新形勢下完善銀行賬戶管理的思考

摘要:加強銀行結算賬戶管理作為金融監管的重要手段，對于規范支付結算、維護金融秩序、化解金融風險和抑制經濟犯罪， 都具有十分重要的意義。本文將以《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(以下簡稱《辦法》)實施作為切入點，分析該辦法自2003年實施以來宏觀金融環境以及微觀金融活動的巨大變化，進而得出新形勢下加強銀行賬戶管理的迫切性;通過剖析辦法實施中的現實困境，最終提出完善我國銀行賬戶管理“四位一體”實施策略。

關鍵詞:銀行結算賬戶;賬戶管理;實施策略

一、新形勢下加強銀行賬戶管理的背景及目的

(一)《辦法》頒布:規范銀行賬戶管理的重要舉措

針對不少企事業單位多頭開戶、一些銀行為拉存款隨意為存款人開戶、銀行結算賬戶開立和使用極度混亂的狀況，中國人民銀行于1994年頒布了《銀行賬戶管理辦法》。該辦法對規范銀行結算賬戶的開立和使用，促進經濟金融秩序的好轉，起到了重要作用。

但隨著我國經濟金融改革的不斷深化，《銀行賬戶管理辦法》已不能適應經濟發展的需要。為更好滿足存款人利用銀行結算賬戶辦理結算業務的需要，提高金融服務水平，維護經濟金融秩序，人民銀行在深入調查研究的基礎上，制定了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，并于2003年9月1日起實施。隨后，《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》也于2005年1月31日起開始實施，《中國人民銀行關于規范人民幣銀行結算賬戶管理有關問題的通知》于2006年3月10發布，對具體問題進行了補充。

上述辦法、細則及通知的出臺，形成了銀行結算賬戶的基本規范，標志著近年來中央銀行加強賬戶監管力度不斷加大，有力促進銀行支付結算有序進行，維護金融運行穩定。

(二)加強賬戶管理新背景:新形勢下金融運行的沖擊

進入新世紀，金融運行發生了更為深刻的變化。宏觀金融環境不穩定因素不斷顯現，微觀金融活動更加復雜多變，《辦法》實施中不斷出現新的問題。

一方面，隨著世界各國貿易往來的頻繁，各國經濟聯系更加緊密，不法分子實施洗錢犯罪的行為日益猖獗，洗錢犯罪給國際金融安全帶來極大隱患。嚴厲打擊洗錢行為，有效開展反洗錢活動，已成為我國及國際社會共同面臨的一個重大問題。根據調查，犯罪分子進行洗錢活動的資金媒介主要是通過銀行賬戶進行，因此，新形勢下迫切需要加強銀行賬戶管理。

另一方面，隨著我國金融業不斷發展，企事業及個人的經濟活動日趨活躍，通過銀行結算賬戶進行資金管理的需求日益增大，給銀行結算賬戶的開立、使用和管理提出了新的要求。然而，舊的銀行賬戶管理制度不夠完善，缺乏比較有效的監督手段，加之管理工作不到位，致使違規開立、使用銀行結算賬戶的問題在一些地方仍然較為嚴重。為有效遏制逃債、腐敗、洗錢等違規違法行為，維護市場經濟秩序，迫切需要制定相應的銀行結算賬戶管理制度來加強銀行賬戶管理。

(三)新形勢下加強銀行賬戶管理的意義所在

1.有利于加快資金的結算速度， 提高資金的使用效率。銀行結算賬戶作為集中反映整個社會經濟活動資金收付結算的起點與終點，是一切經濟活動資金往來的基礎。加強銀行賬戶管理將規范存款人、銀行在開立、使用和撤銷銀行賬戶中的行為， 方便存款人辦理正常資金收付清算活動。由于資金在個人及企業之間流通加快，結算效率的提高將有效拉動企業投資與個人消費， 最終促進經濟發展。

2.有利于提高金融服務水平， 促進銀行機構公平競爭。隨著我國銀行業的對外開放，國內銀行之間、國內銀行與外資銀行之間的競爭日趨激烈。不斷強化銀行賬戶管理，培養制度創新意識，逐步引導客戶正確開立和使用銀行賬戶，可以鼓勵商業銀行支付工具創新， 提高銀行經營競爭力。

3.有利于打擊洗錢等犯罪活動，改善社會信用環境?，F行《辦法》對防范洗錢、詐騙等違法犯罪活動做出了許多新的規定， 規范了賬戶種類，明確了各類賬戶的使用范圍。通過對銀行賬戶使用中反映出的各類信息進行綜合分析， 可以對社會經濟活動資金收付行為實施有效監控;同時，通過建立對可疑資金運動的預警機制， 能夠及時發現大額可疑資金或異常資金的流向，準確反映企事業單位和個人的支付信用， 促進社會信用程度提高。

4.有利于有效實施宏觀調控，維護金融穩定。賬戶管理是人民銀行進行支付結算管理工作的一項重要內容。有效的銀行賬戶管理，可為中央銀行實施貨幣政策、維護金融穩定提供有力的支持。對營造公平競爭的良好社會氛圍，有效遏制逃債、腐敗、洗錢等違規違法行為，維護正常的社會經濟秩序具有重要的現實意義。

二、銀行賬戶管理的現實困境與突出問題

隨著經濟、金融改革的不斷深化， 銀行賬戶管理的體制和手段相對滯后，銀行違規開戶、管理不嚴、信息失真等現象依然存在，給經濟和金融活動帶來較大的負面影響。當前的突出問題主要表現如下:

(一)賬戶管理的法律約束不足

賬戶管理法律約束不足根源在于現行《辦法》滯后于經濟金融環境及融資活動變化，難以有效規范微觀主體賬戶管理。

1.開戶流程的規定與實際操作中的流程不適應?！掇k法》中對于開立基本賬戶的流程規定是企業申請開立基本存款賬戶的，應向銀行出具營業執照正本、稅務登記證明、法定代表人的身份證件(授權他人辦理的，還應出具授權書和授權人身份證件)，并填制開戶申請書。銀行根據賬戶管理制度的要求對企業開戶申請書填寫的事項和證明文件的真實性、完整性、合規性進行審查。銀行審查合格后，將開戶資料報送人民銀行當地分支行，由其對開戶資料的合規性以及企業開立基本存款賬戶的唯一性進行審核。對于符合開戶條件的企業，人民銀行為其頒發基本存款賬戶開戶許可證，銀行再為其辦理開戶手續。而實際操作中，銀行由于受系統設計等因素限制，需要先進行內部系統開戶操作，產生賬號后才進行后續向人行報備、審批的工作。這樣一來，就造成了實際操作與《辦法》中規定的先由人行審批，后再由銀行為單位開立賬戶的流程相矛盾，也使得《辦法》中對這一方面的規定在實際操作工作中存在偏差。

2.對銀行審查責任規定不清、處罰偏輕。在存款人申請開戶時， 由于現有《辦法》規定比較含糊，使得商業銀行對存款人的開戶資料審查并未落到實處，從而使犯罪分子利用開立銀行賬戶進行洗錢等犯罪活動有了可乘之機。與此同時，《辦法》還存在約束力不強，處罰力度偏輕的不足?！掇k法》為中國人民銀行頒布的部門規章， 法律層次偏低，社會約束力不強， 且因《行政處罰法》的限制， 對違規的存款人， 銀行可以對其罰款的金額較小， 懲戒作用有限。應該說， 當前我國銀行賬戶管理效果不很理想， 與對存款人、商業銀行違反銀行賬戶管理規定的處罰行為不力有著密切的聯系。

3.對開立銀行一般存款賬戶的數量不限定。根據《辦法》的規定，一般存款賬戶是存款人在開立一個基本存款賬戶以外，為滿足和適應企事業單位向多家銀行借款的需要， 或者與基本存款戶的存款人不在同一地點的附屬非獨立核算單位結算的需要而開立的賬戶。存款人可以通過本賬戶辦理轉賬結算和現金繳存， 但不能辦理現金支取。

然而，《辦法》并未對一般存款賬戶的開戶數量進行強制性規定，使得犯罪分子可通過正常程序開立多個一般存款賬戶辦理轉賬業務。對開立個人賬戶的個數也未做規定，個人賬戶洗錢犯罪分子通常用自己的身份證明開立多個個人賬戶儲蓄賬戶和個人結算賬戶， 憑借個人賬戶提現自由度高、轉賬功能提升的優點，將單位經營性資金轉人個人賬戶， 利用個人賬戶進行轉賬或提取現金。隨意開立多個賬戶為犯罪分子存取和劃轉資金提供了便利。多頭開戶使企業有可能惡意逃廢債務，引發經濟糾紛， 破壞正常生產和經營，也為騙稅、騙匯、逃稅、洗錢等不法行為留下空子。開戶及賬戶使用管理不嚴， 還為私設“小錢柜”，侵吞國家、集體資產提供了便利， 引發腐敗現象。

(二)賬戶管理具體實施流程無序

據統計，開立一般存款賬戶總數的比例仍保持不斷上升的趨勢。此種現象的發生， 一方面是現行銀行賬戶管理辦法對一般存款賬戶的開立缺乏強有力控制， 現行的一般存款賬戶管理辦法采取事后申報制度， 人民銀行對各金融機構無制約措施;另一方面某些金融機構在自身利益的驅動下， 為追求存款增加額， 擴大存款市場占有率，置賬戶管理規定于不顧， 想方設法拉戶，甚至以放松管理、違規提供便利和優惠以達到拉戶的目的。

為此，現實生活中不斷出現各種違規的現象。比如多頭開戶、多頭貸款、多頭逃貸現象， 部分企事業單位以開戶為條件多頭開立一般存款賬戶， 利用當前金融機構之間互相競爭， 多頭貸款。貸款到手后就溜之大吉， 使開戶行無法有效地收回利息和貸款， 加大了銀行資產風險。又比如多頭開戶逃避債務、稅收現象， 某些企事業單位多頭開立一般存款賬戶， 一旦發生債務糾紛， 就換一家金融機構重新開立賬戶， 使債權人及法院無法追討債務。同時， 一些企業為達到拖欠稅款的目的，多頭開立一般存款賬戶把基本存款賬戶架空， 使稅收部門無法及時收繳國家稅款。而這些現象的出現又使一部分銀行賬戶處于長期閑置或從未使用狀態， 這既增加銀行工作量， 又不利銀行賬戶管理工作。據調查發現，一些金融機構約有10%的一般存款賬戶處于長期不動狀態。同時不法分子則利用銀行賬戶進行出租、出借、轉讓， 為經濟詐騙留下了隱患。

(三)賬戶管理的微觀約束機制缺失

1.虛假增資和驗資行為缺乏相應的約束手段。近年來，隨著市場經濟的不斷發展，出現了部分中介代理機構專職代客戶驗資、開戶，短時間內頻繁使用同一筆資金為多個賬戶驗資，開戶，使注冊驗資資金失真。但現行賬戶管理辦法對于代理驗資缺乏制度約束手段，銀行明知事情的真相，卻無法依據相關規定從制度上拒辦此類業務。當這部分驗資戶轉為基本賬戶后，大都成了睡眠戶，浪費賬戶管理系統資源。

2.生效日制度不利于業務發展需要。《辦法》規定，存款人開立單位銀行結算賬戶，自正式開立之日起3個工作日后，方可辦理付款業務(注冊驗資轉基本賬戶及借款轉存開立的一般存款賬戶除外)。該規定是為了確保銀行對存款人進行有效身份識別和防止不法分子利用偽造證明文件騙取銀行開戶進行洗錢等違法違規活動。但隨著《反洗錢法》等法律法規的出臺，銀行在遵循“了解你的客戶”原則下，應在同意存款人開戶前，就對存款人進行相應的真實性調查。因此賬戶在規定核準后3個工作日才能使用不利于存款人及時辦理正常結算業務的需要。

此外，《辦法》中并未涉及賬戶檔案的保管問題。賬戶檔案是賬戶管理的重要組成部分，《辦法》中應對這一問題給予明確，才能確保賬戶管理的連續性。

三、新形勢下銀行賬戶“四位一體”管理策略

(一)完善賬戶管理法律法規建設，不斷優化誠信環境

建議完善《辦法》，使相關規定更明晰、更便于執行。同時建議將銀行賬戶管理工作上升到法律的高度，以法律法規形式對賬戶管理相關規定予以確認，使其更具嚴肅性，便于各相關部門更加嚴格執行。此外，增補《違反銀行結算制度處罰規定》中對未按規定進行年檢的銀行存款賬戶、超過一年未使用的銀行存款賬戶未及時銷戶的賬戶、臨時存款賬戶超時使用的、一般存款賬戶和專用存款賬戶超范圍使用的情況，作出更具體的處罰規定，以便于賬戶管理人員掌握執法標準。

在完善賬戶管理法律法規建設的同時，還要在綜合治理及優化環境方面加大投入力度。全社會要重視和加強信用建設，通過宣傳教育提高公眾信用道德水平，使“誠信”成為人們的自覺行動。要大力打擊騙稅、騙匯、洗錢、逃債等犯罪行為，加大反腐倡廉力度，減少賬戶管理違規的外部誘因。人民銀行、商業銀行以及行政、司法等部門要通力合作，充分認識加強賬戶管理的重要性，形成合力，共同抵御各種形式犯罪活動，維護金融體系正常運轉。最后， 還要建立監督制度，對舉報行為及時查處，充分利用社會力量，綜合治理。

(二)規范銀行賬戶開戶流程，有力推進反洗錢工作力度

通過重新制定銀行賬戶的開立程序，從過去的由各商業銀行辦理各類賬戶的開戶，改為由人民銀行會計結算管理部門統一辦理，或由人民銀行成立專門的賬戶管理中心進行操作。這樣無疑會大大增加人民銀行的工作量，但有利于人民銀行集中、強化對銀行賬戶的統一管理，從源頭上截住存款人“多頭開戶”的行為，也可以解決現行商業銀行在實際操作中開戶流程與《辦法》中規定流程不適應的情形。

在實際工作中，我們發現，賬戶管理中部分操作流程存在嚴謹性不夠強的情形，導致洗錢犯罪分子多方式、多渠道的利用賬戶管理漏洞進行犯罪活動。因此，嚴格銀行賬戶管理，健全完善嚴謹的賬戶管理體系是遏制洗錢犯罪活動的有效手段。自2003年由中國人民銀行發布的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》三大反洗錢規章正式實施以來，取得了可喜的成效。然而，反洗錢作為一項長期且艱巨的工作，需要各級管理機關與執行部門的不懈努力。結合當前反洗錢的工作形勢，加強賬戶管理工作，需要從以下三方面著手:

1.嚴把賬戶開立關。不管是個人開戶還是單位開戶，金融機構都要嚴格按照要求認真審查法規規定的開戶資料，否則，將承擔相應的法律責任。

2.切實執行“了解你的客戶”制度和“保存記錄”制度。三大反洗錢規章規定，金融機構應建立四項反洗錢制度，即了解你的客戶制度、大額交易報告制度、可疑交易報告制度和保存記錄制度;其中“了解你的客戶制度”和“保存記錄制度”與賬戶管理關系密切，即金融機構對客戶的賬戶資料不僅要審查其“三性”(真實性、完整性、合法性)，而且要按規定保存，這是金融機構打擊洗錢活動的基礎工作，如果沒有這些，識別并報告大額和可疑交易就是不可能完成的任務，金融機構反洗錢工作也就失去了基礎。

3.更新賬戶管理觀念，有效遏制洗錢犯罪的發生。必須不斷更新銀行賬戶管理的觀念，要從過去的多頭開戶管理向賬戶真實身份管理轉化，要從過去重視賬戶現金支取管理向轉賬收支、現金收支的全面管理轉化，要從單一管理到綜合管理轉化，從而有效地打擊洗錢等違法犯罪活動。

(三)推進銀行賬戶管理制度建設，培養制度創新意識

新形勢下，不斷推進銀行賬戶管理制度建設，是適應不斷變化的外部經濟環境的客觀要求。然而，商業銀行在賬戶管理政策上存在思路不開闊、手段落后、措施不力等問題。比如企業偷漏稅的問題， 現行的稅收征管辦法就沒有很好地和基本賬戶聯系起來;企事業單位私設“小金庫”的現象，則暴露人民銀行的賬戶管理沒能與對財政性資金和國有資產的監督管理結合起來，又如企業對賬戶管理缺乏配合問題， 則說明沒有把信貸的優惠政策和結算服務很好地結合起來。解決上述問題，要求要有足夠的制度創意意識。可以嘗試推行以一般納稅人為對象、以基本賬戶為基礎的主辦銀行制度。主辦銀行一般確定為提供貸款較多的銀行， 同時，基本賬戶管理要和稅收征管制度、貸款管理、商業匯票管理聯系起來， 規定一般納稅人必須在銀行開立基本賬戶，并將基本賬戶通知稅收管理機構。以企業法人的名義取得一切收入只能進人基本存款賬戶，企業只能以基本賬戶向外簽發商業匯票，銀行對基本賬戶以外的存款人的貸款不得優于基本賬戶存款人，以此調動企業和銀行自覺執行銀行賬戶管理政策的積極性。

(四)強化賬戶管理的技術支撐，實現賬戶管理電子化

1.盡快完善全國統一的賬戶管理信息系統。通過系統，實現人民銀行與各商業銀行賬戶信息共享，并對該系統中銀行賬戶信息數據庫與同城票據交換清算系統聯機。以銀行賬戶信息數據庫為標準，由系統自動清分，將各筆業務的收付款人信息與賬戶管理系統自動比對，使不在銀行賬戶管理信息系統中的賬戶無法通過票據交換進行結算， 從而有力遏制當前普遍存在的亂開立、亂結算、亂提現等問題。

2.盡快實現賬戶管理系統與工商、稅務、質量技術監督和公安機關等有關管理部門聯網， 可以有效解決賬戶申報資料失真問題，從源頭上防范和打擊不法分子利用偽造、變造或過期的營業執照、身份證等虛假證明騙取銀行開立結算賬戶， 并利用銀行結算賬戶進行逃廢債或從事洗錢、詐騙等違法犯罪活動。

3.盡快實現人行賬戶管理信息系統與信貸登記咨詢系統、征信系統聯機，將一般存款賬戶中的貸款信息與賬戶管理信息系統的開戶信息進行自動比對。人行將根據系統比對不一致的銀行存款賬戶數據信息進行重點檢查，從而提高監管效率。而與征信系統的聯機，一方面可以實現信息共享，提高相關部門的行政執法力度，同時，通過該系統的約束力與影響力，培養和提高企業和個人遵紀守法、恪守信用的意識，提高社會誠信水平，建設和諧社會。

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本文僅代表作者本人觀點，與作者所在單位無關。

(作者單位:上海浦東發展銀行武漢分行)