被撤銷金融機構資產處置的法律問題

被撤銷金融機構的資產處置一般是由監管當局牽頭或委托地方政府組成清算組，由清算組或托管銀行負責處置。資產處置包括債權回收中對債權的處置、收回資產的變現、以債權或已收回的資產抵償債務等內容。在實踐中，資產處置普遍存在清算組回收債權手段有限;已收回資產變現難、變現率不高;整個資產處置時間長，優良資產可能變為不良資產甚至損失等問題。本文將對資產處置的方式與資產損失的分攤進行探索。

一、資產處置方式與法律依據

被撤銷金融機構的資產一般包括未收回的債權與自有資產或收回的抵債資產，對資產的處置也圍繞這兩部分進行。

(一)未收回債權的處置

一是抵銷。《合同法》第83條、91條、100條均對抵銷有規定，在被撤銷的金融機構與其債權人互負債務時可以根據法律的規定或者雙方的約定行使抵銷權，在對等額度內消滅債。被撤銷金融機構不用再花費時間、費用回收債權也無需再支付所欠債務。

二是債權轉讓。《合同法》第70條規定:“債權人可以將合同的權利全部或者部分轉讓給第三人”。清算組可以通過將債權轉讓給他人的方式回收債權。這種債權轉讓可分為四種方式:①將正常貸款轉讓給其他金融機構。同時，將用于兌付個人儲蓄存款的資金由該金融機構以直接轉存的方式兌付。②將債權評估后采取拍賣方式公開轉讓。將這部分債權面向社會公開出售，由有能力的人去回收。③由資產管理公司集中處置。應當允許資產管理公司參與被撤銷金融機構資產處置，由資產管理公司采取分期付款方式批量購買不良資產。④將債權轉讓給被撤銷金融機構的單位債權人。

(二)非債權性質有效資產的處置

非債權有效資產可以采取轉讓給個人儲蓄存款兌付銀行、向社會公開拍賣、變賣，折抵給單位債權人等途徑處置，另外也可將整個資產打包交給信托投資公司，由信托投資公司以打包資產為依托吸收信托投資資金，再由信托投資公司或托管銀行盤活資產，以資產收益或處置所得償還信托資金。對于被撤銷金融機構尚在正常營業的部分，如證券業務，在委托代管的同時，應當向社會符合資格的單位以競價轉讓的方式處置，以收回資金彌補撤銷中的損失。

二、資產損失分攤中的法律問題

一般而言在處置被撤銷金融機構時涉及到股東、債權人、中央銀行、監管當局、中央政府、地方政府等各方主體，下面將分別試析各主體對損失的分擔。

(一)儲蓄存款債權人

由于信息的不對稱，個人存款戶對被撤銷金融機構的經營狀況并不知情，而且個人儲戶人多、面廣，相比較于單位存款人而言，屬于弱勢群體，個人存款如無保障則會引起對銀行業的極度不信任，危及整個金融經濟的安全，因此，世界各國都對個人儲蓄存款予以特殊保護，將個人儲蓄存款作為優先兌付對象。但對個人存款的保護應當是有限度的，否則對其他債權人而言是不公平的，而且會導致撤銷成本過高。

相比較于個人儲蓄存款人而言，單位儲蓄存款總額少、單筆金額比較大，抗風險能力較強。實踐中，對單位儲蓄存款債權人只能根據清算結果按比例受償，并對單位存款人進行區分，分為個人存款性質的單位存款人與非個人性質單位存款人。分析認為，要求被撤銷金融機構單位存款人全部承擔損失是不公平的，存款的損失往往會使單位存款人的經營活動限入困境，甚至引起倒閉，從而帶來新的社會問題。

(二)政府和中央銀行

在我國，金融業仍然屬于壟斷行業，除外資銀行外，金融機構都具有深厚的政府背景，金融業的信用很大程度上也就體現為政府的信用。在對高危險的金融業缺乏一個有效的分擔損失制度的情況下，為了體現國家的信用，維系整個金融運行的基石而顯得尤為重要，在這種情況下，政府應當承擔彌補損失的責任。同時，在目前情況下，政府為兌付個人儲蓄存款而借給被撤銷金融機構的資金，應當作為普通單位債權與其他單位存款人債權享受同等的兌付比例，而無優先權。

人民銀行作為我國的中央銀行，其目標是維護幣值的穩定，但防范和化解金融風險、維護金融穩定的職能又讓人民銀行不得不卷入金融機構的損失彌補之中，產生的負面效應在于人民銀行只能將損失轉嫁于增加投放基礎貨幣。處理不當，可能會導致通貨膨脹，同時產生道德風險。從長遠而言，中央銀行應當著力于建立一套社會分擔資產損失的機制，而不宜直接動用央行資金為被撤銷金融機構彌補損失。

(三)金融同業、其他存款人和股東

嚴格地說，金融同業與其他存款人對被撤銷金融機構并不承擔任何法律義務，但由于金融風險的傳遞性很大，一旦一家金融機構市場退出未妥善處理而引發金融風波，則金融同業與其他存款人都會受到損失，維護金融穩定是共同的目標。在以后建立抵御風險的存款保險基金時，金融同業與其他存款人都應為自己的存款購買保險，以這種方式彌補損失。

而股東則按照《公司法》的規定，在自己的出資范圍內承擔有限責任。因此，股東在金融機構被撤銷時，用自己投入金融機構的注冊資金彌補損失。如果股東有出資不到位或抽逃出資的情況則應當補足出資。

三、完善金融機構市場退出法律制度的建議

目前，我國金融機構市場退出機制還處于摸索階段，《金融機構撤銷條例》主要解決的是一些撤銷中程序性的問題，對一些需要作制度安排的，或在實體處理上提供政策支持的未作出規定，有必要加強研究，吸收西方國家的成功經驗，結合我國國情不斷完善金融機構市場退出法律制度。

(一)建立存款保險制度

目前，世界上有70多個國家和地區建立了存款保險制度，實踐證明，存款保險制度在提高存款人對銀行業的信心、保護存款人的利益、維護金融穩定等方面發揮了很重要的作用。我國也有必要吸收西方國家的成功經驗，建立存款保險制度，并明確以下內容:

一是存款保險公司的監管:鑒于人民銀行具有維護金融穩定的職能，加上中央銀行信譽可保證存款保險公司的信譽，因此應由人民銀行履行監督職能;同時，由于存款保險公司的業務與金融機構的市場退出緊密聯系，因此應當允許銀監會對存款保險公司行使一定的監管權。

二是投保形式與參保對象:所有存款性金融機構都應當強制成為存款保險公司的會員，但已在國外參加存款保險的外資銀行的分支機構除外。當存款保險市場成熟后，可采取自愿入會方式。同時，還應明確參保對象只能是存款性負債，即單位或個人的人民幣儲蓄存款。

三是存款保險金的征收:存款保險金的征收可通過以下途徑:從參保的金融機構按照儲蓄存款的比例征收;降低利息稅，將降低部分轉換為存款人交納的存款保險基金。同時，建議在發展初期將存款保險額設置上限，上限的確定應當根據我國儲蓄存款的分布狀況確定，以保護絕大多數人的存款。

四是被保險金融機構撤銷后財產清償:承保范圍內的儲蓄存款由保險公司理賠，承保范圍外的個人儲蓄存款從扣除清算費用、拖欠職工工資、保險費用后的清收回資金中優先支付。同時，存款保險公司的受償，以接受受償比例范圍內，且經評估確認的資產與債權為主。

五是存款保險公司的業務范圍:協助監管當局處理經營不善的金融機構;提供救援資金;接收處置被撤銷金融機構的不良資產;主持或參與被撤銷金融機構的清算;托管被撤銷的金融機構;對被保險金融機構風險檢查權與行政處罰建議權;要求被保險金融機構報送業務資料并對其真實性進行檢查核實;保險理賠。

(二)規范托管行為完善托管制度

《金融機構撤銷條例》總結了我國撤銷金融機構托管的經驗，在第12條、37條均對托管機構予以明確界定。托管機構對金融機構順利退出市場起了很大的作用，但這項制度也有一些不夠完善的地方應當在進一步的立法中予以明確。

一是明確清算組與托管機構之間的權利義務。分析認為，清算組與托管機構之間的法律關系實際上是一種委托代理關系，是平等主體之間的一種民事法律關系。同時，由于清算組是根據監管當局的指定，而委托托管機構才形成委托代理關系，因此雙方的權利義務應由法律做出明確規定。

二是進一步明確托管機構的職責。托管機構受清算組委托從事部分清算事務，因此清算組的職責并不必然就等同于托管機構的職責。因此，應明確清算組可以將哪些事項委托給托管機構，哪些事項只能由清算組親自行使，哪些事項應當經過特別授權，以加強對托管行為的監督。

三是進一步明確托管期限。在托管實踐中，托管機構的托管期限沒有時間限制，托管機構花費大量的人力、物力，長期托管被撤銷金融機構的債權、債務，致使托管工作欠托不決，加大了托管費用開支，因而有必要對托管的時間作出限制，防止久拖不決。

(三)建立金融機構破產制度

從盡快讓被撤銷金融機構徹底退出市場、維護債權人利益角度出發，對政府不可能注入資金，又與債權人無法達成債務清償協議的，應當象廣東省國際信托投資公司一樣啟動市場退出的司法程序。為規范破產行為，應當加強對金融機構破產制度的研究，在新《破產法》出臺后制定適用于金融機構的破產條例。

(作者單位:中國人民銀行岳陽市中心支行)