我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題研究

[摘要]經(jīng)過30余年的實(shí)踐發(fā)展，目前我國環(huán)境公共產(chǎn)品提供部門在一定程度上擴(kuò)大了自主權(quán)，改善了其供給狀況，但仍存在著供給不足、供給效率低下及供給中的公平缺失等問題。環(huán)境公共產(chǎn)品的固有性以及城市政府的供給理念、供給行為、供給保障等方面所存在的問題是導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因。為此，我們要明確城市政府在環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的定位，積極構(gòu)建與完善我國的城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給體制。

[關(guān)鍵詞]城市政府;環(huán)境公共產(chǎn)品;供給

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2010)05 — 0027 — 02

公共產(chǎn)品這個(gè)術(shù)語對(duì)我們來說并不陌生，眾所周知，它是由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩姆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一書中提出來的，是指“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。 〔1〕對(duì)其的研究也是琳瑯滿目，國內(nèi)外不同的學(xué)者分別從不同的視角對(duì)其進(jìn)行了細(xì)致與深刻的研究。隨著城市化進(jìn)程的加快與諸多“城市病” 的日益凸顯，城市環(huán)境問題逐步受到執(zhí)政者和學(xué)者們的重視，與之相隨的是城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題，然而無論是從理論上還是實(shí)踐上，這方面的研究都還比較滯后。所以，在實(shí)際的操作中也暴露出了一系列的問題，本文正是鑒于此，并結(jié)合我國城市環(huán)境的現(xiàn)狀，來科學(xué)的設(shè)計(jì)我國城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的理念、原則、路徑等，豐富有關(guān)城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給問題的理論，從而可以為解決我國的城市環(huán)境問題，完善城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給機(jī)制提供一種有價(jià)值的理論參考。

一、我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的成就及其存在的問題

自改革開放以來，伴隨著體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，財(cái)政管理體制的日趨完善，我國城市公共產(chǎn)品的供給狀況得到改觀，城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給水平也相應(yīng)地提高，取得了可喜的成就。供給數(shù)量大幅增長，供給質(zhì)量不斷完善，供給模式逐漸調(diào)整:從單一主體到多元主體、從政府壟斷到政府主導(dǎo)、從計(jì)劃供給到市場(chǎng)調(diào)節(jié)，初步形成了完整的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給體系。但同時(shí)也存在著諸如供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高、效率低下等問題，亟需完善。

1.供給的價(jià)值取向有待調(diào)整

在我國，政府和公民都有一種基本一致的觀念，那就是環(huán)境公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該由城市政府來承擔(dān)，城市政府幾乎包攬了環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)、建設(shè)的全過程。此外，受城市政府的的逐利性以及有限理性等的影響，對(duì)一些私人部門和非營利組織的參與城市政府實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，限制其參與環(huán)境公共產(chǎn)品的提供活動(dòng)。城市政府這種對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品壟斷性供給，相對(duì)的也就造成了環(huán)境公共產(chǎn)品市場(chǎng)供給與自愿供給的滯后，使環(huán)境公共產(chǎn)品的供給鏈條上出現(xiàn)了一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)。

2.供給數(shù)量依然存在不足

與私人產(chǎn)品的極大豐富以及人民群眾日益增長的環(huán)境公共產(chǎn)品需求相比而言，城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給總量不足的弊端暴露無遺。城市供水不足、城市生態(tài)環(huán)境改善等一系列問題一直困擾著城市政府，這些公益服務(wù)類城市公共產(chǎn)品的供給不足，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市乃至整個(gè)社會(huì)與國家的健康發(fā)展，成為城市發(fā)展的“瓶頸”。沒有良好的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給保障，城市就不可能持續(xù)發(fā)展。

3. 供給質(zhì)量仍需提升

一是城市環(huán)境公共產(chǎn)品的提供供非所求。政府提供了許多公眾不需要的公共產(chǎn)品，形象工程、政績工程的泛濫以及城市環(huán)境公共產(chǎn)品價(jià)格的不合理上漲都說明了這個(gè)問題;二是城市環(huán)境公共產(chǎn)品的提供供不合求。一些地方政府部門從自身利益出發(fā)，對(duì)有利可圖的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的提供搶著去做，而對(duì)于一些高投入、見效慢的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的提供則相互推諉，有的提供為了偷工減料只是提供些劣質(zhì)的公共產(chǎn)品，“豆腐渣工程”就是很形象地說明。

4.供給效率急需增長

第一，在供給決策的制定方面，過多地偏重于長官意志與經(jīng)驗(yàn)，缺乏決策的民主性，決策審批程序繁瑣，耗時(shí)過長;第二，在供給執(zhí)行過程中，由于供給主體的單一，常常由于資金供給的不足而中斷，不能形成一個(gè)連續(xù)的供給鏈;第三，在供給評(píng)估環(huán)節(jié)，由于評(píng)估主體的雙重身份以及利益相關(guān)方的意識(shí)滲透，致使評(píng)估的結(jié)果偏離，“面子工程”、“窗口工程”大量涌現(xiàn)。

二、我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給低效的根源探析

造成我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給低效的原因是多方面的，如資金投入不足、公眾需求不明確、“搭便車”現(xiàn)象等。下面，本文將對(duì)造成城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給低效的原因進(jìn)行詳細(xì)分析:

1.環(huán)境公共產(chǎn)品的固有屬性

根據(jù)薩姆爾森對(duì)公共產(chǎn)品的界定，我們可以簡單地將公共產(chǎn)品的特性概括為兩個(gè)方面:消費(fèi)的非競(jìng)爭性和消費(fèi)的非排他性。也就是說，每個(gè)人對(duì)這種公共產(chǎn)品的消費(fèi)既不會(huì)減少其他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，也不會(huì)影響其他人消費(fèi)該產(chǎn)品。但是這種不影響是在環(huán)境公共產(chǎn)品的承載力范圍之內(nèi)的不影響，因?yàn)榄h(huán)境公共產(chǎn)品還存在著另外一個(gè)特性，即擁擠性，擁擠會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品的過度使用和低效率。〔2〕超出環(huán)境公共產(chǎn)品承載范圍的消費(fèi)，其邊際成本也會(huì)隨之增加，從而導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)失靈，出現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足和消費(fèi)不足的情況。

2.城市政府的供給理念存在問題

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則，一切的公共產(chǎn)品都應(yīng)該由政府來提供。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國一切的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的提供，包括資金籌措、生產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營和管理等環(huán)節(jié)，都是由政府單獨(dú)完成的，這種政府孤軍奮戰(zhàn)的結(jié)果勢(shì)必會(huì)造成城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給效率的低下;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雖然政府加大了與社會(huì)的合作，一些城市公共產(chǎn)品的提供交給了社會(huì)，但是對(duì)于城市環(huán)境公共產(chǎn)品這種投入高、收益甚微的公共產(chǎn)品，鮮有社會(huì)組織愿意提供，城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給更多地還是依賴政府，不能有效適應(yīng)城市居民對(duì)城市環(huán)境公共產(chǎn)品日益增長的需求。

3.城市政府的供給行為存在問題

政府作為公眾利益的代表，其基本職能就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，自然包括環(huán)境公共產(chǎn)品。但是，政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給并不是天然高效的，政府壟斷、供給對(duì)需求的響應(yīng)不足以及無效需求的膨脹都會(huì)導(dǎo)致城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的失靈。很多情況下城市政府對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品的壟斷性供給，使環(huán)境公共產(chǎn)品的供給由于缺乏競(jìng)爭機(jī)制而經(jīng)常處于低效率運(yùn)作的狀態(tài);另一方面，城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給最求的是社會(huì)效益，然而對(duì)社會(huì)效益評(píng)估程序和評(píng)估技術(shù)的缺失，又不可避免地常常使政府在自身利益的激勵(lì)下進(jìn)行超額生產(chǎn)，嚴(yán)重浪費(fèi)國家資財(cái)。

4.城市政府的供給保障存在問題

一方面，城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給決策的制定過程隱蔽，不夠透明化，決策的制定往往是自上而下，缺少公眾參與，缺少雙向交流;另一方面，在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的過程中，政府授權(quán)給社會(huì)組織之后監(jiān)管的缺失，也造成了其供給的低效;第三，沒有有關(guān)城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)，缺乏嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，不能有效地保障生產(chǎn)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

三、未來我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的完善路徑

明晰了我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給中存在的問題(是什么)以及造成這些問題的根源(為什么)，就該分析如何才能完善我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給(怎樣做)。本文將在借鑒西方國家城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，提出我國城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給體制的完善路徑。

1.確立城市政府在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的準(zhǔn)確定位

城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給過程實(shí)際上是一個(gè)集體消費(fèi)單位選擇生產(chǎn)單位的過程，在這其中既有決策者、生產(chǎn)者，又有監(jiān)督者。〔4〕在環(huán)境公共產(chǎn)品的供給過程中，城市政府應(yīng)該首先確定好自己的角色:政府應(yīng)該更多的是決策者和監(jiān)督者，即用來決定哪些公共產(chǎn)品應(yīng)由政府來提供，為誰提供，做到什么程度或什么水平，怎樣收費(fèi)等。而生產(chǎn)者可以是政府自己，也可以是政府以外的私營部門或者是非營利組織，甚至是個(gè)人。切實(shí)將其在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給方面的角色由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，由包攬一切到為城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給提供保障和加強(qiáng)監(jiān)管方面。

2.修正城市政府的供給理念

一直以來，提供環(huán)境公共產(chǎn)品似乎是城市政府的天職，但實(shí)際上并不是所有的環(huán)境公共產(chǎn)品都是純環(huán)境公共產(chǎn)品。環(huán)境公共產(chǎn)品也有純境公共產(chǎn)品與準(zhǔn)環(huán)境公共產(chǎn)品之分，而準(zhǔn)環(huán)境公共產(chǎn)品又分為自然環(huán)境公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共產(chǎn)品。屬于自然環(huán)境公共產(chǎn)品的可由城市政府來提供，但屬于優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共產(chǎn)品的城市政府則只需有所為，它的提供可以委托給私人或非營利性的民營化組織，城市政府只需提供相應(yīng)的制度保障。因此，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展以及人們消費(fèi)理念的轉(zhuǎn)變和消費(fèi)能力的增長，城市政府應(yīng)適時(shí)調(diào)整自己提供環(huán)境公共產(chǎn)品的范圍，有限但有效地提供環(huán)境公共產(chǎn)品，以避免城市政府的壟斷性供給以及將利益主體化的思想。

3.完善城市政府的供給行為

傳統(tǒng)的環(huán)境公共產(chǎn)品的供給主要是城市政府包攬資金籌措、生產(chǎn)建設(shè)以及運(yùn)營管理的全過程。要完善城市政府的供給行為，傳統(tǒng)的做法已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前人們對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品的需求，城市政府必須創(chuàng)新環(huán)境公共產(chǎn)品的供給方式，如政府間協(xié)議、合同承包、向家庭簽發(fā)憑單、志愿服務(wù)與自我服務(wù)，政府購買。〔5〕通過創(chuàng)新環(huán)境公共產(chǎn)品的供給方式，使環(huán)境公共產(chǎn)品的供給資源在地域、群體、數(shù)量、時(shí)間與產(chǎn)品上得到優(yōu)化配置。

4.強(qiáng)化城市政府的供給保障

要強(qiáng)化城市政府的供給保障，首先就要實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品供給決定的集體決策，避免領(lǐng)導(dǎo)的單方面決策與“長官意志”;其次就要加強(qiáng)公眾的主體意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，使得消費(fèi)者對(duì)于城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品的供給可以進(jìn)行有效地選擇和監(jiān)督;再次要不斷完善我國的財(cái)稅體制，合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，為環(huán)境公共產(chǎn)品的供給資金提供穩(wěn)定的來源;最后要明確環(huán)境公共產(chǎn)品市場(chǎng)供給中的城市政府的責(zé)任，建立市場(chǎng)交易的基本規(guī)則，完善相關(guān)法律、法規(guī)，既可以保證市場(chǎng)供給的安全，又能維護(hù)消費(fèi)者的利益。

總之，隨著社會(huì)的發(fā)展，城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給的低效問題在現(xiàn)代公共管理中越來越突出。造成城市政府環(huán)境公共產(chǎn)品供給低效的原因是多方面的，有管理上的缺陷，更有制度上的原因。針對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品政府供給中存在的管理性與制度性失效，我們要在借鑒西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共產(chǎn)品供給經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新我國的環(huán)境公共產(chǎn)品的供給模式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品供給的企業(yè)化管理與市場(chǎng)化經(jīng)營，讓人們真正享受環(huán)境公共產(chǎn)品所帶來的社會(huì)化服務(wù)。

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〔責(zé)任編輯:杜宇〕