國債發行和管理工作的幾點思考

[中圖分類號]F123.16[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0167 — 01

從1994年開始我國開始發行儲蓄國債，目前已成為我國國債發行的主要形式，先后經歷了憑證式和電子式形勢，其中電子式儲蓄國債為近幾年的新品種。儲蓄國債發行在籌集財政資金、促進經濟發展、滿足人民群眾投資需求方面發揮了重要作用，已成為我國人民群眾喜愛的投資品種。但當前的發行、銷售、流通、兌付等環節中的一些問題也逐漸暴露出來，對今后的國債發行與管理產生一定影響，不完善之處仍有待改進。

一、我國國債發行的基本情況

我國儲蓄國債經歷了十多年的實踐，已基本理順了承銷和管理機制，發行機構發展到今天的幾十家金融機構，管理方式為組建憑證式國債承銷團并簽訂全年承銷協議的方式，憑證式國債的發行品種也由最初的只有三年期一種發展到現在短、中、長期等多種，基本上滿足了不同投資者的要求，目前發行量逐年增長，據統計我國在2009年已發行憑證式國債2，600億元，儲蓄電子式國債1，200億元。

二、目前我國國債發行管理中存在的問題

(一)國債持有者結構不合理。我國憑證式國債持有者大多是個人投資者，在各網點新增開戶購買國債的投資者也以個人投資者為主，個人持有的國債比例約為國債發行總量的60%，大大高于西方國家，機構投資者相對缺乏，而且機構投資者無論從構成、分布和資源配置上都很薄弱，不便于國債集中托管進行交易。

從近幾年的憑證式國債個人投資者的年齡結構看，個人投資者的總體年齡結構偏大，新增和個人投資者多為40歲以上的中、老年人，由于投資者年齡結構偏大，對于國債發行創新的新品種接受程度低、了解速度慢，在一定程度上影響了國債新品種的推廣效果。

(二)國債承銷手續費低，基層機構國債業務人員促銷積極性不高。以2009年第五期憑證式國債為例，國債的發行費和兌付費合并為承銷手續費，一年期承銷手續費比例為6.1‰，三年期承銷手續費比例為7.1‰，在發行環節一次支付，國債到期后不再撥付兌付費。但作為國債承銷機構之一的中國農業銀行在代理基金發行收收取的認購手續費為1.2%，贖回手續費為0.5%，手續費率高于國債業務。分析國債承銷手續費偏低的原因，主要是由于國債承銷業務基本屬于“零風險”業務，手續費定價偏低。因此承銷機構在辦理國債承銷、兌付方面業務的手續費收益相對較少，遠低于其它低風險類型的代理業務。如基金發行、贖回等，因此，基層業務人員往往認為國債承銷業手續費低但業務量卻不小，在促銷、兌付、報表報送等工作環節中工作積極性不高。

(三)目前國債業務在農村基本處于空白。我國縣級以下的廣大農村占有全國70%左右的人口數量，但由于目前農村金融機構數量收縮，四大國有商業銀行目前只保留縣級以上的網點，縣級網點大量收縮，廣大農村主要有農村信用合作社和郵政儲蓄兩家金融機構，但這兩家農村金融機構不是國債承銷機構，不辦理國債發行、兌付業務，農村人口要購買國債必須到縣城以上的金融機構才能辦理，因此憑證式國債銷售不到農村，國債業務在農村幾乎處于空白。

三、相關建議

(一)進一步優化國債期限結構，增加中長期國債發行比例。

從1994年以來我國曾發行過10年以上期限的中、長期國債品種，但發行量較少，屬于不定期發行，占國債發行的總比例很小。目前發行的國憑證式國債主要是以1至5年的中、短期限為主，基本沒有發行10年、20年以上的中、長期國債，由于國債品種的期限較短，因此比較適合個人投資者和機構進行短期投資。從發行國債的實踐看，中、長期國債主要適合國有商業銀行、保險公司、社保基金等機構投資者長期持有，控制好中、長期國債的發行比例，對國家重點經濟建設將發揮重要作用，為此建議結合我國財政收支情況和宏觀經濟建設需要，合理制定中、長期國債發行的期限結構，增加中、長期限國債的發行比例，不斷增加國有商業銀行、保險公司、社保基金等機構的投資比例，不斷優化國債發行期限結構和投資者結構。

(二)合理制定國債發行利率水平和手續費率。

一方面適當提高國債發行手續費，增加基層金融機構承銷動力。適當提高國債業務手續費可以提高承銷機構在發行、兌付業務中的積極性，同時要求各承銷機構要進一步建立健全對銷售網點的激勵機制，提高國債承銷商的服務質量，提高國債發行、兌付的工作效率。

另一方面合理掌握國債發行成本和投資者收益率的平衡點，以提高機構投資者投資中、長期國債的積極性，增加機構投資國債的比例，培養機構投資者。目前我國國債的利率水平偏高，且利率以行政方式確定，因此國債發行成本偏高，利率變化不隨市場供需而浮動，在一定程度上擴大了財政赤字，但如果將發行利率定位過低又將影響投資者購買積極性。因此如何掌控好這個平衡點，尤其對中、長期國債的發行有較大影響。目前我國對國債發行、管理的討論較多，但在國債利率的合理制定機制方面的討論較少，并且我們國家目前國債發行采取浮動利率方式的技術條件還不夠成熟，因此本人認為這將是在以后需不斷研討、實踐的方向。

(三)做好國債業務在農村的宣傳、發挖農村銷售市場。

從目前國債發行的情況看，各承銷機構縣級網點往往得不到國債銷售額度，如需要發行或增加額度往往要提前給上級網點打招呼，這影響了國債向基層市場發展速度，因此建議各承銷機構應加大對縣級網點的承銷配額，擴大縣級網點的國債宣傳和促銷力度，提高國債在縣級基層網點的覆蓋率。

同時要挖掘農村市場購買力，開發農村國債發行的空白市場，促使國債下鄉。這既有利于實現增加廣大農民群眾的投資渠道，突出“三農”建設中服務農民的要求，又有利于國家廣泛募集資金，因此可充分利用農村信用社、郵政儲蓄金融機構遍及農村的網點將憑證式國債發行的市場延伸到基層農村，實現國債發行、兌付下鄉。

(四)財政部門和人民銀行作為國債發行管理的主導者。

要不斷開展國債發行、兌付業務檢查，加強監督。主要是人民銀行等相關部門要注意發揮監管作用，對整個轄區國債發行、兌付、債權記錄以及資金清算過程進行實時動態監控管理，以有效防范國債資金風險，防止國家資金流失，使有限的資金更好地服務于經濟建設。