完善黨內民主決策機制問題研究

摘 要: 近年來，關于黨內民主決策機制的研究，不斷得到學者的重視，對其注解，不管是理論領域，還是現實層面日趨明朗。黨的十七屆四中全會進一步明確在新時期繼續完善黨內民主決策機制，在此精神指引下，研究完善黨內民主決策機制的現實路徑，既務實，又具理論價值。

關鍵詞: 黨內民主; 決策機制; 現實路徑

中圖分類號: D262.11文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0082-03

Improve the Mechanism of Inner-party Democratic Decision-making

LIU Xiao-fen

(Xi’an Administration School， Xi’an 710054， China)

Abstract: In recent years， the discussion has been heated on the mechanism of inner-party democratic decision-making， whether the field theory or practical level is becoming clearer. The 17th Party the Fourth Plenary Session further clarifies the requirements of democratic decision-making mechanism in the new era. Under the guidance of this spirit， it is essential to study and perfect real path of the mechanism of democratic decision-making， which is not only practical， but also the theory value.

Key words: inner-party democracy;decision-making mechanism;real path

對于如何規范民主決策機制，理論界的聲音從未停止。與此同時，黨的決策方式也在逐步擺脫非理性的陰霾，日趨民主科學。盡管如此，黨內民主決策的現狀并不十分令人滿意，離社會發展需要和廣大黨員群眾的要求還相距甚遠。黨的十七屆四中全會及時提出在新時期要繼續完善黨內民主決策機制，特別重申黨的各級委員會要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項。以此為契機，筆者從三個方面探討完善黨內民主決策機制的問題。

一、黨內民主決策的內涵及條件

(一)黨內民主決策的內涵

關于黨內民主決策的內涵，一般認為至少包括兩個方面內容:一是從決策方法和程序上談民主。具體為領導機關和領導干部在作決策時嚴格執行民主集中制，充分發揚民主，廣泛聽取普通黨員群眾的意見建議。二是指決策內容和實質上的民主。任何一項決策，其決策的價值取向必須是以普通黨員群眾利益為出發點，即黨內民主決策的最根本要求。主流意見認為，黨內民主決策分為兩個層面，一是領導班子內部民主決策，二是普通黨員參與決策。筆者認為還可以包含第三個層面，即把專家學者以及廣大人民群眾也納入黨內民主決策涉及國計民生的重大議題中來，充分集中民智，反映民意。

(二)實現黨內民主決策的兩個前提條件

權威專家認為，要實現黨內民主決策至少有兩個前提:一是建立完善的黨務公開制度;二是建立順暢的上下溝通機制。完善的黨務公開制度是實現黨內民主的首要前提，涉及黨內權力運作的各個方面。只有真正做到黨務公開，廣大普通黨員群眾才有可能介入權力運作，參與黨內重大事項決策。黨內信息順暢的上下溝通機制，關系到廣大黨員和群眾的意愿能否真實地反映到決策機構，關系到決策能否真正符合大多數人利益，關系到黨能否有一如既往的向心力、凝聚力，把廣大黨員群眾緊緊團結在自己的周圍。如果大多數人的利益和需求都被少數人的意見淹沒，導致政治上信息失真、失實，就根本談不上有效溝通。許多現實案例都表明，在信息上下溝通的過程中，很多普通黨員群眾都認為自己很難在各種場合公開表達真實意見，這說明我們的言論環境還有改善的空間，還需要進一步搭建讓大家表達意見的平臺。

二、目前黨內決策機制欠民主的原因分析

(一)一些地方黨委和部門領導決策思維的價值取向偏離

前面提到民主決策既包含決策程序和方法上的民主，也包含決策內容和實質的民主，后者實質上由決策者進行決策的價值取向決定。眾所周知，我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，因此，可以說，我們黨的價值取向是最大限度地滿足最廣大人民群眾的利益需求，當然這種利益需求是多樣的。但是，現實的狀況是，一些地方黨委和部門領導在執行中央和上級政策、制定本地本部門具體政策的時候，往往為了局部利益或個人利益違背這一價值取向，背離民主決策的基本要求。主要表現在兩個方面:一個表現是 “上有政策、下有對策”，使代表廣大群眾根本利益的政策在執行中走樣。另一個典型表現是“政績工程”，這些直接導致普通群眾的被剝奪感和對黨的嚴重失望情緒。比如，當前有的地方搞新農村建設就是只做表面工程，作秀給上級看。這不僅嚴重損害、背離了民主決策的精神，而且還毀滅性地影響了黨和政府的形象和公信力。

(二)黨員主體地位弱化導致決策主體偏移

黨的十七大，鄭重提出要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。民主決策是黨內民主的重要內容，黨內民主決策的主體是廣大黨員，但在實際工作中，黨員的主體地位被侵蝕和弱化的現象非常普遍。深入分析這一問題的產生原因主要有三個方面:一是普通黨員本身的主體意識普遍偏弱，出現了所謂“掛名黨員”、“好好先生”，黨員先進性光環盡失，價值觀偏移;二是部分黨員干部的民主意識偏弱，蔑視黨員的主體地位及民主權利;三是部分領導干部的官本位思想、家長制作風、一言堂習慣沒有根本改觀，使廣大黨員在黨的領導和黨的建設的各項活動中成了配角甚至旁觀者。當然上述原因與黨內民主建設滯后，民主制度不健全也息息相關。

(三)黨內民主決策制度的缺位

就黨內決策運行現狀表明，黨內民主決策的制度缺位毋庸置疑。而近年來的許多相關研究表明，有三類制度缺位現象比較突出。第一類是制度方面重供給、輕執行。具體表現為制度的不斷被產生與制度的執行效果無人問津，其后果是不斷產生各類制度擺設品。第二類是各種制度潛規則盛行。具體表現為雖然有黨章、有各式各樣的正式制度，但這些制度并不真正對黨內決策起嚴格的規制作用，實際上由各種心照不宣的“規矩”發揮作用，其后果是導致制度成為寫在紙上、掛在墻上、停在口頭的形式。第三類是制度系統內部不協調。具體表現為制度銜接不利，形成制度漏洞。比如，黨章賦予了黨員對上級錯誤的批評權，但是又缺少相關的保護制度，出現了明顯的制度“漏洞”，導致這種批評權僅僅停留在紙面，而敢“冒天下之大不韙”行使批評權的黨員往往會遭致不應有的報復打擊。以上這些制度缺陷導致了制度的非理性。這種制度的非理性主要有兩方面的原因:一是制度設計和安排本身的問題，二是制度運行的條件和基礎的問題。基礎制度環境的狀況，不僅影響制度的有效性，也影響制度的靈活性。制度上的靈活性至關重要，著名經濟學家諾斯就曾指出，放眼世界經濟史，一個相對成功的例子就是美國，在過去200多年內能夠一直保持增長，原因就在于制度上的靈活性。相反，古希臘的衰敗正是源于其制度的僵化。而且日本制度的僵化也正在扼殺日本經濟。

三、完善黨內民主決策機制的現實路徑

黨的十七屆四中全會站在歷史的關頭，特別指出，要完善黨內民主決策機制。通過上述分析，進一步完善黨內民主決策機制，要著眼于解決現存問題。為此，認真分析前人研究成果，立足新形勢，筆者認為，當前完善黨內民主決策機制的現實路徑如下:

(一)決策思維應堅持以人為本的價值取向

胡錦濤總書記曾在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話中指出:人心向背，是決定一個政黨、一個政權盛衰的根本因素。這一重要論述應該成為我們觀察執政黨決策思維的指導原則和基本視角。從這一角度出發，黨內民主決策首先要以順應民意作為其價值取向。其次，要在順應民意的基礎上確立為民謀利的價值目標。最后，還要確立以得民心為決策思維的價值基準。這決定了我們黨的各項工作既要以是否符合最廣大人民利益為根本出發點和歸宿，也必然要以有沒有實現人民的利益作為檢驗工作做得到位不到位的評判標準。要做到這一點，在黨內決策機制的設計之初，就必須樹立以人為本的價值取向，而且要將這一價值判斷貫穿到黨內決策的全過程。

(二)切實保護黨員主體地位

從黨的權力授受關系看，黨員是黨的主人，是黨的各項事業及黨的領導的主體。要使廣大黨員的這一主體地位真正落到實處，根本改變黨員主體地位弱化的現象，需要以下幾個方面的努力。一是可以通過教育和引導，讓這一理念在廣大黨員、特別是黨員領導干部的腦子里扎根。二是要著重制定保障黨員履行職責權利的基本制度和措施，補充對黨員民主權利保護乏力的局面。三是要完善黨內決策和黨務管理的規則、程序，規范黨組織的權力運行方式，以程序公開來保證結果公正。四是把基層黨組織的決策權和黨務管理權擴大到黨員代表大會或黨員大會，通過推進基層黨內民主，實現組織意圖、黨員意愿、群眾愿景的政治整合。

(三)營造良好的基礎性制度環境

要徹底扭轉目前黨內民主制度缺位情況，迫切需要營造良好的制度運行環境，即基礎性制度環境。這種“基礎性制度環境”可以分解為兩個層面的要求:一是可以為后續的其他制度提供“合法性”基礎。具體來說，就是這種基礎性制度環境的建立必須依賴于黨內意見的充分交流，是共同智慧的產物，能夠充分整合黨內各種不同意見。這就要求在黨內法規制定的過程中，在規劃、起草、調研、征詢、修改和審定各個環節，全面導入民主機制。二是為其他制度體系的運作提供制度支持。具體來說，就是理順黨內現有制度體系，使這些制度設置更加合理，形成一個嚴密合理的制度體系，使其能夠在一定條件下自我運轉。

(四)重點建立三項具體制度

有了良好的基礎性制度環境，還必須規范好決策過程中的決策前、決策中及決策后三個環節。

1. 要建立健全決策之前的聽證咨詢制度。針對決策前的拍腦袋決策，應重點建立健全決策前聽證咨詢制度，此舉為在決策前，充分聽取黨員、群眾和專家的意見和建議提供制度保障。一是建立黨員聽證咨詢制度。參與黨內決策，是黨員的一項基本權利。聽證咨詢制度為黨員參與黨內事務提供了一個有效通道，有利于調動黨員的積極性和主動性。聽證咨詢制度發揮作用的關鍵是保證參與聽證的人員的代表性，只有聽證人員具有真實而廣泛的代表性，才能真正發揮聽證作用。二是建立專家咨詢論證制度。充分發揮專家在決策中的作用是當今社會的普遍趨勢，也是提高黨建科學化水平的必然要求。建立專家咨詢論證制度，首先需要建立相對穩定的可隨時提供咨詢意見的專家智囊團，其次要組織專家進行必要的實地考察，防止論證脫離實際。還要充分尊重專家的不同意見，對不同意見要組織專門論證，并采取措施解決存在的問題。當多數專家持反對意見時，項目應該緩議。三是要建立民意征集咨詢制度，凡屬關系國計民生，事關地區發展前途、人民生存環境、子孫后代利益福祉等重大問題決策，還必須要做好民意征集工作。

2. 要建立健全決策過程中的黨委票決制。針對當前決策中存在的一些程序不健全、全委會作用發揮不夠的情況，應推行和完善黨委票決制。黨委票決制既是提升黨委決策科學化、民主化水平的關鍵舉措，也是對傳統黨委議事決策模式的重大超越，還使民主集中制的抽象原則具體為一種可量化、可操作的制度。完善黨委票決制，需要做好以下幾方面工作:一是對票決制的適用范圍、人數作出合理界定，切實保障投票人權益。二是票決應遵循民主、公開、競爭、擇優的原則，確保票決質量。三是完善相關配套制度改革。這些制度應涵蓋黨委重大問題決策制度和干部人事制度。以考察任用重要干部票決制為例，就需要有干部考察預告與差額考察制、黨風廉政建設一票否決制與差額票決制、任前公示制、試用期制、經濟責任審計及誡勉談話制等多項制度與之相配合。

3. 還要完善決策之后的失誤糾錯改正和責任追究機制。針對決策后存在對黨委決策的監督缺位、決策失誤無人負責的情況，應重點健全決策失誤糾錯改正和責任追究機制，以減少決策失誤。一是完善決策失誤糾錯改正機制。從當前研究來看，主要可以從以下三個方面來完善這一制度:首先要完善決策跟蹤和反饋機制，其次要實行決策失誤糾錯改正責任制，最后要科學分解黨內的權力，實行黨的決策權、執行權和監督權的相對分離和相互制約，形成決策失誤糾錯改正的制度環境。二是完善決策失誤責任追究機制。此項制度能有效增強決策者科學決策、民主決策的內在動力，有效規避決策失誤的發生。對決策失誤責任的追究，首先要堅持“誰決策、誰負責”的原則，完善追究程序，健全處罰體系。其次要強化責任追究主體的作用。可以通過實行黨代表大會代表任期制、黨代表大會代表提案制等，加強對同級黨委全委會和常委會的決策監督;通過完善重大決策報告制度，加強上級黨委對下級黨委的決策監督;通過完善紀律檢查體制，著實加強上級和同級紀委對黨委的決策監督。

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[責任編輯、校對:楊賢]