研究中船生產基地內近期布局的項目建設及運營期間產生的生產、生活需求，以為各項目做好生產、生活的配套，也相應加大經濟留用地的開發價值。

中船生產基地及配套產業目前包括以下七個項目:廣州中船船用柴油機有限公司，規劃生產年產船用低速柴油機1 000萬馬力;廣州中船船舶鋼構有限公司，生產大型艙口蓋、船舶分段等核心配套產品;廣州電氣裝備集團投資建設的廣柴柴油機生產項目，主要生產中速柴油機、曲軸加工、數控機床;廣州數控設備有限公司建設的“廣州數控工業機器人等新產品產業化項目，主要生產工業機器人、注塑機、大功率電機等產品;廣東電力設備廠新廠項目，主要生產大型電力變壓器;中船基地配套公共物流碼頭項目，主要滿足中船生產基地及廣州大型裝備產業園區內企業原材料和產成品的運輸需求。經過對各項目及配套廠家建設、營運期對生產、生活的需求進行調研，得到中船基地區域內用地需求如下表:

從上表中看出，區域內生活服務中心需求面積所占比重較大，生產配套中心、物流服務中心需求以及配套廠家用地的面積需求相對較小，且需求量大抵相同。因此，從市場需求分析來看，經濟留用的開發建設在保證中船基地區域內各項配套需求的同時，應以滿足生活服務需求為重點。

(四)經濟留用地開發方案

經濟留用地面積約為504畝，由三個地塊構成，如圖1所示。通過分析中船基地區域內的用地需求，按照適度超前、穩健開發、控制投資風險的原則，確定經濟留用地功能分區，如圖2所示。

生活服務功能:為中船配套基地各企業及其他企業提供員工居住、餐飲娛樂、商店購物、招待所、醫療、網絡通信、電信、郵政等多種服務功能。

生產配套功能:為中船配套基地各企業配套及其他企業提供生產廠房及相關服務。

物流服務功能:為中船配套基地各企業及其他企業提供倉庫、倉儲服務、第三方物流、公路水路貨運等多種功能。

路橋養護工程技術研發中心是投資者引入的項目。

(五)招商引資

投資者結合周邊產業項目建設計劃，制訂出經濟留用地的開發時序及近期建設計劃，測算出開發成本。根據開發成本加上每年需向農村經濟合作社繳納的租金，按照設定的基準收益率，計算出每年每畝地的租賃價格。投資者以此租賃價格為標準，制定招商引資方案，積極與中船基地的配套廠家聯系，吸引各配套廠家在留用地上投資建廠或項目合作，同時投資者自主開發建設生活服務中心，為中船基地及配套廠家提供生活配套服務。經多方接洽，經濟留用地所有土地均得到有效地開發利用。政府、農民、投資者實現了“共贏”，同時還為整個生產基地提供了良好的生產、生活配套，促進了區域經濟發展。

小結

目前對農村經濟留用地的開發利用方式，國家、地方均沒有作出明確的規定，導致各地的做法各異，本文闡述的“政府主導的租賃模式”，可以較好地利用經濟留用地，配合產業項目與區域經濟需求，同時兼顧各方面的利益訴求，實踐證明是一種有效的留用地開發模式。隨著農村集體土地流轉市場逐漸放開，農村經濟留用地開發利用還會衍生出多種模式，有待進一步探討和實踐。

參考文獻:

[1]戴文良，葉永祥.留用地項目合作開發相關問題探索——以杭州為例[EB/0l].(2010-04-02)[2010-04-05].

http://www.liuhelaw.com/DesktopModule/BulletinMdl/BulContentView.aspx?BulID=1509ComName=default.