美國《國民銀行法》及其評價

摘要:《國民銀行法》是美國銀行史上第一個關于統一管理全國銀行業和金融業的聯邦金融法。該法及其修正案施行后，美國初步建立起比較規范的國民銀行體系，美國聯邦政府對銀行體系的監管也有所加強。但《國民銀行法》在立法上存在許多不完善與不合理之處，從而造成了當時美國銀行監管方面的漏洞和銀行體系內的諸多弊病。本文對美國《國民銀行法》的立法背景、主要內容及其弊端、歷史作用等方面進行了綜合評析。

關鍵詞:美國;國民銀行;國民銀行法

一、《國民銀行法》之立法背景

從立國之初，美國便是一個多元利益的社會。為避免社會資源與權利集中為某一特定集團所掌控，從而損害其他群體的利益，美國憲法精神中十分強調分權與制衡原則。在現實政策的制定與執行過程中，也非常注意平等地給予社會各個群體維護自己利益的權利與自由。由于貨幣銀行制度直接涉及財富分配效應，社會各階層和利益集團在此一領域的斗爭尤為激烈。受托馬斯.杰斐遜自由平等思想的影響，美國普通民眾亦具有反對貨幣權力集中的傳統意識。因為在一般美國人看來，中央銀行無疑代表著金融資源和權力的高度集中，是特定集團用以牟利的工具。正是受這種傳統意識支配，以及在美國社會各種利益集團劇烈沖突乃至引發憲法爭論的情況下，美國歷史上兩次建立中央銀行的嘗試均遭遇挫折:建于1791年的美國第一銀行于1811年被關閉;建立于1816年的美國第二銀行于1836年被關閉。因為這兩個初具雛形的中央銀行事實上均有利于大銀行控制、壟斷金融資源與權利，而有損美國中小工商業者平等地享有開設、經營銀行的自由與機會。

自從1836年美國第二銀行被安德魯·杰克遜總統關閉后，聯邦政府對銀行業采取自由放任政策，完全放棄了對貨幣銀行體系的集中管理，銀行的審批和監管全部由各州自行負責。由于整個銀行業失去了進行統一調控和管理的機構，美國銀行體系經歷了其貨幣銀行史上最為混亂的二十七年(1836-1863年)，即所謂的自由銀行時期。這一時期，州銀行數目快速增長，“野貓銀行”盛行，但普遍存在銀行資本額度不足，銀行券種繁雜，以及銀行信用不穩定等問題，約一半的銀行經營期未滿即倒閉。鑒于自由銀行時期金融市場的混亂無序狀態，要求統一貨幣和恢復聯邦政府對貨幣銀行實行監管的呼聲再次興起。同時，由南北內戰所激發的新的愛國主義情緒也使得聯邦政府的權威得到了公眾更廣泛的認同。在這種有利的社會背景下，為結束貨幣銀行界的混亂無序，并為戰爭籌款，在時任財政部長薩蒙·蔡斯的推動下，1863年3月，美國國會兩院通過《國民通貨法》。1864年，國會又通過《國民銀行法》以取代《國民通貨法》，并在此基礎上建立國民銀行體系。

二、《國民銀行法》的主要宗旨與內容

《國民銀行法》是美國銀行史上第一個關于統一管理全國銀行業和金融業的聯邦金融法。關于確立《國民銀行法》的目的，歷史學家們提出了不同的觀點:或認為其主要目的是為了創造穩定的全國性貨幣;或認為主要是為了支持聯邦信用。內戰時期推動該法通過的時任財政部長蔡斯后來表明，他的“第一個目標是滿足戰爭的廣泛需求，第二個目的是用國民銀行貨幣取代州銀行券，并實現硬幣兌現。”可見《國民銀行法》宗旨實際上是為了確立聯邦政府對銀行業監督和干預的權威，建立統一監管下的國民銀行體系以取代分散經營的各州銀行，從而協調貨幣流通，保證金融穩定。

為了實現這一宗旨，《國民銀行法》主要從以下方面制定了美國銀行管理的立法措施:(1)對銀行保持存款儲備金的要求。即，對國民銀行和州銀行實行三級存款準備金制度，以不同存款準備金比率作為聯系這三級銀行之間的紐帶，對銀行存款與庫存現金，以及儲備銀行對地方銀行準備金的管理進行了嘗試。(2)國民銀行發行銀行券必須以聯邦政府發行的債券作為發行擔保，作為銀行券發行擔保的聯邦債券必須存放在貨幣監理局。聯邦政府在對國民銀行的銀行券進行統一管理的同時，對各州銀行發行的銀行券課以10%的稅收，以阻止州銀行資金來源，力圖通過國民銀行體系發行新的價值統一、穩定且全國流通的貨幣。(3)申請聯邦注冊的銀行必須符合最低注冊資本數額以及其他有關注冊資本的規定。(4)國民銀行必須遵守貸款結構的有關規定，對任何客戶的貸款不得超過該行資本總額的10%。(5)國民銀行不準經營信托業務。(6)國民銀行必須執行單一銀行制，不能設立分支機構。《國民銀行法》還規定在財政部下設貨幣監理局，專門行使對國民銀行的管理、監督、檢查職能。貨幣監理局具體負責國民銀行的注冊審批，檢查國民銀行的資本營運、貸款比例等是否符合要求，執行存款準備金和發行準備金的規定等。這就意味著在國民銀行體系下，要成為國民銀行，就要向聯邦政府申請注冊，由聯邦政府發放營業執照，接受聯邦政府的監督管理，還必須符合上述法律規定的條件。

三、對美國《國民銀行法》的綜合評析

《國民銀行法》的確立，表明聯邦政府開始背離美國第二銀行關閉以來放任不管的政策，轉而對貨幣銀行體系實行監督和控制。《國民銀行法》及其修正案施行后，美國初步建立起比較規范的國民銀行體系，美國聯邦政府對銀行體系的監管也有所加強。但《國民銀行法》在立法上存在許多不完善與不合理之處，從而造成了當時美國銀行監管方面的漏洞和銀行體系內的諸多弊病。

首先，《國民銀行法》最大的弊病乃在于未能建立中央銀行，實現對貨幣銀行業的統一監管。鑒于第一、第二國民銀行的歷史教訓，聯邦政府并沒有建立一個對貨幣銀行體系實行集中調控和監管的中央銀行，而是試圖通過對各州銀行發行的銀行券課征稅收來促使州銀行(向州注冊，受州政府監管)向聯邦政府注冊，加入國民銀行體系，最終以國民銀行體系取代州銀行體系，從而實現聯邦政府對銀行業的統一監管，并協調貨幣流通，維護金融穩定。為此，《國民銀行法》的修正案特意建立了對州銀行發行銀行券的征稅制度，規定任何州銀行發行的銀行券都必須按規定的比率繳納發行稅，意在迫使各州銀行迅速轉入國民銀行，這樣一方面使國民銀行券成為統一的貨幣，另一方面便于貨幣監理局對整個銀行體系的監督和管理。但《國民銀行法》實際上并未實現這一宗旨。由于《國民銀行法》對國民銀行的資本比例、貸款和發行銀行券的規定和限制比對州銀行嚴格的多。比如:不許國民銀行設立分支機構，不許國民銀行經營信托業務等等，但對州銀行卻沒有這些限制。所以該法頒布后的最初兩年，除了少數州銀行為了逃避10%的銀行券發行稅而加入國民銀行外，絕大多數州銀行不愿意申請在聯邦注冊，卻巧妙地通過支票吸存方式來維持較為穩定的資金來源。因此，國民銀行并沒有能夠取代州銀行，各州銀行券泛濫成災，州銀行經營混亂的問題也并沒有得到解決。國會為了增加國民銀行體系對州銀行的吸引力，又陸續出臺了 “1865年3月3日法案”和“1900年貨幣法”這兩項法律措施。這兩項法案實施后，由于嚴格而昂貴的課稅，州銀行券的發行逐漸萎縮，最后在流通領域銷聲匿跡。不過國民銀行最終也沒有取代州銀行，州銀行體系仍然保持了不斷發展的生命力，并形成了美國延續至今的由貨幣總監局和各州政府金融機構批準注冊及進行金融監管的 “雙軌銀行制”。

第二，從銀行監管的實踐要求來看，《國民銀行法》對銀行體系的監管立法方面存在許多漏洞和不足。《國民銀行法》禁止國民銀行經營信托業務，大多數受州銀行法規制的州注冊銀行也不能從事信托業務，這樣就造成了一批由州特許經營的信托機構獨享投資業務機會的局面。信托機構屬于州銀行體系，對其進行監管的是州政府而不是聯邦政府，而州政府為了地區經濟的發展，對這類特許經營的信托機構資產比率往往要求過松，監管不嚴，以至信托機構成為高風險的資產集中之地，成為爆發金融危機的隱患。19世紀晚期，由州特許經營的信托公司迅速成長為美國金融市場上一種重要的金融工具，它們吸納存款，發放貸款，廣泛地參與鐵路重組及工業公司的聯合，既從事商業銀行業務也從事私人銀行業務，活動范圍遠遠超過了那些傳統上由基金信托提供的業務范圍。在能與國民銀行競爭大多數銀行業務的同時，信托公司還擁有國民銀行無法享有的投資機會，同時卻比國民銀行和州銀行更少受到監管，在資產選擇方面也較少受到規制。比如，信托公司可以直接擁有股票資產，被允許擁有并管理不動產，此類資產亦可占其總資產的15%，而這在國民銀行是不被允許的。國民銀行需要維持25%的儲備金，而信托公司只需維持占其存款總額15%的儲備金，而且這筆儲備金三分之二可為銀行券或制定債券的形式，只有三分之一需要以現金形式。由此可見，信托公司的資產比率隱藏著更高的風險。另外，它們還能像商業銀行一樣發放貸款，但聯邦政府對信托公司更為寬松的監管使得它們發放貸款遠不如國民銀行規范。信托機構充分利用法律上的空子大開投機之門，為了獲得資金進行風險投資，它們支付高額利率，并以股票和債券為抵押貸出巨款，到1907年10月時，紐約信托銀行貸款的一半都是由作為附屬擔保品的證券來擔保，導致貨幣市場與資本兩個市場糾結，增加了金融市場的不穩定。一旦信托公司遭到存款人擠兌時，就不得不突然從市場上召回這些抵押貸款，而貸款人為了歸還貸款，也只得拋售手頭持有的股票，這樣造成的關聯效應就是:股價狂跌，活期貸款利率飆升，恐慌通過股市廣泛擴散。正是這種資產比率風險過高的信托機構成為了1907年美國危機爆發的源頭，并作為中介將金融危機擴散到股市和其他金融機構，直至整個金融市場。

第三，銀行體系內存在諸多弊病，如準備金分散、通貨無彈性、落后的商業票據市場以及缺乏統一支票清算機制等弊病。《國民銀行法》把全國的國民銀行按照規模和地區分為三級:即中心儲備城市銀行，指紐約的國民銀行;儲備城市銀行，指18個重要城市的國民銀行;鄉村銀行，指以上19個城市以外的其余各國民銀行。《國民銀行法》對三級國民銀行的存款準備金比例和存款準備金存放處分別作了不同規定:鄉村銀行準備率為15%，其中2/5的存款準備金必須存放于本行金庫，其余3/5可存放到儲備城市各國國民銀行或者中心儲備城市國民銀行;儲備城市銀行的準備率為25%，其中存款準備金一半作為庫存現金，另一半可存儲在中心儲備城市各國民銀行;而中心儲備城市各國民銀行的準備率為25%，全部存款準備金留作庫存現金。《國民銀行法》構建在準備金制度本意是防范金融危機，但事與愿違，構建在這種準備金制度基礎上的國民銀行體系其實不成體系，也不具備防御和應對金融危機的有效機制。相反，這種層層集中的倒塔形準備金制度實際上使得資本與資金兩個市場糾結，成為傳遞、轉移、擴散金融騷亂的渠道。通過這一渠道，少數銀行，局部地區，或者個別部門的不穩定很可能會演變成全國性的金融動蕩，甚至恐慌。同時，雖然國民銀行制度的建立，為美國提供了按面值流動的標準化貨幣，基本上改善了此前貨幣流通中的紊亂狀況，但由于《國民銀行法》某些立法規定本身的不合理，卻又造成了美國銀行體系資金周轉不靈，貨幣供應缺乏彈性與調控不力等嚴重問題。因為《國民銀行法》規定國民銀行紙幣的發行須以聯邦政府債券為基礎，這使得貨幣供應缺少必要的彈性，不能適應經濟周期需要和緊急需要而進行擴張或收縮。而且，由于國民銀行體系缺少健全的商業票據市場和全國性的銀行清算系統，影響到了國內金融市場的健全和穩定。另外，由于美國商業票據市場的不健全，也使得美國無法與歐洲各國發達的商業承兌票據貼現市場接軌，不利于國際短期資本的流動。

由于《國民銀行法》的不完善，及在其基礎上建立的國民銀行體系弊病諸多，導致19世紀末到20世紀初，美國在工業經濟騰飛式發展的同時，卻飽受金融危機的困擾，如1873年、1884年、1893年和1907年都發生嚴重金融危機。頻繁爆發的金融危機對美國社會經濟造成了極大的破壞性影響，甚至常使美國陷入長達數年的經濟蕭條之中。其中，1907年金融危機爆發的策源地正是《國民銀行法》監管最為薄弱的環節——信托機構。此次危機將美國國民銀行體系的弊病充分暴露出來，使得美國社會各界均認識到徹底變革銀行體系，建立一個中央銀行充當“最后貸款人”，以實現對貨幣銀行體系進行統一監管，維護金融穩定的必要性。1913年美國制定了《聯邦儲備體系法》，對《國民銀行法》進行了徹底修正，并在此基礎上建立了美國歷史上第一個真正的中央銀行——美國聯邦儲備體系。美國聯邦儲備體系建立后，根據現實需要，繼續不斷對《聯邦儲備體系法》進行修訂和補充，使得美國成為目前世界上金融市場最為發達，監管體系最為復雜而完善的國家。

參考文獻:

(1)AandrewMcFarland Davis，The Origin of the nationalBanking System，Washington，D C，1912，p.107.

(2)Rowe: The Public-private Character of United States Central Banking ，p.33.

(3)萬紅. 美國金融管理制度和銀行法[M].北京:中國金融出版社.1987.第8-9頁。

(4)陳明:《美國聯邦儲備體系的歷史淵源》，北京:中國社會科學出版社，2003年版，第77-78頁。

(5)Jon Moen， Ellis W. Tallman ，The Bank Panic of 1907: The Role of Trust Companies ，The Journal of Economic History，Vol. 52. No. 3. (Sep.. 1992). pp. 611-630.

(6)參見胡越云:《1907年金融危機與美國聯邦儲備體系的建立》[D]，廈門大學碩士論文，第28-31頁。

(7)See: B. H. Beckhart，Outline of Banking History from the First Bank of the United States :Through the Panic of 1907 ，Annals of the American Academy of Political and Social Scie

(8)Vol. 99， The Federal Reserve System-Its Purpose and Work. (Jan.， 1922)， p.12.

(作者單位:廈門大學人文學院歷史系)