我國地方政府投資沖動的根源及調控機制研究

摘要:一直以來，我國地方政府都具有明顯的投資沖動。2008年11月，中央4萬億刺激內需政策的出臺又掀起了地方政府新一輪的投資沖動熱情。本文在分析了我國地方政府投資沖動現狀的基礎上，深入分析了我國地方政府投資沖動的根源，并提出了完善我國投資調控機制的政策建議。

關鍵詞:地方政府;投資沖動;根源;調控機制

改革開放以來，地方政府在地區經濟乃至全國經濟的發展中一直扮演著重要角色，因此地方政府行為一直備受學術界的關注，成為分析諸多經濟問題的一個重要視角。在地方政府的諸多經濟行為中，對其投資行為的研究最為廣泛，其對經濟發展的意義也最為重大。地方政府投資行為指除中央政府以外的各級地方政府以直接或間接方式從事投資以增進公共利益或自身利益的行為。地方政府投資大體分兩類:一類是生產性投資，是指地方政府為實現經濟增長和社會發展目標，通過預算、財政信用等渠道籌措資金并以獲得盈利為目的的投資活動。另一類是公共性投資，它與生產性投資最大的區別在于它的非盈利性和正的收益外部性。公共性投資一般不追求短期的盈利目標，主要是為了實現公共產品的有效供給。本文認為，公共性投資是政府職責之一，是政府克服市場失靈的表現，需要大力鼓勵和促進，而現實中卻明顯地看出，地方政府的投資沖動更明顯的表現在生產性投資方面。本文將以地方政府生產性投資為重點，研究地方政府投資沖動的根源及其調控機制。

一、我國地方政府投資沖動的現狀

我國一直存在投資沖動，特別是地方政府更是存在強烈的投資沖動，每次的投資過熱都是地方政府強力推動的結果，而每一次宏觀調控都是投資過熱的必然對策，是對投資過熱的抑制和強力控制，同時也導致一批項目胎死腹中或下馬，造成資源的巨大浪費;而每一次調控過后又伴隨著新一輪的投資沖動。2003年以來，我國經濟進入新一輪增長周期，工業化、城鎮化進程明顯加快，消費結構升級，由此帶動了電力、煤炭、鋼鐵、汽車等重化行業投資、生產的高速增長。統計資料顯示，2003-2007年，我國固定資產投資增速分別高達27.7%、25.8%、25.7%、23.9%和24.8%。2008年，受次貸危機影響，我國經濟出現明顯的下滑態勢，但是固定資產投資增速依然保持高速增長，前十個月固定資產投資增速達到27.2%。盡管中央政府先后采取了一系列經濟、行政、法律手段進行調控治理，但固定資產投資的高位增長態勢并沒有從根本上得到遏制。筆者認為，固定資產投資之所以保持高速增長，這與地方政府強烈的投資沖動密不可分。正如全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈所說:我國最不缺少的就是地方政府的投資沖動。

2008年11月5日，國務院出臺了4萬億內需刺激方案防止經濟下滑，而這又引發了新一輪的地方政府投資沖動。這一輪的強勢投資啟動，無疑將大大刺激地方政府的投資熱情，從現在的狀況看，每個省份都投入了極大的熱情。根據各地方政府網站公布的信息，截至12月19日，共有18個省市公布未來一年至兩年的投資計劃，投資總規模超過25萬億元(表1)。

注:*表示該省投資計劃至2009年;**表示該省投資計劃至2011年;北京政府投資為1200億-1500億元;廣東預計拉動社會資金為5000億-10000億元;廣東的數據為2008年四季度至2009年底的投資額;山東和福建為重點項目投資，口徑與其他16個省市略有不同。資料來源:各省市政府網站、CEIC等。

如表1所示，未來一年至兩年，北京、天津、遼寧等18個省市政府性投資約為3.4萬億元，政府資金預計帶動社會資金的平均比例為1:5。保守估計，即使按照這18個省市已公布的投資規模的三分之一來類推全國，在刺激經濟的前提下，全國地方政府在未來兩年里推動的投資總規模將高達31萬億元，為中央提出的“4萬億”投資計劃近8倍，是2007年全社會固定資產總投資13.7萬億元的2倍多。除了福建和山東兩個省份公布的僅是重點項目投資，以及個別省份只公布未來一年的投資計劃，其他省份未來兩年投資額都超過2007年的2倍。其中，四川省的擴張力度最大，是其2007年全社會投資總額的5.7倍。由此可見，我國地方政府具有強烈的投資沖動。

雖然我們也要看到現階段生產性投資膨脹的出現有其客觀必然性，即有一定的合理性。因為我國現今正處在工業化的旱期，縱觀當今發達的工業化國家大多都經歷了一段生產性投資膨脹的時期。同時，適當增加生產性投資也有利于保持我國較高的經濟增長速度、加快資本積累、產業結構調整等。但重要的是，我們要看到，地方政府的投資沖動可以通過一系列途徑影響宏觀經濟運行，對宏觀經濟的穩定運行造成影響。因此，我們需要對地方政府投資沖動問題進行深入地剖析，這樣才能認清問題存在的根源，才能促進宏觀經濟平穩、快速、健康的發展。

二、我國地方政府投資沖動的根源

(一)官員評價體系的不合理是地方政府投資沖動的根本因素

長期以來，我國一直沒有建立起科學的社會核算體系，只是片面地用GDP及其增長速度來衡量國家和地方的發展，來衡量政府和領導干部的政績。只講經濟核算，不講社會核算，只顧本地或本行業發展，不管這種發展對國家整體發展的負面影響，只顧GDP的增長，不管增長的效益、效率和質量，這種做法勢必助長地方政府的投資沖動。同時，這種不計社會成本的核算體系也必然阻礙地方政府官員樹立正確的政績觀。我國確立了以經濟建設為中心的大政方針，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標之一。科學合理的考核制度的缺位導致各地紛紛忙于上新項目，搞形象工程，政績工程，超前發展、過度投資、完全不顧市場的實際情況。至于盲目投資所導致的諸如產能過剩等負面影響，則可以由全國人民來承擔;所形成的大量資本債務，也可留給下一任官員去處理。“收益內化，成本外化”，是地方官員不計成本，大力發展工業項目的普遍心態。總之，以經濟建設為主要導向的政績觀及科學合理的政績考核體系的闕如，誘導地方政府官員保持著強烈的投資沖動。

(二)我國現行財稅體制是地方政府投資沖動的原始動力

一方面，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降，進而形成一個巨大的縱向財力差距。地方政府要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共產品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展。但是，沒有穩定的財政收入，地方政府的這些目標無從實現。因此，如何擴大地方財源，增加地方政府財政收入，成為各級地方政府首要考慮的問題。另一方面，現行稅制規定產品稅，增值稅，企業所得稅及其有關的城建維護稅和教育附加稅等大部分稅收，仍是在生產項下征收的。由此，生產型企業多的地方，財政收入自然就高，生產型企業少的地方，財政收入就低，尤其是增值稅作為第一大稅種，由中央和地方政府按照七五、二五比例共享，這對地方政府來說是舉足輕重的。為了確保稅源，地方政府自然想方設法上投資項目，特別是那些帶來大額稅源的重化工業項目，只要企業開工投產，不管有沒有贏利，按生產規模，都要向地方繳納增值稅和營業稅。這樣來看，地方政府熱衷于大上工業項目就是順理成章的事了。

(三)缺乏強有力的約束監督機制是地方政府投資沖動的重要誘因

我國的政府體系包括五級，一級政府一級財政。五級財政在世界上是少有的狀況。值得注意的特點是，每一級政府都在追求財政自主平衡，都試圖通過培育本區財源來增加收入，進而擴大支出、強化職能。因此，地方政府特別是市、縣、鄉三級政府在培育財源時，往往遵循“因地制宜”原則行事，保護并鼓勵各類投資主體充分利用本區資源優勢，開發資源類產品、創辦各類企業。至于國家產業政策和節能降耗政策的貫徹大多被放到今后的工作安排去考慮，重要的是過好現在的每一天。對中央政府來講，直接管理省以下四級政府財政收支是不可能做到的，必須依靠省級政府來調節基層政府財政收支行為，然而問題是，省級政府特別是經濟相對落后省份囿于財力限制，又只能任由下級政府自力更生，因而基層政府的投資沖動基本上是沒有約束力的。

同時，投資預算的軟約束也為地方政府和企業的投資沖動提供了有利條件。在全社會固定資產投資的增長中，非預算內投資增長幅度加快，這是由地方、企業自籌資金(包括利用自有資金和銀行貸款進行的“自主投資”)比重加大所致。其中，國內貸款占投資總額的比重改革以來快速增長。顯然，僅有投資擴張沖動并不足以產生投資擴張行為，由于中央對地方政府與企業放權讓利的同時，沒有建立起相應的約束機制，這種投資沖動欲望與投資預算軟約束相結合和投資資金來源的多渠道化，必然促成現實的投資擴張行為。從全社會固定資產投資來看，其增長更是一浪高過一浪。

(四)部分領域改革的不到位是地方政府投資沖動的促進因素

一是企業改革不到位。一些國有企業之所以不經慎重、全面的市場分析，就敢拍板投資，主要是因為缺乏來自產權主體和治理結構等方面的約束機制，投資失誤代價很小;不少民營企業仍然是家族經營，還不是合格的投資主體。 二是政府職能轉換不到位。一些地方政府代替企業招商引資和投資決策、直接干預企業生產經營活動的行為仍比較普遍。很多項目都是政府在背后直接或間接推動。 三是財政體制改革不到位。各級政府之間特別是地方各級政府之間財權事權不匹配，收支關系未理順，一些地方政府財力有限，要履行公共服務的職能，就不得不由財政出資或推動企業投資來培植稅源。但投資失敗后，政府和企業的負擔更重，導致財政狀況惡化，又進一步去想法設法搞投資，致使一些地方陷入了“財政資金短缺——投資培植稅源——投資失敗——資金短缺——債務沉重——財政狀況惡化——再投資培植稅源”的惡性循環。四是國有商業銀行改革不到位。國有商業銀行是信貸主體，但目前還沒有成為真正的商業銀行，靠增發貸款、擴大分母的辦法來降低不良貸款率的問題仍比較突出。如果銀行真正做到了產權關系清晰、治理結構完善、內控制度健全，每貸一筆款就會認真分析市場風險，不會盲目增加貸款規模。

三、我國地方政府投資沖動的調控機制

(一)建立投資規模和效果的控制機制

調控投資的目的在于保持總供需的均衡，投資調控自然就是、也只能是宏觀調控的重要內容。也就是說，投資調控必須服從于或服務于宏觀調控最終日標的實現。這決定了投資調控的最終目標就是宏觀調控的最終目標，也決定了從理論上講，我們只能依據宏觀經濟是過熱或是衰退，而不能依據投資增長率是高還是低，來判定投資需求是過熱投資增速過快還是不足。

從管理部門的角度看，面對長期以來經常出現的投資快速增長引發經濟過熱的狀況，管理部門迫切地需要能預警可能引發經濟過熱的投資需求變動指標，以便依此指標的變動，來及時判斷是否需要預先干預投資需求即預調。調控過程中，也需要有能及時識別的指標中間目標來判斷下一步調控政策的力度和節奏。所以，轉型期將投資增長率作為識別投資需求變動的重要指標，有較強的針對性。投資需求只是構成總需求的一個部分(盡管是較大的部分)，決定了投資增長率只可能是投資調控的中間目標。通過研究發現，經濟增長相對適宜的投資增長率應在20%左右，過高或者過低都不可取。

從投資效果來看，我們要通過強調對投資效果的核查和評估來抑制地方政府的投資沖動。在這方面，完善地方官員的考核體制，將投資效率納入政府政績考核范圍是一種比較可行的選擇。按照地方政府管理范圍和責任，建立科學政績考核制度，對各級政府和行政人員進行考核，是矯正地方政府行為，抑制固定資產投資增長過快的關鍵。通過設計一套科學、規范、可量化的干部政績考核指標體系，是十分重要的。不僅要經濟增長的質量指標、社會經濟效益指標和環保指標，還要有投資的質量指標;不僅考核地方官員在促進地方經濟發展方面的政績，也要考核他們在遵守國家法律法規方面的表現;不僅考核短期發展目標，還要考核可持續發展目標。科學合理的考核指標體系建立以后，地方政府自然會重新審視短期效益與長期利益的關系。

(二)綜合利用多種手段進行調控

對于地方政府投資沖動的調控手段有經濟手段、行政手段和法律手段，這些手段具有直接和間接調控兩重性。經濟手段是指通過財政分配和再分配活動改變物資利益關系來引導投資行為，如國家稅收、國家預算、國家信用、財政補貼等。行政法律手段是指通過規定、命令等直接對投資行為作出鼓勵和限制。

首先要規范財稅體制。必須要改革現行的財政分權體制，科學界定中央財政和地方財政的職能分工;以規范化的方法核定地方財政支出需要量和應得的收入量;合理劃分中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的范圍;將土地出讓金納入預算內管理，相關稅收實行收支兩條線;完善中央財政轉移支付制度，重點向老少邊窮地區傾斜，幫助落后地區加強基礎設施等公共產品的供給。而且，從長遠來看，可以在經充分論證的基礎上適時推出削減財政層級的措施，逐步轉變為中央、省、縣、鄉四級或中央、省、縣二級，減少中間環節，避免政策失真，徹底扭轉有法不依、執法不嚴的問題。

其次要改革現行投資體制。必須規范地方政府的投資行為，實行“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則。政府必須下放投資決策權，使投資的決策者擁有完整的投資決策權。然后政府逐漸從微觀投資活動中退出，通過利益導向、統計等方式間接管理投資活動。通過制定統一的《投資法》來約束地方政府官員的盲目投資決策行為和依法懲處那些無效投資的決策者。

三是進一步深化行政管理體制改革，規范政府行為，讓政府的功能回歸到創造經濟社會發展環境、維護經濟社會發展秩序、提供必要的公共產品和服務等屬于政府本身的功能上來，逐步減少、最終取消政府對非公共產品直接投資的功能。

四是完善投資調控的法律體系。當前，要加大立法力度，建立健全投資調控法律體系。要以建立健全投資調控法律體系為目標，加強法制建設。一是盡快制定《固定資產投資法》、《政府投資條例》、《重大建設項日稽查條例》等法律、法規，填補有關投資調控的法律、法規空白。第二，將投資調控實踐證明是行之有效的成功經驗上升為法律、法規和規章，制定有關行業市場準入標準、環保標準、安全標準、節能降耗等技術標準、產業政策等方面的法規或規章。第三，盡快制定有關土地、勞動力等生產要素價格和稅收的法律、法規，以防止地方政府人為地壓低土地、勞動力的價格和違法減免稅收。

(三)完善投資調控的監督機制

監督是對投資活動的合法性、全局性、效益性進行審查監督的一種調控形式，具有反饋、預防、調整、教育等功能。主要形式有:法律監督:各級人大、經濟司法機構;經濟監督:計劃監督、財政監督、銀行監督、審計監督等;行政監督:行政監察、工商行政管理監督等。

當前，我國投資調控領域中的執法監督比較薄弱，重執法、輕執法監督情況較普遍，影響了投資調控的效果。為了更好地執行有關投資調控的法律、法規和規章，切實加強執法監督，必須切實加強執法監督機構的建設和理順執法監督機構的管理體制，并做好其他相關工作。首先，建設一支強有力的執法監督機構。其次，建立科學的執法監督機構的管理體制。同時，要加強投資行政監管機構的人員培訓，盡快提高行政監管機構的人員政治和業務素質。各級行政監管機構要加強制度建設，規范監管行為。要創新行政監管方式，提高監管效果。加大對投資項目違規行為的處罰力度，把處理項目與處理人緊密結合起來，并借助媒體力量公開曝光。

新華社消息稱，11月24日，中央紀委、國家發展改革委、監察部、財政部、審計署近日聯合發出通知，強調加強對今年新增1000億元中央投資的管理和監督檢查工作。由中央紀委、監察部牽頭，發改委、財政部、審計署共同組成“中央擴大內需促進經濟增長政策落實檢查工作領導小組”，辦公室設在監察部，負責日常工作。五部門聯合通知稱，根據投資和項目安排情況，先期派出24個中央檢查組，組長均由中央紀委和監察部選派副部級領導干部擔任，11月下旬陸續派出。這就說明，我國已經深刻認識到加強投資監督對提高地方政府投資效果、抑制地方政府投資沖動的積極作用。

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(作者單位:中國農業銀行總行)