拆遷之痛背后的問責(zé)隱憂

[摘要]在宜黃發(fā)生的拆遷自焚慘案引發(fā)了全國媒體與民眾的關(guān)注，并隨之在當(dāng)?shù)叵破鹆艘魂噯栘?zé)風(fēng)暴。但是，在對當(dāng)日實施的行政行為定性仍為“合法”之前提下，將宜黃主要黨政官員免責(zé)的問責(zé)舉措，其正當(dāng)性與內(nèi)在邏輯性均有反思與檢討的空間。同時，問責(zé)機(jī)制在其確立上存在的先天漏洞，在加上以維穩(wěn)為中心的政府工作重心，讓當(dāng)下的看似順應(yīng)民意的問責(zé)舉動暗藏隱憂。解決之道，應(yīng)當(dāng)是將問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)予以清晰化，并將問責(zé)的正當(dāng)性、問責(zé)機(jī)制的預(yù)期效果是否能實現(xiàn)，作為問責(zé)舉措是否妥當(dāng)?shù)目疾鞓?biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]宜黃;拆遷自焚;問責(zé);法治

[中圖分類號]D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0075 — 02

宜黃問責(zé)風(fēng)暴下的疑問

江西省撫州市宜黃縣的拆遷自焚事件事發(fā)后，在全國媒體的關(guān)注所引發(fā)的壓力之下，宜黃縣縣委正副書記相繼被免，縣長被提請免職。有媒體謂這是“拆遷問責(zé)回歸常識”①而予以贊許，但與問責(zé)并行的也并非完全是叫好聲。前不久撫州市政府發(fā)給新華社的《宜黃縣“9.10”拆遷事件情況》(以下簡稱“《9.10事件情況》”)就認(rèn)為:在自焚當(dāng)日，沒有出現(xiàn)違法違規(guī)拆遷行為;亦未實施強(qiáng)制拆遷。若事實真如《9.10事件情況》所述，則宜黃之相關(guān)官員并無過錯。而近期，又有宜黃官員致信財新網(wǎng)，是為宜黃一事鳴冤。

令人遺憾的是，兩種聲音之下，撫州、江西省兩級政府，卻在未對9月10日當(dāng)日情況做出任何結(jié)論的前提下，祭出了問責(zé)大旗。固然，此舉多少具有“人死了總要有人負(fù)責(zé)”的模糊道義性，也有紓緩民眾情緒的政策功能。但一個無法回避的疑問是:強(qiáng)拆自焚事件后的問責(zé)，到底是因為行政行為本身缺乏正當(dāng)性，還是因為行政行為所釀成的(直接或間接的)后果讓人無法接受?②截至到宜黃問責(zé)發(fā)生之時，對此問題依然無解。

缺失正當(dāng)性與邏輯性的評價模式

誠然，劍指黨政官員(尤其是第一把手)的“問責(zé)”機(jī)制，的確能在一定程度上達(dá)到寬慰傷者、平息民怨、挽回政府形象的目的;同時，也能給握權(quán)執(zhí)事者們敲上一記警鐘，收到保護(hù)私權(quán)、惠及民生的效果。也許正是在這一政策目標(biāo)的促誘下，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(以下簡稱“《緊急通知》”)，要求“對因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件……要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任”。這可謂是在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》③印發(fā)之后，針對屢禁不止的強(qiáng)拆亂象，中央政府從治吏角度施下的又一劑猛藥。宜黃事發(fā)，恰有機(jī)會“對癥下藥”，但是，現(xiàn)實情況卻使得對該“問責(zé)風(fēng)暴”的進(jìn)一步反思成為必要。

即便看似與民意相符，江西省啟動的問責(zé)舉措仍難逃草率之嫌。盡管其早于9月15日就派出調(diào)查組赴宜黃調(diào)查，但對于9月10日當(dāng)日所發(fā)生之事實真相，并未做出任何終局性結(jié)論。在強(qiáng)拆手續(xù)合法、強(qiáng)拆手段合法等結(jié)論④沒有被公開否定前，對于宜黃相關(guān)官員的問責(zé)，就明顯地欠缺了邏輯性與正當(dāng)性。其產(chǎn)生的效果是:在問責(zé)之時，行政行為(包括事先程序與行動中的手段)是否合法的問題被罔顧——甚至可以容忍“行政行為合法”與“對官員問責(zé)”并存的怪相。這一怪象似可歸咎于國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《緊急通知》:其以“工作不力”且“引發(fā)拆遷惡性事件”作為啟動問責(zé)的前提，但界定語焉不詳。如此，與行政手段與方式相關(guān)的“工作不力”成為了虛置的標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為了“唯結(jié)果論”的幫兇①;而拆遷致害責(zé)任的認(rèn)定以及歸屬的判斷也變得無足輕重。這一“事后諸葛亮”式、“唯結(jié)果論”的評價模式，讓江西省在宜黃問責(zé)一事上，匆忙地邁出了看似大快人心的一步;但背后凸顯而出的，則是乏善可陳、寬泛疏松的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以及急于平息眾怒以求穩(wěn)定的執(zhí)政者心態(tài)。

宜黃問責(zé)背后的隱憂

無庸諱言，在當(dāng)下中國現(xiàn)實的官僚體系中，體制內(nèi)部的獎懲機(jī)制直接決定了官員的施政重點與方式。官場現(xiàn)實昭昭在目，如何讓問責(zé)機(jī)制實現(xiàn)預(yù)期的激勵與淘汰功能并服務(wù)于公眾福祉?迅猛的宜黃問責(zé)風(fēng)暴不僅未能給出清晰的答案，而其背后的隱憂卻不容回避。

首先，模糊與寬泛的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)淪為“事后諸葛亮式”的評價方法，而問責(zé)機(jī)制則成為了平息民怨的法寶——最終犧牲的，不僅是官員個人的仕途，更是問責(zé)機(jī)制所欲追求的威懾效果與良性淘汰功能。以宜黃為例，撫州市出具的《9.10事件情況》便在“惡性事件”的結(jié)論下變得無足輕重:“惡性事件”之下，宜黃縣的相關(guān)官員即便真能摟住“依法行政”的稻草，又怎能逃過一劫?而其后的繼任者，只會拋棄“依法行政”的信條而依靠安穩(wěn)的結(jié)果來保住頭上的烏紗。由此，問責(zé)機(jī)制所激勵的行為，究竟是依法行政還是明哲保身?問責(zé)機(jī)制淘汰的官員，究竟是悍然違法之徒，還是守法不阿之人?

其次，政府執(zhí)法的重點，會從對于法律的恪守轉(zhuǎn)變?yōu)椴挥嫶鷥r的維穩(wěn)。這大概可以最近“突擊式拆遷”②頻發(fā)的原因——相較于暴力拆遷或通過孤立脅迫拆遷戶(斷水?dāng)嚯姷?的做法，③這種新方法不僅可以降低人員傷亡的可能性，也增加了媒體關(guān)注的難度。但如果這一模式真的盛行，恐怕我們離“依法行政”之目標(biāo)也漸行漸遠(yuǎn)。

再次，被問責(zé)的黨政官員的“東山再起”近乎成為必然的現(xiàn)實。缺乏正當(dāng)性與邏輯性的問責(zé)機(jī)制，并不能為棄用某官員提供任何依據(jù)。“工作不力”這一理由，也不能完全否定官員的施政經(jīng)驗與才能。而缺乏違法性判斷的問責(zé)措施最終也只能充當(dāng)一時的懲戒手段，無法從制度上固定懲戒效果。④一旦“維穩(wěn)”的壓力過去，對于被問責(zé)者的需要依然存在，而讓其赴新地或新單位重新任職，便成為了體制內(nèi)對于問責(zé)機(jī)制失范的某種彌補(bǔ)——但蘊(yùn)藏的風(fēng)險也十分明顯:民眾可能再次對政府產(chǎn)生的不信任與不滿情緒。⑤

最后，政府會從法治框架下的正常樣態(tài)向不計手段求穩(wěn)定的畸態(tài)蛻變。如果行政行為的合法性被剝離出了官員問責(zé)機(jī)制的考量范圍，則即便以法律之名，行政機(jī)關(guān)依然畏手畏腳，時刻擔(dān)心行政不夠“穩(wěn)定”。相反，只要能保持結(jié)果上的風(fēng)平浪靜，則在事前采取的各種手段是否違反法律、是否耗費資源也都變得無足輕重。⑥不難看到，為了避免“惡性事件”，相關(guān)部門絞盡腦汁煞費心血，甚至不惜侵犯公民權(quán)利。⑦在依法行政不彰的反面，只求穩(wěn)定而漠視法紀(jì)、看似遵從民意卻無法維護(hù)民眾利益的畸形政府，卻在暗中滋長。

結(jié)語

北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授指出，拆遷自焚案絕不能止于問責(zé);相反，“必須改革現(xiàn)行土地制度，抑制地方官員土地財政的沖動;同時，加快修改現(xiàn)行拆遷法規(guī)，從法律上確保公民的人身和財產(chǎn)權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯”。⑧這自然是杜絕強(qiáng)拆悲劇的治本之藥。但若近看作為治標(biāo)之藥的問責(zé)機(jī)制，其依然有極大改善空間。

在行政官員執(zhí)法過程中存在不稱職或瀆職的情況下，對其依法處分，本就是行政監(jiān)督的應(yīng)有之義。即便問責(zé)措施因特定時代原因或現(xiàn)實環(huán)境而較為嚴(yán)苛，亦不會產(chǎn)生與公眾福祉相悖的情況。相反，若僅僅為了在短期內(nèi)平息民憤、掩蓋社會矛盾，而將缺乏透明性、正當(dāng)性與邏輯性的問責(zé)措施用于官員身上，則只會產(chǎn)生政策制定者意想不到的不良反應(yīng)。具體到宜黃問責(zé)，也許《9.10事件情況》所述不實，也許被問責(zé)的官員恰是罪有應(yīng)得——但這都必須經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查，做成確鑿的結(jié)論，方才得以正當(dāng)化其后的問責(zé)措施以實現(xiàn)問責(zé)機(jī)制所預(yù)期實現(xiàn)的激勵效果。相反，宜黃問責(zé)這種看似更加“倒向民意”、以最底限之穩(wěn)定為唯一追求的問責(zé)機(jī)制，只會更遠(yuǎn)地偏離法治軌道，讓強(qiáng)大且規(guī)范的政府成為泡影⑨——而最終為此買單的，還是全社會的每一個個體。

〔責(zé)任編輯:程學(xué)軍〕

注:

①騰訊新聞網(wǎng)，《江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件滿月 書記和縣長終落馬》， http://news.qq.com/a/20101011/000021.htm，最后訪問時間:2010年10月14日。

②《京華時報》即有文章引述北大法學(xué)院王錫鋅教授意見，認(rèn)為“兩位一把手被免職，是因為前段的拆遷行為違法違規(guī)，還是因為事后處理應(yīng)對出現(xiàn)問題，不太清楚”。

③盡管該暫行規(guī)定并不屬于對民眾具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件，但其在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)行自無障礙。其第五條規(guī)定了七種問責(zé)事由，第七條規(guī)定了問責(zé)方式。而“免職”為最后、也是最為嚴(yán)厲的方式

④“對鐘如奎的房屋拆遷資料齊全、手續(xù)完備、程序合法，申請了行政強(qiáng)制拆遷，全程沒有出現(xiàn)違法違規(guī)行為”。南方周末電子版，《撫州最新“回應(yīng)”稱宜黃事件沒違法違規(guī)》，http://www.infzm.com/content/50325，最后訪問時間:2010年10月14日。

①在“唯結(jié)果論”的邏輯下，如果出現(xiàn)了拆遷惡性事件，則對于事件真實原因、過錯歸屬、處理手段等問題的調(diào)查與結(jié)論都不再重要。 “工作不力”標(biāo)準(zhǔn)過于模糊而缺乏在評價上的可操作性，這實際上幫助促成了“唯結(jié)果論”這一評價模式產(chǎn)生。

②即乘拆遷戶不備，先控制其人身并將其財產(chǎn)搬離，以避免慘重的人身財產(chǎn)損失;而后在短時間內(nèi)迅速利用大型拆遷工具完成拆遷。

③以“重慶最牛釘子戶”一案為鑒，這一做法并不是笑談。相關(guān)新聞可見新浪網(wǎng)相關(guān)專題，http://news.sina.com.cn/z/cqzndzh/，最后訪問時間:2010年10月12日。

④我國《公務(wù)員法》中并未規(guī)定“免職”這一懲戒措施。而有相當(dāng)部分被問責(zé)免職的官員，既未依照《公務(wù)員法》而被處以法定懲戒，也未被司法機(jī)關(guān)立案以接受調(diào)查。

⑤民眾對于被問責(zé)官員悄然復(fù)職的憤怒與不滿，集中爆發(fā)于襄汾潰壩和“三鹿問題奶粉”等重大安全事故中，相關(guān)報道不絕于耳。中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)更是從體制內(nèi)對官員“問責(zé)-復(fù)出”的怪圈提出了疑問。可見http://dangjian.people.com.cn/GB/9805599.html。

⑥最近出現(xiàn)的極端例子，包括部分地方政府與駐京保安公司締結(jié)合同，由后者專門負(fù)責(zé)攔截、監(jiān)禁、遣返赴京上訪者。對此可見財新網(wǎng)，《福建上杭縣與保安公司簽約押送訪民》，http://policy.caing.com/2010-09-24/100183827.html。

⑦從中央煞費苦心提倡的大接訪，與各地不遺余力的截訪亂象形成了鮮明對比。特別是針對上訪者的“黑監(jiān)獄”盛行，也都反映出，在單純求維穩(wěn)的背后，公民權(quán)利的踐踏成為了不幸的常態(tài)。以訪民李蕊蕊在“黑監(jiān)獄”慘遭奸污一案為樣本，各種維穩(wěn)亂象則不難想見。相關(guān)報道可見:南方報網(wǎng)，http://opinion.nfdaily.cn/content/2010-01/16/content_8208956.htm。

⑧《張千帆:拆遷自焚案能否止于問責(zé)?》，http://economy.caing.com/2010-09-23/100183529.html，最后訪問時間:2010年10月10日。

⑨強(qiáng)有力的政府是法治運作的保證，但必須對其權(quán)力保持警惕與規(guī)范。政府弱小則法治不張，蘇聯(lián)解體后的俄羅斯即為一例;政府強(qiáng)大而缺乏限制則同樣會侵害法治原則與公民私權(quán)，近鄰北韓即為一例。