地方財政支出績效評價存在的問題及建議

財政支出績效評價是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，按照政府行為的效益、效率和效果原則，以政府行為的成本效益分析為核心的綜合指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)行為作為評價依據(jù)，對財政支出的成本和產(chǎn)生的效益進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。財政支出績效評價的根本目的在于對政府配置財政資源的合理性和資源使用的“所得”與“所耗”進(jìn)行考核評價。

一、地方財政支出績效評價制度存在的問題

我國地方財政支出績效評價工作起步較晚，基本處于績效評價試點(diǎn)和推廣初期階段，雖然取得了一定成效，但是在績效評價法制建設(shè)、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、評價結(jié)果應(yīng)用等方面還存在缺陷。主要有:

(一)績效評價法制建設(shè)不完善。雖然我國財政法制化建設(shè)進(jìn)程逐步加快，但迄今還沒有出臺全國性的規(guī)范財政支出績效評價的法律法規(guī)。財政部雖然制定了一些具體財政支出領(lǐng)域的績效評價辦法，但在法律約束力等方面還存在很大差距，而且各個績效評價辦法的要求不盡相同，造成了一些地方財政部門開展績效評價工作中無法可依，工作開展不普遍、不規(guī)范。目前，我國開展績效評價工作，主要依靠的是各級財政部門制定的各類具體財政資金的績效評價辦法。但是這些辦法和方案對績效評價的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、績效評價的操作規(guī)程、評價結(jié)果的應(yīng)用等方面規(guī)定得不詳細(xì)，還存在很大差距，需要進(jìn)一步完善。

(二)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不規(guī)范、評價方法單一。地方財政部門在開展財政支出績效評價中采用的評價指標(biāo)，一部分來源于中央、省財政部門制定的績效評價辦法，另一方面是從財政支出績效評價的理論書籍中研究制定的。由于財政支出的類別多，使用績效的表現(xiàn)形式多樣，現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)不能有效地評價財政支出的使用績效。此外，由于我國還沒有建立績效評價數(shù)據(jù)庫，積累的每類財政資金使用績效數(shù)據(jù)不豐富，造成設(shè)計(jì)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)對實(shí)踐的指導(dǎo)性不足，需要經(jīng)過績效評價實(shí)踐進(jìn)行完善。地方政府部門在開展財政支出績效評價中，采用的績效評價方法主要是從現(xiàn)有年度財政支出報表中提取需要的數(shù)據(jù)，運(yùn)用設(shè)計(jì)好的指標(biāo)和公式，計(jì)算出績效評價的結(jié)果。當(dāng)然，這是財政支出績效評價的方法之一，但還有一些好的方法如:專家評議法、調(diào)查問卷法和因素分析法等，沒有被充分運(yùn)用。

(三)評價層次不全，評價機(jī)構(gòu)不規(guī)范。財政支出績效評價包括政府、部門、單位和項(xiàng)目四個層次。但是我國一些地方在開展財政支出績效評價的實(shí)踐中，多數(shù)只是開展其中某一個或兩個層次的績效評價。而且，在財政支出績效評價的實(shí)施主體上還不規(guī)范。財政部門對政府財政支出綜合績效進(jìn)行評價，造成了財政部門自己監(jiān)督自己的邏輯錯誤。而本應(yīng)由部門自己開展的部門、單位和項(xiàng)目的財政支出績效評價，卻由財政部門實(shí)施，存在“越位”之嫌。在政府機(jī)構(gòu)改革中，多數(shù)財政部門撤消了統(tǒng)計(jì)評價專職機(jī)構(gòu)，造成了財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)分頭負(fù)責(zé)績效評價的局面，缺乏統(tǒng)一的管理。

(四)評價結(jié)果的應(yīng)用不到位。一些地方財政部門和預(yù)算部門對財政支出績效評價結(jié)果的運(yùn)用做得不夠，往往是績效評價工作完成后束之高閣，或者即使交給被評價對象，部門和單位對績效評價結(jié)果不重視，主要原因在于績效評價結(jié)果的約束力不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制不到位。財政部門在分配財政資金中很少參考績效評價結(jié)果調(diào)整各部門的預(yù)算，績效高與低的政府部門或單位在獲得財政資源配置上沒有大的差別，使用績效低的單位與責(zé)任人很少為此承擔(dān)責(zé)任。

二、加強(qiáng)地方財政支出績效評價制度的思路和建議

通過分析當(dāng)前開展財政支出績效評價中存在的問題及原因，在充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家開展財政支出績效評價成功經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，提出如下有針對性的完善思路和建議。

(一)建立健全中央及地方財政支出績效評價制度的法律、法規(guī)體系。從國外財政支出績效評價實(shí)踐情況看，多數(shù)西方國家在開展財政支出績效評價中都制定了比較完善的法律制度體系，保障了績效評價工作的制度化、規(guī)范化。加拿大有較為完善的法律法規(guī)體系，1977年《績效評價政策》、1981年《績效評價指南》、1989年《聯(lián)邦政府和部門績效評價的工作標(biāo)準(zhǔn)》、1994年《績效檢查條例》、2000年《對績效評價的研究》、2001年《加拿大政府績效評價政策和標(biāo)準(zhǔn)》、《部門戰(zhàn)備規(guī)劃與預(yù)期結(jié)果》。

在完善我國財政支出績效評價法制建設(shè)上，首先中央政府應(yīng)該積極加快立法進(jìn)程，盡快出臺一部全國性的財政支出績效評價法律法規(guī)。如果出臺專門的法律存在一定困難，可以在完善和制定相關(guān)財政法規(guī)中，對財政支出績效評價進(jìn)行規(guī)范。省、市等地方政府要在地方性財政支出績效評價法制建設(shè)上，要盡快實(shí)現(xiàn)“零的突破”。

同時，還要制定地方性財政支出績效評價規(guī)章辦法，推進(jìn)績效評價工作規(guī)范化、制度化建設(shè)。目前，財政部和一些地方財政部門已經(jīng)制定了一些財政支出績效評價的具體辦法。如財政部先后制定了《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》、《廣東省財政支出績效評價試行方案》、《北京市財政專項(xiàng)資金績效評價管理辦法》和《浙江省財政支出績效評價實(shí)施意見》等，但這些辦法主要是針對一些具體支出領(lǐng)域和某個區(qū)域性的，這些地方性績效評價辦法內(nèi)容不統(tǒng)一，不具有廣泛適用性。因此要抓緊制定全國性的財政支出績效評價辦法，對績效評價的范圍、操作程序、實(shí)施主體、指標(biāo)設(shè)置、評價結(jié)果應(yīng)用等做出具體規(guī)定，再制定一些具體財政支出領(lǐng)域的績效評價辦法予以細(xì)化，規(guī)范財政支出績效評價工作。

(二)健全績效評價實(shí)施機(jī)構(gòu)。財政支出績效評價的層次分為:財政部門、預(yù)算部門、單位、支出項(xiàng)目，每個層次的績效評價實(shí)施機(jī)構(gòu)又不盡相同。西方四國在開展財政支出績效評價的層次和績效評價的實(shí)施機(jī)構(gòu)方面做得比較規(guī)范，美國評價實(shí)施機(jī)構(gòu)由國會領(lǐng)導(dǎo)，國會會計(jì)總署直接進(jìn)行考評，總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室協(xié)助，各部門也設(shè)立專門評價辦公室，要求聯(lián)邦各部門必須制定長期戰(zhàn)備規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和收支計(jì)劃，由國會會計(jì)總署或由其委托中介機(jī)構(gòu)對各政府部門進(jìn)行績效評價，向國會提交評價報告。在加拿大由財政與管理部負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)，各部門分別實(shí)施評價，各政府部門的部長每年都向財政與管理部上報《部長預(yù)算陳述》，簡述部門目標(biāo)與預(yù)計(jì)完成情況;財政年度結(jié)束后，要提交部門《年度績效報告》，進(jìn)行績效的評價。

財政支出總體績效評價，主要是對政府財政部門配置財政資源績效情況進(jìn)行總體評價，反映的是財政支出整體使用績效情況。因此，實(shí)施財政支出總體績效評價的主體應(yīng)該是各級人大、政府審計(jì)部門、財政政策研究部門，而不應(yīng)該是財政部門自身，否則就形成了財政部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”兩種身份。從國外看，財政支出績效評價主要由國會審計(jì)署或內(nèi)閣財政委員會秘書處領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行，這相當(dāng)人大財經(jīng)委員會和審計(jì)部門。作為過渡性措施，當(dāng)前財政總體支出績效評價可以由財政部門實(shí)施，但評價結(jié)果要向人大等監(jiān)督部門反饋。

從西方四國開展財政支出績效評價情況看，對預(yù)算部門、單位和項(xiàng)目的財政支出績效評價，主要由各部門負(fù)責(zé)履行。部門的具體職責(zé)是提交年度績效計(jì)劃和年度績效報告;收集、整理績效評價的信息，制定或修改政策或提出政策建議;受國會審計(jì)署的委托，評價本部門的計(jì)劃項(xiàng)目。財政部門主要負(fù)責(zé)財政支出績效評價的指導(dǎo)工作，選擇一些典型財政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價。因此，我國在開展部門、單位和財政支出項(xiàng)目的績效評價上，應(yīng)形成以部門和單位自身為主的評價模式，由各部門和單位每年向人大和政府提交財政支出績效評價報告。財政部門主要對各單位開展績效評價情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，督促各部門和單位按時、保質(zhì)保量地進(jìn)行績效評價，并對各部門提交的績效評價結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)績效評價結(jié)果對下一財政年度的部門預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)財政資源向使用績效高的行業(yè)和部門傾斜。預(yù)算部門和財政部門在開展績效評價工作中，可以根據(jù)需要聘請社會中介機(jī)構(gòu)參與績效評價。

(三)逐步建立財政支出績效評價指標(biāo)體系和評價方法。西方國家設(shè)計(jì)財政支出績效指標(biāo)的情況主要是:美國主要包括過程評價指標(biāo)(即立項(xiàng)決算評價)、經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)、綜合影響評價指標(biāo)、持續(xù)性和長期評價指標(biāo);英國主要包括立項(xiàng)決策的效果評價指標(biāo)、技術(shù)方案效果評價指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性和有效性評價指標(biāo)、社會影響評價指標(biāo);加拿大主要包括重要性和相關(guān)性評價指標(biāo)、效果性評價指標(biāo)、成本效益評價指標(biāo)、管理有效性評價指標(biāo)等。

因此，在設(shè)計(jì)財政支出績效評價指標(biāo)體系上，要圍繞財政支出活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行設(shè)計(jì)，評價指標(biāo)分為兩個層次，一是復(fù)合性評價指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性指標(biāo);二是單一性指標(biāo)，包括投入類、過程類、產(chǎn)出類和成果類指標(biāo)。從四項(xiàng)單一性評價指標(biāo)上不能直接判斷一項(xiàng)財政支出活動的績效高低，但是這些單一性指標(biāo)是復(fù)合性指標(biāo)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，通過單一性指標(biāo)評價的結(jié)果可以計(jì)算出復(fù)合性指標(biāo)，才能對財政支出的績效進(jìn)行評價。

在開展財政支出績效評價的方法上，要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)選擇成本-效益法、最低費(fèi)用選擇法、因素分析法、專家評議法、查問詢證法等。特別是在評價地方政府財政支出總體績效和一些社會事業(yè)項(xiàng)目績效上，更要注重運(yùn)用非公式化的績效評價方法。比如，在評價教育項(xiàng)目的績效時，不僅要計(jì)算畢業(yè)率、升學(xué)率、鞏固率、輟學(xué)率、專業(yè)對口率等指標(biāo)，還要對教育會帶來的生產(chǎn)力發(fā)展、改變?nèi)说木衩婷病⑽幕^念和創(chuàng)造力等因素進(jìn)行評價。因此，在開展政府、部門、單位和項(xiàng)目財政支出績效評價時，要更多地運(yùn)用非量化、實(shí)地抽樣調(diào)查、傾聽專家意見等方法來進(jìn)行績效評價。

(四)健全財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)是對評價對象進(jìn)行分析評價的準(zhǔn)繩。制定評價標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)同行業(yè)、同地區(qū)、同性質(zhì)的數(shù)據(jù)資料做基礎(chǔ)，按照財政支出性質(zhì)、地區(qū)和行業(yè)類別、項(xiàng)目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗(yàn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析、專家評估、公眾印象等方法取得。每一類項(xiàng)目的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)項(xiàng)目的所屬政府層次和地域間差異，制定相應(yīng)的評價參照標(biāo)準(zhǔn)。要依托長期積累形成的財政支出績效評價數(shù)據(jù)庫，通過對各類數(shù)據(jù)匯總分析，為制定財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)的參考依據(jù)，確保制定的評價標(biāo)準(zhǔn)更加符合實(shí)際情況。這樣對績效評價數(shù)據(jù)進(jìn)行考核得出的結(jié)果才更加科學(xué)、合理。

(五)建立財政支出績效評價信息數(shù)據(jù)庫。西方發(fā)達(dá)國家在開展績效評價中，利用先進(jìn)的信息技術(shù)，逐步形成了規(guī)模龐大的公共支出評價數(shù)據(jù)庫，為評價各類支出項(xiàng)目的投入水平、效益情況和影響狀況，開展歷史的、橫向的分析比較提供了技術(shù)支持，保證了評價工作的持續(xù)、有效開展。由于我國開展財政支出績效評價時間短，在績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)上尚是空白，造成了在設(shè)計(jì)財政支出績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面困難重重。當(dāng)前，我國的信息技術(shù)發(fā)展較快，特別是“金財”工程實(shí)施以來，財政信息化建設(shè)取得了顯著成效，建立績效評價數(shù)據(jù)庫已經(jīng)具有現(xiàn)實(shí)條件。在績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)上，要選定不同行業(yè)、不同類型的財政支出項(xiàng)目，作為績效評價數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)源，同時要做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)庫在財政資金類別和支出項(xiàng)目上的覆蓋面。數(shù)據(jù)庫要涵蓋政府財政支出總績效評價、部門和單位財政支出績效評價、項(xiàng)目績效評價等四個層次;在財政支出的類別上，要涵蓋教育科技文化、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會保障、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、政府管理等各個領(lǐng)域。各級財政部門建立的績效評價數(shù)據(jù)庫要依托財政信息網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息共享，最后形成以財政部為中心，各省、市、縣互聯(lián)的共享數(shù)據(jù)庫，使各級財政部門都能使用數(shù)據(jù)庫，服務(wù)于財政支出績效評價實(shí)踐工作。

(六)加強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用。開展財政支出績效評價工作的最終目的，一是通過運(yùn)用財政支出績效評價結(jié)果，發(fā)現(xiàn)績效評價對象在財政資金管理和使用過程中存在的不足，制定解決措施和方案，提高部門理財水平;二是由財政部門根據(jù)績效評價的結(jié)果，與部門預(yù)算的編制相結(jié)合，對使用財政資金績效好的部門，在編制下年度預(yù)算上增加預(yù)算額度;對績效評價結(jié)果較差的，而且沒有客觀的原因，給予調(diào)減預(yù)算額度。西方國家非常重視財政支出績效的應(yīng)用，例如英國將評價結(jié)果作為調(diào)整政府長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的依據(jù);作為財政部對各政府部門制定以后年度預(yù)算的依據(jù);作為落實(shí)政府責(zé)任制的依據(jù);公共和國會對政府監(jiān)督的依據(jù)。

此外，英國政府在應(yīng)用績效評價結(jié)果中還非常重視運(yùn)用激勵機(jī)制，規(guī)定只要能實(shí)現(xiàn)《公共服務(wù)協(xié)議》要求的績效目標(biāo)，部門可按自己的計(jì)劃安排預(yù)算資金，并在三年計(jì)劃期內(nèi)，將預(yù)算資金在不同年度內(nèi)自由調(diào)度，三年計(jì)劃期結(jié)束后節(jié)余資金可以轉(zhuǎn)入下一期繼續(xù)使用。這種制度能夠激勵部門按績效要求的標(biāo)準(zhǔn)來完成自己的任務(wù)，鼓勵部門節(jié)約資金。

要做好財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用工作，首先要強(qiáng)化績效評價結(jié)果的約束力。在制定財政支出績效評價辦法中，要對績效評價結(jié)果的應(yīng)用予以明確，對使用財政資金績效低或績效評價結(jié)果執(zhí)行不力的部門，在財政資金的安排上予以嚴(yán)格控制。其次，在預(yù)算管理上，對使用財政資金績效較好的部門和單位，在財政資金管理權(quán)限上適當(dāng)放開，給部門打包分配一定的財政資金，由部門決定財政資金如何使用，調(diào)動部門提高績效的積極性。第三，每年召開的人代會在審議年度預(yù)算報告時，要將財政資金使用績效作為一項(xiàng)重要審議內(nèi)容，不僅要關(guān)注財政資金分配去向，更要關(guān)注財政資金使用效果，讓人大代表對政府財政工作有更深入的了解，以行使監(jiān)督權(quán)，提高財政資金使用的透明度。第四，組織部門在對政府各部門進(jìn)行績效考核時，要將財政資金使用績效作為一項(xiàng)考核內(nèi)容，納入評價部門年度工作成績的范圍。

(作者單位:邯鄲市財政局)