農戶貸款擔保方式創新途徑

由于擔保方式的制約，農戶按現行的管理模式很難得到銀行的信貸支持，成為“三農”信貸支持的難點，如何推進“三農”貸款的覆蓋面，解決農戶貸款難與農村金融機構難貸款的問題，我們通過深入研究全國農行服務“三農”試點行-農行湖南永州分行的案例，以期能打破傳統觀念和傳統模式的束縛，引入新型抵押物和擔保方式，對不同的信貸產品因地制宜地采取相應的擔保措施，以切實防范“三農”貸款風險，從根本上解決農民貸款難的問題。

一、案例分析

(一)案例背景

永州地處湘南，瀟水和湘江在境內匯合，有大小河流700余條，是典型的丘陵山區，全市土地面積3366萬畝，列全省第二。2006年末，全市人口577萬，在全省列第五，其中鄉村人口403萬，在全省列第3，全市轄9縣2區，共188個鄉鎮，9個街道辦事處，5536個村委會和居委會。農村經濟占比較大，農林牧漁業總產值為218億元，列全省第三，其中林業產值列全省第一，牧業產值列第三。主要農產品產量居全省前列，糧食總產量占全省10.55%，列全省第三，肉類產量占全省10%，列全省第三。

當前商業銀行為提高信貸資產質量，有效防范信貸風險，辦理貸款一般都要求借款人提供優質的房地產項目做抵押或有大型的專業擔保公司提供保證擔保，這實際上與當前農村現實不符。因為需要小額支農貸款的家庭一般是經濟上相對較為困難的家庭，他們多數居于社會的底層，要找一個有經濟實力的擔保人或有效擔保物并非易事。同樣對大多數農村私營企業或專業戶來說，他們實力較弱，廠房簡陋、機器設備落后，產品科技含量較低，可用于抵押的有效資產微乎其微，而且變現也相當困難;同時辦理抵押擔保程序復雜，費用較高，既浪費時間，又增加了融資成本。由于缺乏有效擔保人或抵押物，實際上是將最需扶持的農戶排除在商業銀行的大門之外，這樣形成了農行在服務“三農”時面臨兩難選擇的尷尬局面。

經過多年發展和調整，永州的農戶生產經營呈現出一些新變化。一是種養加大戶不斷涌現。各級政府積極引導土地流轉和加快推進山林經營權流轉，對種糧、種林大戶給予資助。僅祁陽縣涌現出種糧20畝以上的大戶2895個。2008年末，全市發展100畝以上造林大戶886戶，面積達26.6萬畝，其中:500-999畝的94戶，面積6.24萬畝，1000畝以上的36戶，面積5.47萬畝，各類養殖大戶發展到6萬戶。二是農業產業化龍頭企業帶動效應明顯。全市農產品加工企業發展到2000多家，省級以上龍頭企業16家，通過公司+基地+農戶的經營模式，共建萬畝、萬頭(只)龍頭企業加工原料基地173個，面積260多萬畝，聯結農戶68萬戶，占全市農戶總數的44%。三是回鄉創業經濟發展。永州是勞務經濟大市，農村外出務工人員達到130萬人，年實現勞務收入80億元。通過國實施引鳳還巢戰略，打工能人返鄉創辦企業7300多家，新增就業崗位59000多個。四是惠農政策呈全方位式擴展，進一步落實農資綜合補貼、糧食直補、退耕還林補貼、庫區移民補助、農機具購置補貼和母豬補貼和保險等惠農政策。五是農村經濟合作組織不斷涌現。全市組建農民專業合作組織598個，帶動農戶41萬戶，實現了小生產與大市場的有效對接。農民生產經營出現的新變化，為創新農戶貸款擔保方式提供了必要的條件。

(二)創新舉措及設想

農行永州分行自2007年10月被定為全國農行服務三農首批試點行以來，根據農民生產經營出現的新特點，摸清金融有效需求，圍繞風險可控制和有效益的目標，大膽開展了創新，主要是在信貸擔保上有所突破，主要表現在以下方面;

1.以信用為基礎創新農村信貸產品。依托信用卡開辦的農村小額信貸創新產品，主要是“惠農卡”和“惠農信用卡”。通過對授權授信戶的評選，確定授信額度。隨用隨借、隨有隨還、一次授信、循環使用。持卡農戶在有資金需要時，就可憑卡辦理核定限額內的貸款。它有效地解決了農戶貸款中擔保難、抵押難、手續繁、審批環節多等問題，提高了資金使用效率。

2.以擔保為基礎的農村信貸產品。(1)農戶聯保形式。借款人在其同村找5-10個有一定經濟實力的農民相互之間提供擔保，對貸款相互之間承擔連帶擔保責任，以防范貸款風險，實際上是多個自然人的相互擔保。(2)多方協議方式。永州素有“湘南天然溫室”之稱，是煙草種植的最佳適宜區，被國家煙草局列為全國八大優先發展的優勢產區之一。全市每年種植面積達25萬畝以上，年產60萬擔以上，每年實現烤煙稅收1.2億元。為支持煙農貸款時，采取與其上下游之間簽定多方協議等方式的一些準擔保手段減少風險。農行與煙農、煙草公司、當地鄉鎮府簽訂《煙農貸款協議書》(即四方協議)，根據煙葉專賣的特點，由煙草公司承諾從煙農售煙款中扣款還貸，不協助扣款承擔賠償責任;政府承諾保證煙農將煙葉賣給煙草公司，從而更進一步保證了貸款的安全性。(3)農機具抵押擔保。近年來，永州市大部分青壯年已外出務工，農村留守人口多為無勞動力的老少，導致大部分農田荒廢或只種一季，田園化機械化生產已成為一種必然選擇，一些在外務工農民又返鄉種糧，進行稻田改造，承包幾十畝甚至上百畝稻田進行規?；N植。在支持該類客戶時，選擇用其購買的大型農機具作貸款抵押物，在當地的農機部門和工商部門辦理抵押登記。(4)農業產業化龍頭企業+農戶模式。目前農業產業化龍頭企業大多實行“企業+基地+農戶”的發展模式，農業產業化企業基本上將自己的基地發包給當地的農民租賃經營，與其簽訂農產品收購訂單合同，保證農產品的銷售。在支持該類農戶貸款時采取與農民、農業產業化企業簽訂四方協議，由農業產業化龍頭企業對農戶貸款承擔連帶擔保責任，從而增進了該類貸款的可抗風險性。(5)集體土地使用權上的房屋抵押。永州市農村集鎮的房屋下的土地大都是集體土地使用權，但整個房屋的確很有價值，選擇房產抵押足以防范貸款風險。辦理貸款時到房產部門辦理抵押登記。(6)林權抵押擔保。永州是山區，林業資源十分豐富，2006年末，全市森林面積達1697萬畝，森林覆蓋率達62%，林木蓄積量達4924萬立方米，林業產值居全省第一，是全省四大重點林區之一，是全國南方商品材重點生產基地。對此類貸款采用林權抵押方式，到林業主管部門憑林權證辦理抵押登記。(7)移民扶貧資金擔保。從2006年7月1日起，國家出臺了新的水淹區移民政策，即:20年內水淹區每人每年將享受600元扶貧補貼。僅雙牌縣每年擁有移民資金1900萬元，加上項目移民開發性扶貧資金每年1000多萬元，全縣每年國撥移民開發性資金達3000多萬元，按20年統計，總額為6億?？筛鶕r戶的家庭情況，測算出全家20年補貼扶貧款，按80%確定貸款額度，再由該戶戶主(且全家簽字)向移民局寫出用20年扶貧資金擔保承諾書，農行、移民局、借款戶簽訂三方協議，同時移民局承諾必須每年拿出一定資金對所有庫區風移民實施擔保。(8)土地承包經營權抵押擔保。永州是亞洲最適宜柑橘、香柚等水果生長的地區，同時也是我國溫州蜜柑，甜橙的最佳生產地之一，果實品質優良。全市柑桔面積100多萬畝 ，年產量500萬噸，柑橘產量占全省第二。被譽為“中國香柚之鄉”的江永縣以其香柚、香姜、香芋、香米等“四香”聞名全國。對這些果農貸款可采用其幾十年的土地承包經營權抵押擔保，由公證機關進行公證登記。

3.保險與信貸相結合的農村信貸產品。與太平洋人壽保險公司合作的新業務品種，為申請貸款的農戶、企業主，以及消費、助學、創業等貸款借款人提供的同步意外傷害保險。如果借款人不幸發生意外，貸款由保險公司償還，免除或減輕家人的還貸負擔。其具體做法是:借款人按貸款額的2.8-3.5‰的比例入保，借款人在辦理貸款手續就可直接辦投保手續。

4.下崗失業小額擔保貸款業務。與人民銀行、勞動局、財政局、財信信用擔保公司等部門聯系，并與有關部門簽訂合作協議，累計發放下崗失業人員貸款，由財政部門給下崗失業人員提供貼息，提供優惠利率，財信信用擔保公司向聯社交存擔保基金為貸款提供擔保，解決下崗失業人員擔保難問題。

二、農村信貸擔保創新面臨的困難和問題

(一)有關政策法規還不完善明確。具體表現在一是房地產抵押登記不統一，物權法明確規定國家對不動產實行統一登記制度。但統一的不動產登記機構設置在哪一個部門，物權法對此未作明確，也沒有配套的法律法規進行明確;同時有的登記機關收費標準過高。如辦理抵押登記，按照抵押物評估價值收取登記費，甚至規定抵押登記有效期一年，期滿再登記、再收費。二是浮動抵押操作流程不明確。由于浮動抵押財產價值的不確定性，實踐中對抵押物的價值很難作出客觀準確的評估，導致無法準確確定抵押的比例和借款額度;同時在優先受償上存在有限性。浮動抵押設立后，具有優先受償的效力。但物權法又規定，浮動抵押不得對抗正常經營活動中已支付合理價款并取得抵押財產的買受人。因此，債權人要面對在正常經營活動中已支付合理價款并取得抵押財產的買受人，而無法對抵押財產享有優先受償的權利，使得債權人對債權風險難以得到有效的控制。三是沒有明確界定應收賬款出質的范圍和程序?！段餀喾ā穼δ男召~款可以質押，是否包括各種收費權，如何辦理出質手續等等沒有具體規定。

(二)與信貸創新產品相適應的金融服務措施尚不匹配。農業保險發展滯后，保險公司對農業生產經營缺乏積極有效的保險品種，一旦發生自然災害，貸款風險將會放大。農業資源資產管理有待規范。如何將森林資源、農村集體土地、果林資源等農村資源作為資產進行管理，還沒有一套規范的管理辦法，給以上資產的轉讓和抵押權的實現帶來一定的難度。

(三)農村信用環境較差、農戶信用意識淡薄影響信貸產品和服務方式創新的進一步拓展。農戶信用意識淡薄。在調查中發現，很多農戶缺乏信用觀念，貸款之初就根本沒打算還款，往往把政府貼息的貸款看作是一種扶貧救濟，或者是計劃安排。在這種思想主導下，逃廢債現象時有發生。

(四)農業基礎設施的投入不足，制約了信貸產品創新的發展。由于沒有明確的承貸主體，涉農金融機構不愿意對農村基礎設施如水利工程、道路建設等進行信貸投入，在國家財政投入不足的情況下，往往形成農村基礎設施投入真空，許多好的農業項目由于沒有基礎設施的支撐不得不放棄。此外，目前國家在鼓勵涉農金融機構創新信貸品種的同時，相應的財政、稅收、資金支持等配套扶持政策和風險分擔機制不健全，使得農村信貸產品和服務方式創新受到了制約。

(五)農村金融信貸創新的監管不明確不到位。目前各金融管理部門積極鼓勵農村金融機構開展創新，金融信貸創新必將帶動信貸產品與經營方式的變化創新，但對金融信貸創新的管理標準、方式與方法仍然按現有制度的監管模式進行，沒有形成一套科學堯靈活的監管機制，缺乏相應的保護和激勵措施推動農村信貸創新工作的開展。

(六)農村金融機構內部管理方面經營觀念、人才與IT 技術的缺乏導致農村信貸服務創新的能力不強。農村信貸產品創新的人力資源缺乏，當前我國農村金融產品創新的專業人才明顯缺乏，創新類綜合人才儲備不足，既具備較高水平的金融專業知識、法律知識，又具有創新思維能貼近野三農、深入了解三農活動規律、了解地方農村政策的人才少之又少;當前農村金融機構的電子化水平相對落后，農村金融電子化與農村信貸創新需求的適應性不強。同時普遍缺乏與農業特點相適應的長期貸款種類。目前農戶貸款是一項中短期貸款品種，而農業生產周期長、制約因素多，需要一種期限較長的信貸品種。

三、對策建議

(一)積極引導和推動基層農村金融機構開展信貸業務品種創新，擴大貸款覆蓋面，讓更多的農民從中受益。農戶貸款的推出既是促進解決農戶貸款難的一項積極舉措，也是農村金融機構履行社會責任、拓展服務三農領域的一項業務，當前，一要積極推動各金融機構大膽開展創新和試點，創新貸款模式，適當簡化貸款手續，切實方便農戶。二要探索建立農戶貸款的風險保證和補償機制，允許自由決定利率，堅持有效益原則開展商業化運作。取消政府的小額信貸貼息政策，建立小額信貸擔保基金，為農戶借款創造條件。三要加強宣傳，使惠農政策家喻戶曉，在試點的基礎上，不斷總結積累農戶貸款經驗，逐步擴大農戶貸款覆蓋面。四是依據新頒布的《物權法》，完善各項抵押擔保貸款管理辦法，修訂借款合同和抵押合同文本，從法律上規范操作規程和貸款行為。

(二)積極探索多種形式的貸款抵押擔保模式，實施聯動抵押和擔保。一是積極發展以成員制為組織模式的擔保公司(農業經濟合作組織)，以互助合作為目的，為成員提供可控限額的擔保服務。二是建立多戶聯保的風險保障機制，相同貸款條件的借貸農戶之間形成團體，團體之間互相擔保負連帶責任。三是將農戶與其上中游收購、加工企業聯為一體，互為擔保或抵押，既降低貸款風險，又有利于將貸款范圍進行延伸。

(三)加強與地方政府及有關部門協調溝通，爭取政府部門在工作上給予更好的配合和支持。積極通過稅收優惠等措施，如對農戶貸款減免營業稅與所得稅，減少農村金融機構 、操作成本。同時國家每年從救災款中拿出一部分建立農戶貸款的保險基金，減少信貸風險。另外，積極規范擔保機構及資產評估機構等信貸中介機構的行為，相關部門的收費一是要統一標準，二是要降低收費價格。同時要完善相關法律法規，保證擔保權的實施。

(四)加強農村信用環境建設。培育農民誠實守信觀念。一是加強農村金融信用基礎服務設施建設，企業和個人信用信息基礎數據庫運行范圍擴大到全省農村地區。二是培育農村信用意識，使農民信守“有借有還、再借不難”的道德準則。改善司法環境，以法維護農村金融機構的正當權益。實行“以正面引導為主，宣傳與制裁并重”的方針，對信用農戶實行貸款優先、簡化手續、額度放寬、服務優先、利率優惠;對有意逃廢金融債務的企業和個人實行通報、停貸等聯手制裁措施直至追究其法律責任。

(五)加快農業保險的建設步伐。引導商業性保險公司到農村地區設立機構，通過財政補貼等政策優惠，鼓勵其拓展農業險種，拓寬保險渠道。農村金融機構要加強與保險公司的溝通協調，開辦多形式多品種的農業保險品種，有效防范農業生產經營風險和信貸風險。

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(作者單位:中國農業銀行湖南永州分行)