基層視角

為進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)庫(kù)的改革與發(fā)展，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》及人民銀行主要工作目標(biāo)，總行制定了《國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃(2008-2012年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》確定了近五年全國(guó)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，是國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的綱領(lǐng)性文件。《規(guī)劃》實(shí)施近兩年，實(shí)施效果如何?筆者通過對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)行階段性的總結(jié)和回顧，嘗試探討《規(guī)劃》在基層國(guó)庫(kù)中的實(shí)施效果及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以確保《規(guī)劃》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)。

一、《規(guī)劃》對(duì)基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展所起的重要作用

《規(guī)劃》深入透徹地分析了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)新時(shí)期國(guó)庫(kù)部門如何貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、更好地履行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，不斷完善國(guó)庫(kù)管理體制，夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化約束，拓展服務(wù)，激勵(lì)促進(jìn)，建設(shè)現(xiàn)代化、科學(xué)化新型國(guó)庫(kù)勾畫了宏偉藍(lán)圖，也提出了更高要求。

(一)是基層國(guó)庫(kù)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。《規(guī)劃》是為謀求全國(guó)國(guó)庫(kù)發(fā)展而制定的，在一定期限內(nèi)的預(yù)期目標(biāo)和行動(dòng)方案，具有全局性、宏觀性、綱領(lǐng)性等特點(diǎn)，強(qiáng)化了對(duì)全國(guó)國(guó)庫(kù)事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)。其中，目標(biāo)是《規(guī)劃》的第一要素，體現(xiàn)了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的基本原則，反映了各級(jí)國(guó)庫(kù)的共同愿望，體現(xiàn)了決策層的預(yù)期和意圖，對(duì)確保國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展始終處于正常軌道起到了不可替代的作用。

(二)是對(duì)基層國(guó)庫(kù)內(nèi)控防險(xiǎn)的規(guī)范約束。要實(shí)現(xiàn)五年整體目標(biāo)，必須對(duì)各級(jí)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和約束，《規(guī)劃》為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展提供了總體規(guī)范，是基層國(guó)庫(kù)內(nèi)控防險(xiǎn)行為的一根準(zhǔn)繩。各級(jí)國(guó)庫(kù)依據(jù)《規(guī)劃》基本原則，嚴(yán)格內(nèi)控監(jiān)管，堅(jiān)持依法行政，把住三個(gè)環(huán)節(jié)(即制度控制，相互控制，組織監(jiān)控);突出三個(gè)重點(diǎn)(即全面常規(guī)檢查，加大突擊檢查，強(qiáng)化事后監(jiān)督);采取三項(xiàng)措施(即現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查和重點(diǎn)抽查);嚴(yán)格責(zé)任追究(即對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、差錯(cuò)事故、資金案件實(shí)行責(zé)任追究和考評(píng)“一票否決”)，以維護(hù)財(cái)經(jīng)工作持續(xù)，確保國(guó)庫(kù)資金安全。

(三)是基層國(guó)庫(kù)服務(wù)社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)。由于預(yù)期目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)條件間存在許多不確定因素，要做好國(guó)庫(kù)公共服務(wù)工作，就要進(jìn)行協(xié)調(diào)，“堅(jiān)持服務(wù)與監(jiān)管并重”、“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展”、“堅(jiān)持用發(fā)展和改革的辦法解決國(guó)庫(kù)工作中的問題”，做到大體平衡，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。各級(jí)國(guó)庫(kù)牢固樹立為各級(jí)政府、財(cái)稅部門、社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的思想理念，守創(chuàng)并舉，建立創(chuàng)新常態(tài)機(jī)制，拓寬了國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域。

(四)是對(duì)基層國(guó)庫(kù)隊(duì)伍的凝聚激勵(lì)。《規(guī)劃》提出，要培育先進(jìn)的國(guó)庫(kù)文化，打造“五型”國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍，構(gòu)建和諧的國(guó)庫(kù)發(fā)展環(huán)境，為此，各級(jí)國(guó)庫(kù)積極凝聚團(tuán)隊(duì)意識(shí)，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的整體功效，把文化建設(shè)與工作實(shí)踐緊密結(jié)合;堅(jiān)持財(cái)稅庫(kù)關(guān)定期聯(lián)系會(huì)議制度，組織業(yè)務(wù)考察，加強(qiáng)橫向、縱向聯(lián)系，促進(jìn)業(yè)務(wù)的順利開展;舉辦有針對(duì)性的專項(xiàng)培訓(xùn)班，以提高基層主管的履職能力和業(yè)務(wù)管理素質(zhì)，較好地激發(fā)了基層國(guó)庫(kù)干部的學(xué)習(xí)工作熱情，有力推動(dòng)了全轄國(guó)庫(kù)事業(yè)又好又快發(fā)展。

二、制約基層國(guó)庫(kù)有效實(shí)施《規(guī)劃》的不利因素

《規(guī)劃》在基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的進(jìn)程中，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，并指導(dǎo)實(shí)際工作取得了有目共睹的成績(jī)。但是，對(duì)于《規(guī)劃》所要求完成的主要任務(wù)，因?yàn)橐恍┛陀^因素制約了《規(guī)劃》在基層國(guó)庫(kù)中更有效的實(shí)施，主要表現(xiàn)為:

(一)基層國(guó)庫(kù)人員組織機(jī)構(gòu)成為國(guó)庫(kù)戰(zhàn)略目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)的瓶頸。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置制約國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展。基層人行改革和職能變化后，國(guó)庫(kù)部門與地方財(cái)、稅部門的聯(lián)系更加密切，對(duì)外監(jiān)管任務(wù)日益繁重，國(guó)庫(kù)部門的重要性凸顯。但由于縣支行沒有獨(dú)立的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，部分人民銀行分支機(jī)構(gòu)未按照行政區(qū)設(shè)立，許多縣級(jí)國(guó)庫(kù)和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)只能交由商業(yè)銀行代理，國(guó)庫(kù)管理工作往往受制，在完成部分重要的國(guó)庫(kù)工作方面感到力不從心，這與總行提出的“縣支庫(kù)的職能作用只能加強(qiáng)，不能削弱”的觀點(diǎn)相背離，不利于人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能作用的發(fā)揮。

二是人員配備難保障。縣支庫(kù)需配備專兼職國(guó)庫(kù)人員6人以上才保證正常的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，而有的支庫(kù)實(shí)際從事國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的正式專職人員只有2-3人，其他均為一人多崗、跨部門互相兼職，難以滿足制約機(jī)制的需要;在干部構(gòu)成結(jié)構(gòu)中，主要是業(yè)務(wù)操作型人員，管理型、科技型人才少，既懂財(cái)稅、計(jì)算機(jī)又懂國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才更少;加上近幾年，基層國(guó)庫(kù)進(jìn)人渠道不暢，流動(dòng)性較大，縣支行人員基本上是負(fù)增長(zhǎng)，人員、業(yè)務(wù)量和崗位設(shè)置三者間的矛盾難以合理解決，國(guó)庫(kù)職能作用難以充分的發(fā)揮，也不利于國(guó)庫(kù)資金的安全。

(二)縣級(jí)國(guó)庫(kù)資金清算渠道不夠暢通。現(xiàn)有的縣級(jí)國(guó)庫(kù)核算模式是縣支庫(kù)間接接入大小額支付系統(tǒng)，凡涉及大小額支付的業(yè)務(wù)均需通過中心支庫(kù)才能到達(dá)收款人，這樣的清算模式嚴(yán)重影響了資金到賬速度，增加了人工操作成本和難度，且中心支庫(kù)存在無(wú)原始憑證而匯劃資金的風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，國(guó)庫(kù)辦理直接支付業(yè)務(wù)作為一種創(chuàng)新服務(wù)模式已在部分支庫(kù)推廣，而國(guó)庫(kù)部門相對(duì)落后的資金清算方式致使直接支付業(yè)務(wù)不能實(shí)時(shí)記賬、實(shí)時(shí)到賬，違背了財(cái)政集中支付改革實(shí)時(shí)到賬的初衷，這在很大程度上影響了地方政府、財(cái)政及預(yù)算單位對(duì)人民銀行辦理直接支付業(yè)務(wù)的效果評(píng)價(jià)。

(三)國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理的深入執(zhí)行難度大。一是監(jiān)督的職責(zé)界定不明，行政處罰的規(guī)定不夠全面。《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》只簡(jiǎn)單地要求國(guó)庫(kù)發(fā)揮監(jiān)督作用，但監(jiān)督的職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不具體。雖然在實(shí)際工作中，國(guó)庫(kù)部門能對(duì)代理國(guó)庫(kù)或下級(jí)國(guó)庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督管理，而對(duì)稅收合法、合規(guī)性和財(cái)政資金的合理有效沒有相應(yīng)的法律法規(guī)制度，對(duì)不符合規(guī)定的問題只能監(jiān)督和建議，而不能實(shí)施相應(yīng)的處罰;二是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，在一定程度上弱化了國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付地區(qū)的預(yù)算單位一般多采用授權(quán)支付方式，在開設(shè)零余額賬戶的清算銀行取得和使用財(cái)政支撥資金，導(dǎo)致人民銀行國(guó)庫(kù)部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金的支出方向。同時(shí)，由于預(yù)算單位使用資金時(shí)間的不確定性，在先支付后清算的方式下，國(guó)庫(kù)部門無(wú)法知曉和預(yù)測(cè)庫(kù)款余額的變動(dòng)情況，這種局面將不利于國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能的發(fā)揮。

(四)改革與創(chuàng)新受到國(guó)庫(kù)制度的制約，并在一定程度上依賴于財(cái)政和征收機(jī)關(guān)的配合。隨著各級(jí)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的深入開展，基層國(guó)庫(kù)往往遇到一些法規(guī)制度上的困惑，部分創(chuàng)新業(yè)務(wù)上級(jí)行沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，而是由開展了創(chuàng)新業(yè)務(wù)的分支行自行擬定相關(guān)規(guī)定，權(quán)威性不夠，如現(xiàn)有法律規(guī)章中關(guān)于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)定屬于空白，沒有相應(yīng)的制度和規(guī)范性文件，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作主體也沒有明確規(guī)定，雖然人民銀行依法行使經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，國(guó)庫(kù)資金存放在人民銀行國(guó)庫(kù)，但支配權(quán)并不屬于人民銀行，法律層面上人民銀行無(wú)法以操作主體參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)用，而國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是難以推動(dòng)與實(shí)施。同時(shí)，在實(shí)際工作中，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門在進(jìn)行金融服務(wù)改革創(chuàng)新時(shí)，深刻感到與財(cái)政和征收機(jī)關(guān)的溝通、配合與協(xié)調(diào)程度，也影響著工作進(jìn)度與系統(tǒng)開發(fā)程度，一些好的設(shè)想甚至因?yàn)闇贤ú粫扯荒軙簳r(shí)擱置。

(五)國(guó)庫(kù)信息服務(wù)能力有待提高。一是統(tǒng)計(jì)分析作用挖掘不深。從基層國(guó)庫(kù)特別是支庫(kù)情況來(lái)看，統(tǒng)計(jì)分析工作往往被忽視，基層國(guó)庫(kù)僅僅滿足于向政府、財(cái)稅部門提供國(guó)庫(kù)收支數(shù)據(jù)，偏重財(cái)政、稅務(wù)部門提供的信息分析資料，信息獲得的質(zhì)量和數(shù)量有限;二是預(yù)算外資金未納入國(guó)庫(kù)管理、預(yù)算單位多頭開戶分散支付等因素的存在使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門不能準(zhǔn)確監(jiān)控和反映財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)行情況，無(wú)法為貨幣政策的制定和政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，因此國(guó)庫(kù)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在政府和貨幣政策制定部門的權(quán)威性不夠，沒有得到各方的充分認(rèn)可。

三、基層國(guó)庫(kù)更好地執(zhí)行《規(guī)劃》的對(duì)策及建議

圍繞《規(guī)劃》所制定的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)五年期發(fā)展目標(biāo)，從國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)必然要從現(xiàn)有的管理方式和核算方式上突破，以國(guó)庫(kù)集中核算系統(tǒng)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各部門互聯(lián)互通、信息資源共享的數(shù)據(jù)集中將是最佳的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)方式。根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)組織、分步實(shí)施”的原則，優(yōu)化人員機(jī)構(gòu)，切實(shí)提高國(guó)庫(kù)服務(wù)能力和工作效率，強(qiáng)化人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能，推動(dòng)國(guó)庫(kù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為建立適應(yīng)社會(huì)主義公共財(cái)政體制的現(xiàn)代化一流國(guó)庫(kù)奠定基礎(chǔ)。

(一)合理配置人員，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是積極向人事部門反映，要求應(yīng)充分考慮各項(xiàng)因素確定縣級(jí)機(jī)構(gòu)的合理布局，盡快完善機(jī)構(gòu)改革方案，穩(wěn)妥實(shí)施，及時(shí)為縣級(jí)支行補(bǔ)充新鮮血液，并且優(yōu)先保證國(guó)庫(kù)部門業(yè)務(wù)需求。二是要高度重視對(duì)國(guó)庫(kù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)力量，爭(zhēng)取國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)單設(shè)。三是強(qiáng)化人事激勵(lì)，弘揚(yáng)國(guó)庫(kù)文化。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，及以人為本、任人唯賢的用人機(jī)制，提升員工的成就感和責(zé)任感，進(jìn)一步推行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)績(jī)效掛鉤、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)金管理，使員工產(chǎn)生危機(jī)感，從而激發(fā)全體干部職工的積極性和創(chuàng)造性。

(二)加快系統(tǒng)推進(jìn)，提高核算質(zhì)效。及時(shí)推廣運(yùn)行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)化，會(huì)計(jì)核算電子化，信息下載共享化。通過橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)與各級(jí)財(cái)稅、銀行等部門的信息、數(shù)據(jù)交換與共享;通過現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入資金直達(dá)入庫(kù)，減少收入入庫(kù)環(huán)節(jié)，提高入庫(kù)速度，最終實(shí)現(xiàn)收入實(shí)時(shí)劃分、實(shí)時(shí)入庫(kù)。減少財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高財(cái)政支出到賬速度，滿足財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革要求，并成為推動(dòng)人民銀行國(guó)庫(kù)工作發(fā)展的強(qiáng)力引擎。

(三)加快立法進(jìn)度，明確與界定人民銀行國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)管職責(zé)。建議對(duì)1985年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及1989年頒布的《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修改，明確國(guó)庫(kù)組織機(jī)構(gòu)形式、監(jiān)督范圍和權(quán)限、處罰措施，爭(zhēng)取法律賦予人民銀行對(duì)財(cái)政和征收機(jī)關(guān)辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，積極爭(zhēng)取國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的法定公布權(quán)，強(qiáng)化人民銀行對(duì)財(cái)政資金第三方制約力度，這將有利于公共財(cái)政資金制約機(jī)制的實(shí)施。并對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、直接辦理集中支付等業(yè)務(wù)提供法律依據(jù)，徹底解決國(guó)庫(kù)部門在業(yè)務(wù)拓展和服務(wù)創(chuàng)新中的法律困惑，提高國(guó)庫(kù)部門的公信力。

(四)調(diào)整管理思路，改善創(chuàng)新環(huán)境。繼續(xù)推進(jìn)深化服務(wù)創(chuàng)新，既不能不切實(shí)際的盲目追求業(yè)績(jī)，也不能過分拘泥風(fēng)險(xiǎn)管理，固步自封，小心翼翼，要調(diào)整管理思路，用充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的機(jī)制思維，進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新業(yè)務(wù)操作，用法規(guī)制度保障創(chuàng)新工作的順利開展。要積極尋求地方政府、人大、財(cái)稅、銀行等部門的支持與理解，定期召開聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)，建立信息共享和溝通機(jī)制，互通情況、達(dá)成共識(shí)，形成和諧統(tǒng)一、良性循環(huán)的國(guó)庫(kù)資金管理氛圍，切實(shí)提升國(guó)庫(kù)公共服務(wù)能力。

(五)改進(jìn)信息服務(wù)，深化國(guó)庫(kù)培訓(xùn)方式。要進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，增加系統(tǒng)自動(dòng)化處理能力，改進(jìn)國(guó)庫(kù)分析指標(biāo)體系，完善統(tǒng)計(jì)分析資料庫(kù)，為撰寫高質(zhì)量的信息材料打好基礎(chǔ);要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析、信息服務(wù)的指導(dǎo)，培訓(xùn)基層國(guó)庫(kù)分析人員，提高分析水平，確保為財(cái)政部門、貨幣政策部門和相關(guān)政府部門提供真實(shí)準(zhǔn)確的、專業(yè)化的財(cái)政資金運(yùn)行報(bào)告，當(dāng)好地方政府的決策參謀;要適應(yīng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革和國(guó)庫(kù)服務(wù)體系創(chuàng)新發(fā)展的需要，不斷更新國(guó)庫(kù)培訓(xùn)理念，創(chuàng)新培訓(xùn)手段，在全國(guó)范圍開展遠(yuǎn)程業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展“以查代訓(xùn)”、“以會(huì)代訓(xùn)”、“以考代訓(xùn)”、“輪崗代訓(xùn)”等多種方式的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)部門多重化、培訓(xùn)對(duì)象多元化、培訓(xùn)內(nèi)容多樣化、培訓(xùn)手段現(xiàn)代化以及培訓(xùn)成果實(shí)效化，通過整合培訓(xùn)資源，開創(chuàng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)新局面，切實(shí)有效地提高國(guó)庫(kù)從業(yè)人員素質(zhì)，保證《規(guī)劃》各項(xiàng)目標(biāo)如期、圓滿實(shí)現(xiàn)。

(作者單位:中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行)