電子政務語境下政府善治中的公民參與

[摘要]20世紀90年代起源于治理理論的善治理論，強調通過協商、合作、伙伴關系，實現管理者與被管理者的協調與合作，是政府與公民的互動，是兩者對社會的共同治理，因此，政府善治與公民參與具有天然的內在的關聯性。在信息技術不斷創新的背景下，電子政務的發展又為公民參與提供了一個有效的平臺，然而，要在電子政務的語境下擴大公民參與的廣度和深度，實現真正的政府善治，還需要政府與公民雙向互動參與程序的完善，需要建構保證公民充分享有自由、平等的政治權利的民主機制和制度，需要建設參與型的公共行政文化和價值體系。

[關鍵詞]政府善治;公民參與;電子政務

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0031 — 02

一、政府善治需要擴大公民參與

從20世紀70年代興起的治理理論，強調通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現公共利益的最大化，在此過程中，公民與公民社會的作用日益彰顯，政府善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。這就需要公民積極參與和自愿合作，逐步形成與政府間良性的互動合作的公共事務治理模式。在政府、公民參與和民主之間的和諧動態過程中公民不再只是公共服務和產品的消極消費者，或者只是傳統的選擇代議人的投票者，而成為了“表達自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與社區決策的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社會公共服務的合作伙伴”。〔1〕 實踐中，公民參與政府治理的過程乃是現代公民充分張揚個性、實現公民利益、權利和價值的過程，具備現代公民意識和健全公民資格的公民被賦予了治理中心和主體的地位。 “通過廣泛的公民民主參與，就會將長期以來官管民的官本位的管理轉化為民管官的民本化的管理模式，通過切實的民主監督，使政府及其各級官員能夠樹立社會主義權力觀”〔2〕(P56-60)這種政府服務角色意識的確立和公眾在政府管理中地位的確立，可以使政府治理與公民參與達成一種和諧的關系，使得政府善治擁有雄厚的民眾基礎。

公民參與作為民主政治的一個重要標志，能更好的體現政府治理的民主性、合法性、透明性、回應性、責任性和有效性。亨廷頓在研究政治發展的過程及影響政治發展的相關因素時，就把公民參與視為影響政治發展的重要變量，并把公民參與的程度和規模作為衡量一個社會政治現代化程度的重要尺度。實現政府善治，需要有保證公民充分享有自由、平等的政治權利的民主機制，需要在公民與政府間形成良性的公共權威和公共秩序，公民參與需要被賦予足夠的民主空間。只有公民才最了解自身的公共需要，公民在爭取自己利益的過程中，必須過問并參與和自己利益密切相關的公共管理過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價并施加壓力。從另一個角度講，治理理論強調治理公共事務是政府與公民之間上下互動合作的過程，公民也只有在參與公共事務管理中才能體現自身的主體地位，才能實現真正的民主管理，正如蓋伊·彼得斯所說“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”〔3〕(P80-85)。因此我們不難發現政府善治與公民參與之間天然的內在關聯性，政府善治需要擴大公民參與。

二、電子政務對公民參與的推動作用

電子政務的發展為公民參與提供了一個平臺，無疑是民主進程的一個重要的推動力。電子參與是電子政務過程中的公民參與，是公民社會進行政治參與和行政參與，實現政府善治的關鍵運行機制和有效路徑選擇。

首先，電子政務催生了公民參與的動機，萌生了公民的政治功效感。電子政務發展起來后，任何人都可以在網絡上自由地交換信息和思想，成為信息的傳播者和駕馭者。這種自由體驗使公民獲得了極大的自主性和主動性，而自主性體驗又直接影響公民的政治功效感，使公民自認為政治方面自己是有為的，從而對自己的參與行為更為自信，認為自己的言論和行為能夠使自己的期望得到實現，于是樂此不疲參與其中。可以說，電子政務環境下的自主性體驗進一步催生了公民的參與動機，這正是推動公民參與及電子政務發展的一個大前提。

其次，電子政務使公民獲取信息更加便捷，參與途徑更為科學有效。公民參與有效性評價的一個重要要標準就是公民掌握的的信息狀況，互聯網誕生以來，電子政務充分利用了網絡技術的優勢，每秒30萬公里的光纖傳遞速度，將信息以文本、數據、聲音、圖像等形式生動地呈現給公眾，并且，在網絡環境里，一話題一旦引起公眾的注意，雖然分散的網絡用戶彼此并不相識，但基于彼此相似的體驗、固有的信念、個人的期望等形成了一致的態度和目標，形成“網上社區”的合力，依靠集體的力量向傳播者或者社會權威發布強大的群體意見，與政府進行公平對話，從而產生不容忽視的推動力，提高了公民參與的能力。

再次，電子政務使公民參與更具互動性，推動更積極的公民參與。能夠容易的表達正當需要并得到積極的回應是調動公民參與積極性的關鍵，電子政務使公民參與更具有互動性，政府會對公民的聲音能及時做出回應。電子政務的發展，一方面，公民可以根據自己的意愿，采取登陸政府網站等方式，了解各種信息，同時還可以通過電子郵件、網上調查、留言等尋求政府服務，與政府人員進行溝通，參與行政決策。政府對公民參與的積極反饋產生的結果既是一次公民參與的終結，更是激發公民下次參與的動力，從而形成一個良性循環，推動公民下一次更積極的參與。

三、電子政務語境下政府善治中公民參與的困境

在電子政務語境下，公民參與可以克服傳統情境中公民無必要知識，參與效率低、成本高、渠道單一等缺陷。然而，電子參與的方式尚處起步階段，現實中政府推進公民通過網絡參與的嘗試也并非十分順利，搭建公民與政府間的交流互動平臺已無技術壁壘，但是現實的情況是公民參與的深度和廣度尚待開發。

首先，從程序的角度看，沒有一套完善的公眾電子參與的運作程序，雖有一些職能上的安排，但是比較模糊，如此運作程序導致公民電子參與效果不佳，甚至出現失效、扭曲、變異。例如單向發布參與告示，在線參與欄目形同虛設;政府運作公眾參與決策程序隨意性較大;停留在“末端參與”階段等等。

其次，從政府的角度看，決策權仍集中在少數人的手中，公民對決策的影響有限。對于政府而言，如果政府組織的決策權完全集中在最高層的少數人手中，那么這個組織很少會有創新精神，也很難做出更具針對性的有效決策。同時，決策過程的透明度不高，因此也不便于受到廣大民眾的監督，這容易導致決策的暗箱操作。另外，由于公眾沒有親自參與決策的制定過程，對于決策所要涉及的具體問題不能從全局來考慮，公眾較多考慮自身利益、眼前利益，并且有限理性使其反映的問題常帶有片面性或提出不切實際的要求，而一旦自己的要求沒有達到就容易使他們的積極性受到打擊，影響公民參與的熱情。

再次，從公民的角度看，許多網站歡迎來自全民的不同觀點并要求參與者也尊重其他人的不同意見。然而，網絡容易引起產生或孕育著社會分裂的危機。其主要原因是因為網絡很容易讓人找到那些和自己觀點相同的人及避開和自己觀點不同的人，這種情形可能導致在決策的過程中人民內部產生兩極分化。在聯合決策階段的公民參與，也會存在此種矛盾，這將會導致決策過程被派系熱情和利益所控制，造成一種多數暴政。〔4〕(P72)同時，公民的專業知識和認識能力客觀上存在差異，對專業問題的判斷常存在巨大差異，在不完備的信息基礎和經驗基礎上，公民參與不必然產生合乎理性原則的公共政策和社會治理。

四、政府與公民雙向互動的路徑選擇

實現政府善治，達成政府與公民對公共生活的和諧治理過程中，快速發展和普及的電子政務作為一種工具為這種互動性的增強提供了條件，電子政務已引起了政府職能、組織結構及運行等等的一系列變遷，同時，也推動了公民參與，對公民參與產生了深遠影響。然而，在電子政務語境下，要實現政府與公民真正的互動、協商和合作，還需要做到以下幾點:

推進公民參與程序的完善。現實電子政務中的公眾參與決策的程序有一個整合機制，它的運行機理便是各個程序、公眾參與意見、參與需求、評價意見、意見綜合、最終方案、民意信息以及施政知識之間的有機聯系、相互結合、循環往復。政府應盡力做好以下幾個方面:(1)通過參與欄目的多樣性和有效性推廣網絡參與活動;(2)制定公眾參與決策程序各個階段運行的規則，包括一般規則和對緊急及例外事件的處理規則;(3)及時對公眾意見進行處理和回復，規定責任主體，監督其處理過程和處理時限;(4)保障公眾參與決策的主題與政府工作相結合，提高參與效果;(5)另外，讓公眾參與介入時間越早越好，一般來說，政策議程設置階段電子參與活動較多;政策的實施和評估階段電子參與較少。〔5〕(P59)

加快民主制度建設，為公民參與提供制度保障。由于我國政治民主化進程是在“外發后生型”政治生態下啟動的，使得當代中國的政治發展始終貫穿著一種“超前”態勢。一方面，利益格局的變化和利益關系的大規模調整，極大地激發了人們利益表達的愿望和政治參與的熱情;另一方面，民主程序和制度建設滯后，尤其是制度的民主性和開放性尚未達到能夠容納公民進行廣泛參與的程度。為此政府必須主動提供制度化、程序化的途徑，讓公民和各種社會組織合法地享有社會管理權利。這就要求政府根據實際情況，制定政務公開制度，參政議政制度，協商對話制度，民主評議干部實施辦法等法律法規。通過這些制度使每個公民都能實際參與討論和決定與他們切身利益直接相關的各種公共事務，并充分行使公民對政府的監督權。

建設參與型的公共行政文化和價值體系，為政府善治提供倫理道德支持。用程序與制度的方法去平衡個人利益是完全不夠的，一定的公民德性與公益精神是必要的。參與型的公共行政文化以公民的權利與義務為底線，自由、平等、寬容、理性妥協、互惠互利，以及理性公民內心真實的同意等是其基本內容，它追求公共的善，而不是政治權威的價值偏好。在共享價值觀和義務感基礎上的參與型公共行政文化建設，應從以下幾方面入手:一是對政府及其公務人員實施美德教育，強化服務理念。二是要加強對公民參與意識和民主文明品質的培育。

治理理論強調公民作為公共權力的終極所有者，其參與公共事務、檢驗和監督公共權力的熱情和積極性都有賴于公民民主文明品質的培養。所以，只有讓公民在民主實踐中逐漸養成理性寬容地對待政治問題的習慣，了解民主的規范、程序和規則，才能以更加積極、和平、合法的方式表達其政治愿望和利益訴求，提高公民參與政府治理的積極性，增加公民參與的政治功效感，實現政府善治。

〔參考文獻〕

〔1〕 約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2005.

〔2〕 王強，陳易難.學習型政府〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2003.

〔3〕 〔美〕蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2002.

〔4〕 張艾榮，黃寶榮.電子政務環境下的公民參與機制變遷研究〔J〕.中國行政管理，2008，(08).

〔5〕 祝小寧，吳良智.電子治理語境下公共政策制定中的公民參與〔J〕.電子政務，2008，(08).

〔責任編輯:杜宇〕