義務教育階段教師實行“流動制”研究綜述

不久前，江蘇省公布《實施〈義務教育法〉辦法意見稿》，其中規定教師在同所學校任職不能超過6年。這樣極具轟動效應的教師“流動制”，就是劍指這些年深受詬病的“擇校熱”，目標就是通過均衡配置教師資源來實現教育公平。該意見稿一經出臺，便在社會上引起廣泛熱議。從實行教師“流動制”對促進義務教育均衡化發展的角度來看，討論這一問題具有現實意義。

一、義務教育階段教師實行“流動制”的背景

1. 義務教育資源嚴重不均衡的社會現實

首先，教師素質的差異。教師是教育資源的最重要組成部分，不必諱言，教師之間的素質能力是有差異的。在今天的中國，城市教師比鄉村教師知識能力強，名校教師比普通學校教師素質水平高，這是不爭的事實。其次，辦學條件的差異。現在一些地方的名校、重點學校擁有優越的辦學條件，甚至有些學校的教師還擁有評定職稱和獲得社會榮譽的優先權，擁有更多接受學習培訓的機會。再次，教師待遇的差異。教師實際待遇在城鄉之間、在不同學校之間是有相當差別的，重點學校教師待遇、福利比普通學校教師要好。那些擁有優秀教師的名校，自然能夠吸納更多生源，通過“擇校費”大發“橫財”。

2. 國家對促進義務教育均衡發展的要求

教育部2005年下發了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》;2006年又在成都舉行了推進義務教育均衡發展的現場會，明確要求各級行政部門實現“兩基”后要適時把義務教育均衡發展作為今后的主要任務來抓。2006年頒布的《義務教育法》把“義務教育均衡發展”作為重點，規定“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費”。2010年教育部印發《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，給出了義務教育均衡的路線圖和時間表:2012年，力爭實現區域內義務教育初步均衡，到2020年實現區域內義務教育基本均衡。從現在到2012年年底還有近三年時間，實現義務教育區域內初步均衡，時間很緊迫。過去常說“三年計劃看頭年”，實現義務教育區域內均衡，2010年是關鍵的一年。

3. 義務教育均衡發展是構建和諧社會的客觀要求

教育均衡發展，是關系到當前和今后一個時期中國基礎教育發展的整體戰略問題。推進義務教育均衡發展，已刻不容緩。教育是我國經濟社會發展中具有戰略地位的領域，教育公平是社會公平的重要組成部分，是社會文明進步的重要標志，更是教育所追求的一種理想。黨的十七大報告明確提出:教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。要全面貫徹黨的教育方針，堅持育人為本，德育為先，實施素質教育，提高教育現代化水平，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育。優化教育結構，促進義務教育均衡發展，這是構建社會主義和諧社會的客觀要求。

二、義務教育階段教師實行“流動制”存在的問題

1. 從教師自身角度來看

“有錢有關系可以上好學校，沒錢沒路子只能上差一點的學校，這極大地損害了教育的公平。”一位從業數十年的退休教師表示舉雙手贊成“流動制”。教師“流動制”可以實現教師資源的合理調配，避免或減少師資分配不均的問題。此外還可以讓教師煥發出活力，教師在新的環境中會激發出更大的熱情，為適應新環境也會自覺調整以滿足更多教育對象的需求，客觀上解決了教師重復教學產生的疲勞感。

而有的教師則認為，實行“流動制”，這對廣大教師來說，無異于晴天霹靂。不少教師的居住地都離學校不遠，一旦被“流動”到其他學校，甚至被“流動”到農村等外地，必將是一種痛苦。教師情緒、隊伍的不穩定，將直接影響其教書育人效果。不難想象，推行教師“流動制”難度將有多大。

學者周繼堅認為:推動教師流動知易行難，如果不考慮教師個人職業和生活訴求，不明確教師流動的權益保障，有可能產生對教師的不公平。

教育均衡不是“削峰填谷”式的平均主義，教師流動也需要權衡成本和收益。優質教師資源是教育最寶貴的財富，“一刀切”地推動教師“滿6年必須流動”，有可能傷害教師的積極性，結果非但沒有促成薄弱學校的進步，反而會拖垮重點學校的教學質量。對于宏觀的教育而言，固然應該均衡配置師資，但對于教師個體而言，他們也有追求職業穩定和個人發展的權利。因此，推動教師流動必須在充分考慮教師收入和生活便利的基礎上進行，必須尊重教師個人的理想和利益追求。只有當教師自覺自愿、權益得到充分保障時，這樣的流動才有活力。

2. 從社會影響來看

單士兵認為，教師“流動制”的制度善意是顯而易見的。問題是，這樣的制度要從紙面走向現實，最關鍵的是要擺脫既得利益的束縛。從本質上說，這是一個教育利益再分配的社會工程，不僅關乎教師個體利益的變化，關乎學校利益的增減，也關乎教育主管部門的利益。讓教師在不同的學校之間輪換工作，應該是使教育教學水平差距縮小的有效手段。然而，消息一經報道，不少人稱之為“折騰”甚至“胡鬧”——很多人之所以對此不予認同，是認為這一構想很難實現或是公平地實現。一是既得利益集團難以打破。目前在絕大多數地區，學校仍然存在著事實上的重點與非重點之分。重點學校的存在，維系著當地的面子，更維系著當地強勢階層的利益。這種現實的存在，使得教師的流動很可能流于形式，即重點學校之間互相循環;甚至還有可能產生一種逆向的效果，即將當地最好的教師更加集中到一些重點學校，使強者愈強，弱者愈弱。二是容易滋生腐敗。教師流動是一柄雙刃劍。教師的合理流動有利于師資的合理配置，有利于教育公平的實現。教師的不合理流動，所起到的作用恰恰相反。從新聞來看，江蘇只是硬性規定教師在一所學校工作6年需要流動，并沒有透露相應的保障措施，這就不得不讓人懷疑其實際效果。“人往高處走，水往低處流。”如果沒有相應的保障措施，大多數教師的流動意向不言自明。但好學校是有限的，倘若違背教師意愿硬性流動，消極思想難免不會大肆滋長。另外，最終會不會產生“馬太效應”，或出現腐敗不公等現象，也未嘗沒有可能。

3. 從制度層面來看

郭之純認為，要使教師流動制發揮作用，必須先解決好這些問題。首先要將教育公平真正貫穿教育規劃、布局和實施當中，真正實現教育投入的均衡化，要使區域內的學校辦學條件基本相當。其次要讓教師的收入實現均衡化，讓他們在哪里都能做到愛崗敬業，一心教學。如果解決不了這些根本性的問題，則教師“流動制”雖是良法，卻恐難以實行。

一位教育主管部門負責人表示，任何制度的實施都有利有弊。在當下的教育背景下，教師“流動制”或許不是最好的辦法，但可能是最恰當的方式。至于在操作層面可能出現的問題，則無關乎制度的好與否，考驗的是教育部門在執行中的公信力和透明度。

三、促進義務教育“均衡化”發展的對策

1. 統籌義務教育經費審計機制，構建一個教師待遇均衡的平臺

北京市政協教科文衛體特邀委員、北京一中原校長王晉堂曾用四個“均衡”來強調教師待遇均衡化的重要性:“義務教育的均衡關鍵是學校均衡，學校均衡的關鍵是教師均衡，教師均衡的關鍵是教師的流動，教師流動的關鍵是教師待遇均衡。”21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，只有加大統籌力度，以義務教育資源審計統籌為前提，成立國家教育撥款委員會監督國家直接撥款到學校賬戶，落實到在校學生人頭上，而不再經過縣鄉，可以避免“雁過拔毛”，確保教育經費專款專用。這樣才能保障各縣鄉中小學教師的收入水平基本一致，進而實現教師在各縣鄉的輪換和交流。

2. 解決擇校熱，落實《義務教育法》關于就近入學的規定

義務教育階段的擇校現象，現在有愈演愈烈之勢。擇校現象呈普遍化、規模化、公開化。擇校費的等級差距遞增，且數額一路攀升。北師大教育學院李芳博士分析，“擇校熱”的背后凸顯了中國教育另外一個根本性問題——義務教育階段優質學校的供求不平衡，處于一個供小于求的狀況，優質資源短缺，并且配制不均衡。此外，在教育優先原則下的精英教育和“重點校”政策制造了差異，并逐漸擴大了差異。

因此，只有堅決落實《義務教育法》關于就近入學的規定，按每所學校初中畢業生人數的比例，合理分配示范高中的招生指標，使每所學校每年都有一定數量的學生升入示范高中就學，讓上好高中機會均等，才能在最大程度上解決擇校熱，促進教育公平。

3. 優化教師隊伍，使得優質教育資源逐步均衡

要切實加強農村及城鎮薄弱學校的師資隊伍建設。按照核定的教職工編制總額，優先保證足額配備農村及薄弱學校教師，提高農村及薄弱學校教師隊伍整體素質。通過實施全覆蓋、多類別教師培訓，實現教師培訓資源的互補和共享。以師資力量的普遍提高促進義務教育的均衡發展。