建立省級統籌的城郊失地農民基本養老保險制度的必要性研究

[摘 要]隨著失地農民規模的不斷擴大，城市化的急速推進，城郊失地農民問題越來越嚴重，盡管各地市在建立失地農民養老保險制度上進行了一定的探索，但是存在層次低、覆蓋低、待遇少諸多問題，因此有必要探索建立省級統籌的城郊失地農民基本養老保險制度，成為保障失地農民的基本生存與發展的保障，為農民市民化提供基本保障，適應新型工業化、城市化的客觀要求，建設社會主義和諧社會的需要。

[關鍵詞]省級統籌 城郊失地農民 養老保險 社會保障 必要性

據不完全統計，我國現有有4000多萬成為“務農無地、就業無崗、創業無資金和政策優惠、社保無份、發展無資源”的“無產化農民”，并且現在仍以每年200萬至400萬人的速度在激增，預計至2030年，更有人計算失地農民將達到1.8億人，城郊失地農民將超過1.2億人，其中將有8000多萬人處于既失地又失業的狀態。至今沒有建立完善的安置政策和社會保障體系，積累了大量的失地農民問題，成為“三農”新問題和城市化的障礙。

一、現行城郊失地農民的基本養老保險制度的現狀

盡管各地都在探索城郊失地農民養老保險制度，但是存在缺少整體考慮和長遠打算、政策措施均不配套、方法途徑各不相同、標準設置互不統一等諸多問題，給今后的制度銜接和政策過度帶來了許多困難。表現為以下幾個方面。

一是“土地換保障”沒讓土地征用補償與安置政策的實質性變化。現行征地補償制度缺乏科學的、合理的依據。目前“土地換保障”，基本社會養老保險基金中由土地安置費中扣除形成的基礎部分，水平較低，甚至有的地方用提供基本社會保障的辦法代替經濟補償，名為社會保障，實為自我保障，對農民的利益造成更大的侵害。各種各樣的城郊失地農民的養老保險政策，在范圍對象、資金籌集和管理、繳費標準和待遇支付、政府與集體的責任、具有很大的隨意性，相互矛盾與沖突。政府，尤其是地方政府本身存在尋租行為和擁有巨大的土地經濟利益，因而缺乏改革現行征地制度的動力。

二是社會統籌層次低，政府責任不夠，基金缺口比較大，省級各市縣之間互助互濟性不強。政府、集體和個人三方繳費原則，政府僅限與市縣政府，財政能力自然有限，無法保障資金的財政供應，但是土地收益卻主要在省市縣三級政府之間分配;集體往往只包括村集體，不包括鄉鎮或街道，但是鄉鎮或街道卻參與了土地補償費的分配。各縣市城郊失地農民的基本養老保險中，盡管大多數地方強調政府的責任，基本沒有政府財政“兜底”的硬性規定;政府出資的不多，統籌賬戶資金到賬率低;而政府資金的本質是土地價值款的一部分。各地的社會保障以解決眼前困難為重，減少征地的阻力和穩定失地農民的情緒，具有明顯的臨時性和應急性。

三是社會立法嚴重滯后，政府對失地農民養老保險制度的建設存在矛盾心里。失地農民的基本養老保險制度主要由各級地方政府部門的規定和業務型文件指導，要靠領導的認識和喜好來推動，不具有法律的強制性，各地法規中均列出失地農民自愿參保。政府強制要求失地農民參保的僅占8.3%。政府沒有在政策的價值上給于失地農民以市民的認同和待遇，拒斥他們的市民權利。探索建立失地農民養老保險制度的實踐進展極其緩慢，即使東部沿海地區在征地一二十年了，也還只是停留在探索階段。

四是城郊失地農民的基本養老保險的水平太低，養老保險給付額固定，沒有相應的繳費激勵機制，無法保障失地農民的基本生存和彌補征地造成的利益損失。各縣市的失地農民養老保險中，60%的為220元左右，有的地區失地農民的養老金待遇低于100元。繳費標準及費用的確定與計算缺乏科學性，大多按照最低生活保障金標準來確定，而不是按照城鎮職工基本養老保險標準計算，也不是按照失地農民市民化的生活水平需要設計。

五是城郊失地農民養老保險沒有相關的基金保值與增值機制，管理難度較大，監督機制缺乏。雖然大多數地方的失地農民養老保險基金進入財政專戶，專款專用。但其主要以銀行存款方式保值，既不購買國債，也不用于市政基礎設施建設投資和其他投資，其保值都成為很大的問題，更無法增值。農民的征地問題牽涉到農業、國土資源、財政、民政、勞動和社會保障、城市規劃、金融等多個部門，在被征地農民養老保障的管理上也相應會牽涉到上述相關部門。在具體實施中做好相關部門的整體聯動，強力合作工作較難。從監督管理機制上看，普遍缺乏對資金運營及監督管理的明確而容易操作的規定;政府集管理、經營、監督等多種角色于一身;負責失地農民養老保險管理者的專業性不強。因此，管理成本較高，監督機制嚴重缺乏，專項基金被擠占、挪用、貪污等事件時有發生。

六是參保對象確定不科學。大多數市縣是在2000年后才著手建立失地農民的基本養老保險，主要對象是此后完全或絕大部分土地被征地的農民，以村為單位參保。而部分征地的農民，無法以戶為單位參保;往往擁有土地承包權的失地農民才能參保;符合年齡段內的失地農民才能參保，而最需要保障的“超轉”老年人只能享受最低生活保障;沒有做到征地后失地農民即參保。各地已經建立失地農民基本養老保險制度的，失地農民參保比例只有20%~60%，目前總體上只有25.6%的失地農民參加了養老保險;有近60%的失地農民對當地的養老保險不滿意(史先鋒，2007)。失地農民的養老保險模式和方式過多，不利于體現社會公平和保護失地農民合法權益。

七是城郊失地農民的基本養老保險籌資困難，基金存在空賬隱患。首先是各地政府的財政投入普遍存在不到位，無法兌現的現象。其次集體繳費難，征地補償款發放后難以再讓失地農民繳納。第三，失地農民個人繳費負擔較重，每人5000元~20000元一次性補繳費用讓農民無法承擔，甚至土地安置補償費發放不到位。對于未老年的失地農民“續繳”更加困難，沒有穩定、較高的收入。在現有土地補償制度及補償標準偏低的情況下僅靠數萬元的土地安置補償費失地農民連目前的生活都難以保障。讓失地農民用其為將來的養老繳費有失合理性。楊翠迎認為，“失地農民養老保險主體資金來源于土地價值款，而在對其進行利益分配后，再由各利益主體上繳，不僅資金收繳效率低，”而且也會造成資金收繳困難。

八是與城鎮基本養老保險的關系不明確，缺乏有效的銜接機制。目前已建的失地農民養老保險制度基本上都是獨立運行的，其參保對象、繳費標準、繳費年限、享受水平、激勵機制、運作管理體系、政府責任等都與城鎮養老保險制度不一致。各縣市的失地農民養老保障制度的方法都不一致，不同時期和不同地區的失地農民養老保險的政策都不一致，不利于城鄉一體社會保障制度的實現，也導致其支付額較少和保障水平低，基金規模較小，運行范圍有限，抵御風險的能力弱。潘誠和張鴻雁從經濟學、保險學、城鄉一體社會保障制度和城市化四個方面證明了為失地農民建立一個獨立的社會保障體系，在理論和實踐上都存在缺陷。失地農民是城市化的產物，單純失去土地并不是真正的城市化，只有將他們納入城鎮社會保障體系，對失地農民與城市市民一視同仁，才能增進失地農民對城市化的認同。

二、建立省級統籌的城郊失地農民基本養老保險制度的必要性

城郊失地農民的基本養老保險問題是關系到工業化、城市化、市民化和社會現代化進程中的關鍵一環，處理不好會對整個現代化進程和社會穩定產生重大影響。

一是保障失地農民的基本生存與發展的保障。土地是農民的安身立命之本，是最基本的生活來源和穩定的最低生存保障。現有的土地替代物無法發揮應有的作用，一次性貨幣安置對失地農民的未來生活保障缺乏長遠考慮，征地補償標準普遍較低，較少，發放不到位，一般只能維持4~6年的基本生活開支;補償費用的不合理使用，往往將土地補償費花費在住房、子女婚嫁和日常開支，無法用于創業和發展，都使得貨幣安置無法起到基本養老保障的作用。失地就失去了兼業的經濟基礎，就業培訓的低效與無效、對象有限，失地農民自身的文化素質低和技術能力有限，就業困難、不穩定，沒有社會保險和福利，被排斥在城鎮職工基本養老保險制度之外，得不到基本養老保障。村集體盡管從征地中獲得相當大的一筆資金，但是往往被用于發放村干部工資和日常支出，投資收益低，發展不足，損失比較多，同時還會被貪污、挪用、擠占，集體和社區無法為失地農民提供基本的養老保障。因此必須由政府強制建立高層次統籌的失地農民社會保障體系，解決其基本生存與發展問題。

二是應對老齡化社會和養老保險需求迅速增長的要求。1990年~2007年，中國農村60歲及以上的人口占8.17%，城郊失地農民中老年人口達到570多萬人，到2030年將達到980多萬人。人口的平均壽命在延長，加快了城郊人口的進一步老齡化。中西部地區約有60%的失地老年農民生活十分困難。社會經濟的發展，近2億進城務工的農民和城鄉人口流動的加速，在一定程度上加劇了農村人口的老齡化。計生政策的實行，家庭的小型化，傳統養老觀念的弱化，進一步弱化了家庭的養老功能，失地農民無法依靠最經濟、有效的、安全的家庭養老模式。農村不僅是中國老年人口最高的地區，也是老齡化程度的地區，而城郊失地農民的養老面臨更為嚴重問題;同時城郊是失地農民受市民和政府征地的影響，對政府主導的基本社會養老保險意識和需求大大提高。如不建立城郊失地農民基本養老保險制度， 將無法滿足城郊失地農民養老保險的迫切需要，難以化解城郊人口老齡化對社會穩定和構建和諧社會的影響。但是我國農村養老保障的制度建設仍然沒有真正破題，成為社會保障制度改革創新的最大難題，而城郊土地征用為建立農村基本養老保險提供了難得的契機。

三是破解“三農”問題的戰略需要和農民市民化基本保障。“三農”問題是中國現代化面臨的最大難題，而解決“三農”問題的關鍵就是減少農民，即農民的市民化。建立政府主導的失地農民的基本養老保險，成為破解“三農”問題的重要政策選擇，也是統籌城鄉發展對城郊失地農民群體的具體落實。只有真正使失地農民享受市民的各種權利，解決基本養老保險在內的各種基本社會保險，才能為農民市民化提供基本的保障，避免成為“既被農村遺棄又被城市排斥的‘雙邊緣’”群體。否則會增加農民市民化的困難和風險，無法消除城郊失地農民的被剝奪感和身份地位的不一致性，阻礙其市民化進程，甚至會導致失地農民城市化和市民化的倒退。

四是發展新型工業化、城市化的客觀要求。目前，我國正是經濟和城市化快速發展的關鍵期，2004年我國城市化水平為41%，未來20年，我國城市化將以每年一個點的速度增長，這必然帶動城市的擴張。在實行嚴格耕地保護制度，合理規劃利用土地的前提下，城市近郊農民的土地納入城市總體規劃成為必然，城郊農民終將失去土地融入城市。妥善解決失地農民的生存與發展問題，為他們提供就業、養老、醫療基本保險制度是推進城市化健康發展的重要舉措，是緩解工業化和城市化進程中社會矛盾的一種重要手段。只有通過建立省級統籌的城郊失地農民社會保障制度，才能更客觀反映出當前以征地為主導的城市化經濟成本與社會成本，能夠更大限度地抵御現代工業經濟發展所帶來的各種風險，解除了勞動者的后顧之憂，極大地調動和發揮勞動者的勞動積極性，減少城市化的最廣大參與者對城市化的抗拒與阻力，進一步促進社會生產力的發展;走上工業反哺農業，城市支持農村發展新型工業化道路，而新型工業化要求改變過去靠犧牲農民利益和農業積累發展經濟的道路;促進人口合理流動與優化資源組合。

五是建設社會主義和諧社會和小康社會的需要。現階段是我國全面建設小康社會與和諧社會，推進社會主義現代化的重要戰略機遇期，必須加快建立健全基本社會保障制度。目前已經建立起一套城鎮基本養老保險制度體系，而農村基本沒有建立基本養老保險制度，其中失地農民失去了賴以生存的土地，其養老等社會保障制度的建設顯得尤為重要和緊迫。沒有高層次、高水平的城郊失地農民養老保險制度建立健全，他們生活保障的長效機制無法形成，容易使其陷入貧困和形成被剝奪感，產生對政府和社會的不滿，加大潛在的社會風險，必將影響社會穩定。建立省級統籌的城郊失地農民的社會基本養老保險制度，有利于深化經濟體制改革，建立和完善社會主義市場經濟體制，減少社會沖突和矛盾，為經濟的發展創造良好的社會秩序。這從西方發達資本主義國家實行養老保險制度，對協調和緩解社會各方面矛盾，促進社會穩定和經濟發展的實踐結果得到有力的證明。而我國的失地農民問題日益嚴重，國土資源部的資料顯示:2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%，其中有87%反映的是征地補償安置問題。

六是縮小貧富差距，解決城鄉差距的基本途徑。城市化應該有利于農民富裕，有利于縮小貧富差距、城鄉差距，而不應該產生新的社會不公。建立省級統籌的城郊失地農民的社會基本養老保險能夠防止城郊失地農民的貧困，改善生活質量，提高福利水平，防止他們在城市化過程中被動邊緣化，成為新的弱勢群體。這也是一些省份在取消城鄉二元戶籍制度后，又一個迫切需要解決的問題。

七是保障城郊失地農民基本權利，維護社會公平、公正的基本要求。失地農民雖然身份與戶籍上變成了市民，但是他們卻沒有獲得相應的各種社會權利，保障他們享有市民同等的基本社會養老保障權就成為失地農民享受市民權的重要形式之一。也是他們享受憲法賦予的生存權和發展權的表現，對土地擁有30年的使用權、承包經營權、受益權等土地財產權利的農民。而失地讓他們失去了基本的知情權、發言權、一定的參與權、必要的談判權、最后的反對權和必須的監督權，甚至申訴權都受到各種限制，權利被極大的剝奪;也導致他們失去了基本的財產權、就業權、基本生活保障權、發展權。只有為其建立包括基本養老保險在內的省級統籌的基本社會保障制度才能維護基本的公平與公正，才能維護失地農民與非失地農民之間、失地農民與市民之間與城鄉之間等公平與公正。即使是出于公共利益目的征用土地，失地農民除了提供土地的義務之外，不應該承擔公平負擔原則之外的額外負擔。更不用要他們承擔工業發展和商業開發的成本。

八是政府提供基本人權的體現，是其義不容辭的責任。溫家寶認為:“公平正義就是要尊重每一個人，維護每一個人的合法權益，在自由平等的條件下，為每一個人創造全面發展的機會。如果說發展經濟、改善民生是政府的天職，那么推動社會公平正義就是政府的良心。”城郊失地農民的具有多重功能的土地是被政府強制征用的，利益受到嚴重的侵害。從土地受益初次分配看，政府應該負擔失地農民的一部分保險費用，因為在征用土地的過程中，政府從中獲利不菲。土地轉讓價值中，擁有集體土地使用權的農民只得5%~10%，村級集體經濟組織得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得，其中省市政府獲得絕大部分。政府為因被動失地而“無產化”的失地農民建立基本的省級統籌的養老保險更是不可推卸的責任;是政府主導的城市化下，國家介入、干預社會生活的重要途徑和表現;有利于國家的大政方針在農村的落實和政府的信譽建設，能夠提高政府的合法性，是我黨的性質、宗旨和根本任務和執政興國的必然要求。

九是增強社會生活預期，降低社會沖突意識的有效手段。政府主導型城市化造成城郊農民的被動、非自愿失去土地，沒有足夠的儲蓄和財產，收入水平低，充分的心理準備，對未來生活的預期不明確，甚至有很強的風險意識。建立省級統籌的基本養老保險，解除失地農民的后顧之憂，提高對未來生活的預期。替代土地的生產資料與發展功能，轉換土地價值;在極大升值前景的趨勢下，保障其基本生活，能減輕他們的相對被剝奪感，彌合其心理創傷，降低其社會沖突意識和行為的可能性。

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