美國監獄:尋找公私邊界

回顧美國過去近二百年監獄體制的探索，對中國目前的監獄困境不無借鑒之處

監獄的屬性到底是政府機構還是企業?

美國最早對此問題作出回答的人是政治家拉什(Benjamin Rush)，這位《獨立宣言》起草者之一認為，監獄生產應能提供在市場上銷售的產品，以此支持監獄體系的花費。

公私聯營

在拉什死后的19世紀20年代，美國州監獄體制產生，開始嘗試將監禁作為主要的矯正方法，并與勞動相結合，以改造為目的，同時滿足罪犯自我約束的需要。

當時，美國州監獄體制主要有兩種模式:賓夕法尼亞州的獨居制和紐約州的集中制。

1826年，賓夕法尼亞州建立匹茲堡監獄，將犯人單獨監禁在黑暗狹小的牢房，沒有勞動，希望罪犯在與人隔絕的環境中反省、改造。但不久，許多人精神錯亂或患上其他疾病，因此1829年州議會立法修改了這一項目，保持犯人的單獨監禁，但為犯人在單人牢房中提供手工勞動的機會。

與賓州制不同，在紐約州實行的紐約制(又稱奧本制)中，犯人晚上被單獨監禁，而白天則集中在一起勞動。奧本制的經濟效益要好于賓州制，因為與時代相適應的工業生產需要相互配合、彼此交往，好的經濟效益往往來源于互相協作的集體勞動。

當社會工廠的生產體系被介紹進監獄，監獄產品事實上被證明是可以盈利的，立法者很快確信監獄工業可以有效經營。因而，監獄工業的發展成為當時的監獄長最關心的問題，所以美國新監獄的建立，往往模仿奧本模式。罪犯勞動的情況被作為考察其悔改表現的重要參考。

在利益的刺激下，監獄生產逐漸由手段變為目的。當時的一個報告寫道:“在美國，沒有一個州的監獄能證實改造是監獄行刑的最高目的。”早期的監獄生產，為了使自己的機構能夠長存，都盡可能充分利用罪犯這樣的廉價勞動力。

監獄工業化趨勢的另一面，是監獄公私邊界的日益模糊化。美國亞利桑那大學矯正學教授施耐德(Anne.Schneider)撰文描述，1851年，加利福尼亞州由于大量人口的涌入，迫于財政壓力，加州監獄瀕臨破產，無奈，州政府將其管轄的監獄租給兩名當地商人。而南北戰爭結束后，監獄犯人數量劇增，1866年，田納西州將納什維爾監獄以每個犯人每天43美分的價格，出租給一家家具公司。

俄克拉荷馬州和亞利桑那州走得更為冒進，他們不但認為犯人可以給州政府和當地企業帶來利潤，甚至認為犯人是拉動州監獄經濟建設的一個重要工具。俄克拉荷馬州的犯人建造了擁有工業工廠和2000英畝農場的麥克阿利斯特監獄。

亞利桑那州第一任州長薩福德(Anson Safford)認為，監獄的存在可以顯示當地的文明程度，并向外界展示當地穩定的社會環境，因而吸引東部的商人前往投資。最終，亞利桑那州和亞利桑那運河公司簽訂協議，該公司可以全權掌控犯人白天的時間，監獄的所有男犯以每天70美分的價格被該公司使用十年。

監獄生產如火如荼之時，人權問題與監管缺失帶來的腐敗問題，卻使美國監獄飽受公眾指責。得克薩斯州的人道主義者強烈指責那些使用犯人勞工的私人公司，特別針對犯人勞工的高死亡率，高工傷率以及糟糕的生存條件。

在一些州，犯人暴動并抗議這種合營模式。最典型的暴動是，被租給家具廠的田納西州犯人燒毀了家具廠，迫使田納西州的租賃犯人業務在開展一年后停止。

因勞動力成本低廉，監獄出租犯人也給市場造成了不公平競爭。一些監獄將犯人租給煤礦開采企業，1891年到1892年，自由的煤礦工襲擊了田納西州的當地監獄，要求設置犯人的工資標準，他們認為犯人的勞動嚴重傷害到了他們自身的經濟利益。

而加利福尼亞的監獄合同體系更是產生了非法投標、腐敗以及買賣赦免等尋租行為。在加州州長被法庭判處一次交易非法后，州政府不得不耗資27.5萬美元將監獄的租賃權從私人公司手中贖回。

公眾的抨擊逐漸指向公私合營的監獄制度。

1935年，社會改革派議員推動羅斯福總統簽署霍斯-庫珀法案(Hawes-Cooper Act)，授權美國各州禁止犯人制造的商品進行跨州流通。1936年，沃爾什-希利法案(Walsh-Healy Act)給涉及監獄勞工的政府合同，設定了不得超過1萬美元的上限。1940年，薩姆納斯-阿什赫斯特法案(Sumners-Ashurst Act)授權聯邦政府阻止犯人制造的商品跨州交易。此后，美國33個州通過法律禁止監獄產品在市場銷售，監獄產品被限制在州使用體系的范圍內(供州政府和有關州公立單位使用)。

“二戰”爆發后，政府私人聯營模式最終消亡。

私營化改革

法律執行管理法案(the Law Enforcement Administration Act)通過后，從20世紀60年代末開始，大量聯邦資金進入監獄系統，并以此鼓勵旨在促使犯人在服刑后回歸社會的項目。

但同時，由于對犯罪界定的日益嚴苛，美國人均入監率大為增加。1968年，尼克松在大選中利用公眾對罪犯的恐懼，呼吁加大刑罰以吸引白人中產階級選票。1973年，紐約州州長洛克菲勒推動了對毒品犯加大刑責的立法，使涉嫌毒品犯罪的人數從1980年的7119人，劇增到2005年的30129人。

這導致國家對監獄的財政投入明顯不足，犯人數量遠遠超過監獄所能承載的能力。1971 年，紐約州爆發了著名的阿提卡(Attica)監獄暴亂。

在此背景下，美國一些州監獄先是把監獄的醫療、餐飲、輔導等一些服務外包給私人公司，進而開始了監獄私營化的發展。上世紀80年代后，私營監獄的數量得到空前發展。1985年私營監獄關押1345名犯人，占犯人總數的0.5%，到了1997年，私營監獄在押犯人達到106940人，占犯人總數的8.5%。

美國監獄的私有化現象，始于上世紀80年代中期的田納西州。為了節約資金，漢密爾頓郡委員會與美國矯正公司(Corretion Corporation of America，下稱CCA)簽署合同，由該公司管理該郡監禁農場。

私有化實踐，主要由州政府和地方政府推動。科羅拉多州、佛羅里達州、緬因州、馬薩諸塞洲、蒙大拿州、新墨西哥州、田納西州、得克薩斯州、猶他州等都通過了監獄私有化法律。

1989年，里根政府出現財政赤字危機，更推動了監獄產業發展計劃和私人經營聯邦的低防衛程度監獄計劃。

推動監獄私營化的人認為，私人監獄可以帶來市場競爭，從而有效降低成本、提高效率。美國最大的私人矯正公司CCA用了五個半月，以每個床位4000美元的造價，為移民規劃局在得克薩斯州休斯頓的感化中心建造了350個床位，而該局原定計劃是歷時兩年半，每個床位成本2.6萬美元。

私人監獄降低成本的具體途徑，主要是降低與經營成本有關的勞動力成本，比如減少工作人員、工資、福利等。經營一座監獄的成本，大約有65%-70%的部分是用于人員工資、額外福利和加班工資開支。

俄亥俄州康復及矯正部部長威爾金森(Reginald Wilkinson)表示，我們現在需要對納稅人的錢負責。大多數州的合同都要求，私營公司提供比州政府自行經營監獄低5%到10%的成本。

CCA是第一家進入私營監獄領域的公司，并且在同類公司中排名第一。1998年，CCA連同其他十家私人監獄企業在股票交易所上市，這給美國政府的監獄監管帶來了更多的課題。

上世紀90年代末，私營監獄出現越獄問題，特別是華盛頓特區有六名犯人，包括五名殺人犯，從CCA位于俄亥俄楊斯頓(Youngstown)的私營監獄中越獄的事件，引起媒體的廣泛關注。

1994年，瓦肯禾矯正公司(Wackenhut Corrections Corp，下稱WCC)與得州政府簽訂合同，在考克郡(Coke)建造青少年管教所，關押青少年女犯。但WCC的員工不但沒有相關的專業技能，還爆出了十幾名員工對女青少年性侵犯的丑聞。1998年5月，WCC接管位于霍布斯(Hobbs)的利郡(Lea)矯正機構，當年夏天，就被爆發生多起暴力事件。

利益集團的發力也加速了監獄私有化，經營監獄甚至被認為是一個頗具潛能的產業。私人公司通過院外游說集團，影響立法機構的判決政策，導致越來越多的人被送往監獄并且囚禁更長時間。這個資金和政治的集市某種角度上構成了“對罪犯的搶奪”。CCA的前CEO說，“建了監獄，就會有犯人。”

批評者指出，監獄私有化具有極為復雜的人權含義和人權效應，追求利潤的企業也許會犧牲囚犯的權利和福利以增加利潤，惡化監獄服務質量。

基于利潤動機經營監獄顯然不合適的，因為私人監獄經營者的收入取決于關押囚犯的數量和關押時間，為了增加判刑的時間，避免監獄床位閑置，私人企業往往會通過游說，試圖增加服刑時間，實施更嚴厲的刑責標準。

聯合國犯罪預防與刑事司法處一項針對矯正制度的研究指出，世界上大部分地區生產罪犯的速度比矯正制度使其回歸、適應社會的速度高。

聯合國非政府組織聯盟主席庫珀說:“法律的美好言辭與其矯正制度的嚴酷現實之間還有很大差距。”

“談‘好’的監獄就像談‘好’的罪犯一樣荒謬。”國際比較犯罪學中心創始人薩博如是說。■