我國金融監(jiān)管的變遷和新形勢下的選擇

摘要:改革開放的30年來，我國金融業(yè)的發(fā)展取得了長足的進步，與之相應(yīng)的是金融監(jiān)管的監(jiān)管體系與監(jiān)管理論也在不斷發(fā)展。但是在金融全球化、一體化和金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的趨勢下，我國的金融監(jiān)管體系和監(jiān)管手段都顯得落后和僵化。本文介紹了國際和國內(nèi)金融監(jiān)管方式和理論的發(fā)展歷程，列舉了我國金融監(jiān)管目前存在的問題，最后提出了對我國金融監(jiān)管改革的建議。

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管;改革藍圖;監(jiān)管理論;功能監(jiān)管

一、金融監(jiān)管概述

金融監(jiān)管一般來說有廣義和狹義之分。狹義的金融監(jiān)管指的是政府通過中央銀行或者其他金融監(jiān)管機構(gòu)，依據(jù)國家法律法規(guī)對整個金融業(yè)(包括金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù))進行監(jiān)督管理。廣義的金融監(jiān)管在狹義的金融監(jiān)管的基礎(chǔ)上，還包含了金融機構(gòu)內(nèi)部的稽核和控制、同業(yè)自律性組織的監(jiān)管以及社會公眾的監(jiān)管等。

隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，金融監(jiān)管的理論與實踐也在不斷發(fā)展，其變化呈現(xiàn)一定的階段性，從20世紀30年代至今，金融監(jiān)管的理論和實踐的發(fā)展大致可以分為以下三個階段:

(一)20世紀30年代~20世紀70年代初

這個階段的理論依據(jù)以凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟理論為主，主要從金融市場的不完全性和脆弱性出發(fā)，研究“市場失靈”和金融產(chǎn)品的特殊性，為政府采取行政法律手段提供了理論依據(jù)。因此這一階段的金融監(jiān)管理論也相應(yīng)分成了公共利益的監(jiān)管需求理論以及金融脆弱的金融監(jiān)管需求理論兩塊。

公共利益的監(jiān)管需求理論的理論基礎(chǔ)是市場失靈和福利經(jīng)濟學(xué)，它認為監(jiān)管是為了解決市場失靈的問題，以提高資源配置的效率，最大化社會福利，是政府對公共需求的一種反應(yīng)。這其中又包括負外部性理論、信息不對稱監(jiān)管理論、公共產(chǎn)品監(jiān)管理論和自然壟斷監(jiān)管理論等。

金融脆弱監(jiān)管需求理論則形成于20世紀60年代以后，其主要理論有Hyman P. Minsky的金融不穩(wěn)定假說和Diamond與Dybvig的銀行擠提理論(D-D模型)。

總體來說，這一階段的理論的萌生是基于金融危機，在管制金融風(fēng)險的同時也降低了效率。

(二)20世紀70年代初~20世紀90年代末

這一階段一方面由于發(fā)達國家中出現(xiàn)了滯漲的情況，金融管制成了西方國家金融發(fā)展的障礙，另一方面由于管制經(jīng)濟學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)及制度經(jīng)濟學(xué)的興起，人們開始對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理論進行反思，原本未被重視的金融監(jiān)管的有效性問題開始成為研究的重點，出現(xiàn)了集團利益理論與金融監(jiān)管失靈理論等。

20世紀70年代以后，越來越多的經(jīng)濟學(xué)家對政府進行金融監(jiān)管的直接目標產(chǎn)生了質(zhì)疑，由此產(chǎn)生了集團利益理論。這其中又包括政府掠奪理論，Reltzman的特殊利益理論和多元利益理論。

金融監(jiān)管失靈理論是繼集團利益理論后，以監(jiān)管有效性為研究對象的又一理論發(fā)展，主要包括Stigler等人的管制供求理論，Krueger等提出的管制尋租理論，以及俘獲理論和社會選擇理論。這些理論研究表明金融監(jiān)管不但降低了效率，而且其自身也存在著監(jiān)管失靈的問題，可以說金融監(jiān)管對解決金融市場失靈的效果并不理想。

這一階段的監(jiān)管理論較上一個階段而言，越來越成熟與完善，并且這一階段的理論研究打破陳規(guī)，以監(jiān)管的有效性為研究的重點，彌補了上一階段理論的不足，但是這些理論在提出問題的同時卻沒有提供解決問題的方法。

(三)20世紀90年代至今

由于在上一階段中，金融監(jiān)管無論從理論還是實踐中都普遍推行金融自由化，放松管制使得20世紀90年代出現(xiàn)了一系列的金融危機，使得人們又開始反思金融自由化，并且在這一階段中開始將研究的重心從對純理論的研究轉(zhuǎn)向了對解決市場失靈與監(jiān)管失靈的方法的探尋上。其中較有代表性的理論有Bodie和Merton的功能監(jiān)管理論;Laffont和Tirole的激勵監(jiān)管理論;Boot和Thakor等人的資本監(jiān)管理論以及市場紀律監(jiān)管理論。

可以說，在這次美國次貸危機爆發(fā)以前，盡管對金融再監(jiān)管的呼聲越來越高，盡管金融自由化理論由于上世紀90年代以來的一系列金融危機而受到質(zhì)疑與批評，但人們大多認為并沒有證據(jù)表明金融自由化一定會導(dǎo)致金融系統(tǒng)的動蕩，因而金融自由化理論并沒有失去市場。但本次美國次貸危機，不但引起了美國對其金融監(jiān)管體系和監(jiān)管理念的反思，也引起了世界各國對金融自由化的更為深刻的思考。美國財政部更是于今年3月向國會提交了《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍圖》(以下簡稱為《藍圖》)。《藍圖》將美國的改革目標與實現(xiàn)途徑分為了短期、中期和長期三步，在各個步驟中分別增加和合并了一些監(jiān)管機構(gòu)，以期構(gòu)建一個更為全面、審慎和優(yōu)化的監(jiān)管構(gòu)架。

《藍圖》表明美國在金融監(jiān)管上的理念發(fā)生了變化，由分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管、對局部風(fēng)險的監(jiān)管向?qū)φ麄€金融體系監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管的范圍和強度都得到了加強。

二、改革開放30年來中國金融監(jiān)管的發(fā)展

我國的金融監(jiān)管的變革簡單來說有以下幾個階段:

(一)建國以來到1983年

這一階段由于計劃經(jīng)濟體制的需要，我國的金融體系為“大一統(tǒng)”的模式，中國人民銀行既是中央銀行，又是商業(yè)銀行。相應(yīng)的，這一時期的金融監(jiān)管也表現(xiàn)得單一、僵化，其主要特點是抑制金融創(chuàng)新，對貨幣發(fā)行和金融業(yè)的發(fā)展實行計劃性的、高度集中的行政管理。

但是作為計劃經(jīng)濟產(chǎn)物的“大一統(tǒng)”的金融體系，在我國開始進行改革開放以及我國國民經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，越來越表現(xiàn)出不足與無能為力，金融監(jiān)管的僵化與單一使得金融市場發(fā)育緩慢，銀行缺乏風(fēng)險意識，積聚了很大的風(fēng)險。

(二)1983年到1993年

這一階段可以稱為我國金融監(jiān)管的探索階段。1983年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，我國中央銀行體制得到了初步確立。1993年通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，又把建立一個能對經(jīng)濟運行進行有效調(diào)控、有一定權(quán)威、能夠獨立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行作為它的目標之一。

總的來說，這一階段我國的金融體系和金融監(jiān)管都有了一定的變革和發(fā)展，但是仍然有著鮮明的計劃性與行政性，監(jiān)管手段也還是較為單一。

(三)1993年至今

1993年12月頒布的《關(guān)于金融體制改革的決定》，明確了中國人民銀行的兩大職能為制定并實施貨幣政策以及對金融業(yè)實施監(jiān)管。1994年，三家政策性銀行的成立又奠定了中國人民銀行對商業(yè)銀行進行市場化監(jiān)管的基礎(chǔ)。1997年、1998年以及2003年，分別成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會，我國分業(yè)監(jiān)管的模式基本上形成。

盡管改革開發(fā)30年來，我國金融監(jiān)管改革取得了不少成果，但還是存在著各種各樣的不足，還存在著較嚴重的金融抑制現(xiàn)象。金融監(jiān)管的發(fā)展任重道遠。

三、中國金融監(jiān)管目前存在的問題

我國現(xiàn)行的監(jiān)管模式有較明顯的不足，主要表現(xiàn)為:

(一)監(jiān)管方式和手段較為單一、落后

各國金融監(jiān)管的方式和手段主要有經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段。在我國則主要采用較為落后的行政手段，究其原因，一是我國目前的法律法規(guī)還不完善，雖然這幾年來，我國陸續(xù)頒布了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》和《外匯管理法》等，但監(jiān)管的覆蓋面不夠廣，且存在著有法不依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象，使得法律手段難以起到其應(yīng)有的作用。而另一方面，我國長期的計劃經(jīng)濟制度使得我國的金融監(jiān)管在理念上還不能與現(xiàn)有的市場經(jīng)濟模式相匹配，金融機構(gòu)缺乏自我約束與自我管理的機制，計劃經(jīng)濟時期的行政命令與政府干預(yù)仍然是最主要與直接的手段。

(二)各監(jiān)管機構(gòu)間缺少應(yīng)有的溝通與合作

當今世界的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，金融行業(yè)的競爭日益激烈，競爭范圍由國內(nèi)競爭擴大到了國際競爭，這使得金融機構(gòu)的規(guī)模越來越龐大，經(jīng)營業(yè)務(wù)與服務(wù)內(nèi)容也越來越繁多，再加上歐美等發(fā)達國家近幾年來一直奉行放松金融管制，金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，各類機構(gòu)的業(yè)務(wù)界限也越來越模糊，這給金融監(jiān)管來了巨大的挑戰(zhàn)。我國的分業(yè)監(jiān)管的模式顯然已經(jīng)滯后于這一趨勢，對于跨行業(yè)的金融產(chǎn)品或是綜合性的金融機構(gòu)的監(jiān)管出現(xiàn)了重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空等問題，這主要是因為各監(jiān)管機構(gòu)相對獨立，沒有應(yīng)有的溝通與合作使得監(jiān)管效率低下，監(jiān)管成本過高。

盡管為了促使監(jiān)管的有效與協(xié)調(diào)，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會三家監(jiān)管機構(gòu)于2003年6月達成了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，但是并沒有起到預(yù)想的作用。究其原因，謝云英(2008)認為有三個主要的問題:其一是三家監(jiān)管機構(gòu)相互獨立，缺少領(lǐng)頭人，相互之間沒有必要的牽制;其二，三家機構(gòu)缺少有效的信息溝通與共享;其三，在維護金融穩(wěn)定、防范與化解風(fēng)險，監(jiān)管銀行間債券市場和外匯市場上擔(dān)負著重要責(zé)任的中國人民銀行，并沒有參加到這個協(xié)調(diào)組織中。

(三)我過目前的金融監(jiān)管有金融抑制的現(xiàn)象

由于我國的金融業(yè)還不是很成熟，監(jiān)管也才起步不久，在監(jiān)管手段和技術(shù)上都還比較欠缺，為了減少金融動蕩，降低監(jiān)管機構(gòu)的壓力，各監(jiān)管機構(gòu)總是希望能確認和控制其管轄內(nèi)的金融機構(gòu)的行為，因此不可避免地出現(xiàn)了較為嚴重的金融抑制的現(xiàn)象，這一方面影響了整個金融業(yè)的正常發(fā)展，另一方面也使我國的監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管復(fù)雜的金融產(chǎn)品與綜合性的金融機構(gòu)時缺少必要的經(jīng)驗與能力，在外資金融機構(gòu)涌入我國金融市場的情況下，不但使我國的金融機構(gòu)缺少競爭力，還使得監(jiān)管的難度與壓力大大增加。

四、中國金融監(jiān)管改革的設(shè)想

(一)功能監(jiān)管簡介

功能監(jiān)管是指同一類型的金融業(yè)務(wù)由同一個監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，而不管這一業(yè)務(wù)是由何種類型的機構(gòu)開展的。功能型監(jiān)管的優(yōu)點有:

(1)功能監(jiān)管關(guān)注的是產(chǎn)品的性質(zhì)而非機構(gòu)的性質(zhì)，根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)來確定監(jiān)管的歸屬權(quán)問題，從而解決了處于業(yè)務(wù)交叉處的金融產(chǎn)品界限模糊、權(quán)責(zé)不清的問題，避免出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空。

(2)面對混業(yè)經(jīng)營和業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象，功能監(jiān)管主張要跨行業(yè)、跨機構(gòu)、跨市場地進行監(jiān)管，而不僅局限在各行業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險監(jiān)管上。

我國正處于改革的關(guān)鍵點上，金融業(yè)發(fā)展迅速，在原來嚴格的分業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)上又出現(xiàn)了一些混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司，業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象層出不窮，我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系已經(jīng)滯后于這一現(xiàn)象，在這種情況下，采用功能監(jiān)管不失為一個好的選擇。

(二)對我國金融監(jiān)管采用功能監(jiān)管模式的初步設(shè)想

首先，以中國人民銀行為核心，負責(zé)對整個金融業(yè)的綜合監(jiān)管，目標是維護整個金融業(yè)的安全與穩(wěn)定。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個監(jiān)管機構(gòu)按照業(yè)務(wù)性質(zhì)對各個金融產(chǎn)品進行功能監(jiān)管。

第二是要建立協(xié)調(diào)組織，并加強監(jiān)管機構(gòu)間的溝通與協(xié)作。協(xié)調(diào)組織的主要成員可以包括中國人民銀行，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等三大監(jiān)管機構(gòu)，以及國家審計局、財政部等，并可吸收民間監(jiān)管機構(gòu)，如會計師事務(wù)所等社會監(jiān)管機構(gòu)。協(xié)調(diào)組織的作用是定期召開會議，研究當前的金融形勢，解決存在的問題，制定和修改相應(yīng)的法律法規(guī)，促進信息溝通、信息共享等。以此來減少監(jiān)管過程中出現(xiàn)的信息不對稱、監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管等問題。

第三，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家監(jiān)管機構(gòu)合作成立交叉業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，專門負責(zé)交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。這個交叉監(jiān)管部門由協(xié)調(diào)組織直接領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)管范圍、監(jiān)管規(guī)則等都由協(xié)調(diào)組織例行會議商討決定。

五、總結(jié)

綜上所述，金融監(jiān)管是維護金融穩(wěn)定、防范和化解金融風(fēng)險的不可缺少的工具。世界金融監(jiān)管的理論與實踐都在不斷改變和發(fā)展，以適應(yīng)不斷變化的國際經(jīng)濟格局和趨勢。

我國的金融監(jiān)管體系盡管有了很大的改善，但目前的分業(yè)監(jiān)管模式在面對金融全球化、一體化和金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的趨勢時，顯得單一、僵化。因此，由分業(yè)監(jiān)管走向綜合監(jiān)管或混業(yè)監(jiān)管是大勢所趨，但這個轉(zhuǎn)化需要一個中間過程。通過對美國等西方發(fā)達國家金融監(jiān)管模式發(fā)展的研究，可以發(fā)現(xiàn)，采用功能監(jiān)管模式是這個中間過程的合適的選擇。在確定監(jiān)管模式的前提下，還需要加強各監(jiān)管機構(gòu)的溝通與協(xié)作，以便構(gòu)建一個覆蓋面廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、監(jiān)管有效的金融監(jiān)管體系。

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(作者單位:浙江財經(jīng)學(xué)院)