2010年的財政收入增長壓力仍然會比較大,財政預算赤字將再次接近1萬億元,但占GDP的比重有望繼續控制在3%以內

打造真正意義上的公平福利社會，是順遂實現中國城市化乃至現代化的不二之途

《財經》記者 蘇琦

歲尾年終，珠三角農民工的退保潮如期到來。而這些“毅然”退保者中的很大一部分，在2010年春節后，會一如既往地踏上新一輪離鄉尋工旅程。

去留兩彷徨

重慶開縣岳溪鎮的徐蘭和她丈夫商量，一過完春節就出來打工。徐蘭心里不是特別想出來，她覺得在老家找個超市當售貨員也不錯。但丈夫出來了，她得跟著。

徐蘭的丈夫比她大五歲，在外打工十來年。他不是不習慣家鄉，而是老家實在找不到合適的掙錢機會。“現在我們是上有老，下還沒小，等有了孩子經濟壓力就更大了，不出來掙錢行嗎?在家里能掙錢誰還出來呢?”徐蘭的丈夫對《財經》記者說。

明知打工生涯凄惶，無奈依然冒險犯難——重慶據以睥睨上海的GDP增幅，尚未能轉化為充裕的就業崗位，而成渝城鄉統籌發展試驗的階段性成果，似乎主要集中在通過“雙放棄”(放棄宅基地使用權和土地承包經營權)換“雙保障”(居民身份和社會保障)來置換農地的手筆上。

“徐蘭們”用腳投票的結果，以一種最直觀的方式彰顯著中國就業結構對外向型經濟依附之深，及啟動經年的新農村建設在吸納青壯年勞動力方面之乏善可陳。

東西部的不平衡，城鄉的差距，一如既往地在他們身上呈現，且因外需不足的長期化而更顯嚴峻。

“任何一個國家如果有連續30年的經濟高速增長，GDP年均增長超過6%，所有的國民都應該有體面的生活，不應該貧富懸殊這么大。”長期關注農民工生存狀態的深圳當代社會觀察研究所所長劉開明對《財經》記者感慨道。

在劉開明看來，要改善農民工的境遇，中國需要改革兩個制度:一是打破城鄉二元體制的戶籍制度;二是給予農民充足的財產處置權，讓他們可以擁有自己的土地，可以自由出租或出售，這個收入能幫助他們降低在城市生活的成本。

這兩個藥方已是老生常談，它被很多人視為加快城市化進程、縮短城鄉差距、調節收入分配失衡的不二法門。

“城市化”是中國宏觀經濟學會副會長王建在2009年提到的關鍵詞，甚至到了逢人必說城市化的程度。

“工業化創造供給，城市化創造需求。面對外需不足長期化，中國的產能過剩只能靠加快城市化進程來解決。”王建對《財經》記者表示。

中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在2009年年中亦表示，中國新生代的農民工與他們的父輩不同，兩代農民工之間的差異，需要中國的城鎮管理政策盡快做出調整，為新生代農民工中的相當一部分人融入城鎮提供必要的條件。

而問題的要害是放寬哪里的戶籍。從與就業相匹配的角度來說，放寬沿海城市戶籍對農民工而言是最佳選擇。

而讓此前歲歲“候鳥”、年年退保的農民工在他們奉獻了十來年青春血汗的地方安家落戶，讓他們及家人能享受其間的公共服務和社會保障，也是公平和諧社會的題中應有之義。

然而，這個被學界描摹了若干年的理想藍圖，由于種種形格勢禁，至今滯礙難行。

城市化還是城鎮化

2009年年底熱播的電視劇《蝸居》，將都市白領們一房難求的辛酸與無奈刻畫得淋漓盡致。

關于房價難降的原因，學者和業界的共識是，地方政府不欲如此。因為房價跌了，將連累地價，直接導致地方財政少收。這也解釋了各級政府對推進保障房興趣闕如。

中產尚難有立錐之地，農民工何以自處，用來自土地的收益嗎?如果“自由出租”，意味著土地承包經營權的流轉，那么，此一收益并無甚可觀之處。

至于“出售”，在被廉價化為國有土地之前，即便有心出售，也無市可求——年中洛陽喧囂一時的“雙放棄”加一萬元可以成為城里人的消息，則以卡夫卡式的諷喻彰顯了農地在官員們心目中的市價。

各級主政者對農民工落戶的“婉拒”，更是從根本上奠定了農民工無法躋身沿海大城市的基本政經格局。

知情人士向《財經》記者透露，廣東省不少官員對“騰籠換鳥”的認知是:換的不僅是企業，還有依附于這些企業的農民工。如果讓數以千萬計的農民工在珠三角扎下根來，考慮到配套的住房、教育、醫療等公共服務和社會保障的成本，則“改革開放30年來的成果會毀于一旦”，而若不提供這些配套服務，珠三角將遍地貧民窟，有墮入拉美化陷阱之虞。

2009年春節前后，無工農民群聚徘徊所引發的社會緊張氛圍，似乎更堅定了他們“清退”農民工的意愿。

對拉美和印度式貧民窟場景揮之不去的擔憂，令官方在是通過沿海特大城市群，還是內陸中小城市和小城鎮來解決農轉非的路徑選擇上，更多傾向于后者。

2009年的中央經濟工作會議提出，當前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮發展上。要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。

在學者們看來，一個城市化，一個城鎮化，一字之差，充分凸顯了人們對于中國城市化進程認知上的歧異。

誰的新農村

這不是人們第一次希望農民工回到地方上去。1989年，幾百萬農民的自發性南下流動，被認為是當代中國歷史上第一波民工潮。依然習慣于被計劃的人們把農民的這種大規模“計劃外”自發外出稱為“盲流”。那年的3月8日，新華社發表文章，告訴農民朋友“城里找活難，農村天地廣”。

回過頭看，出現在1989年的民工潮并非農民們一時興起所為。1978年開始的家庭聯產承包責任制改革的潛能到了1988年幾乎釋放殆盡，那年中國糧食產量的增長出現了停滯，與此同時，“賣糧難”則屢現報端。

進一步加大對農田的勞動力投入已無任何意義，在種田之外尋找就業門路，早已成為迫在眉睫的需求。而一度風起云涌的鄉鎮企業在上世紀80年代后期也迎來了一輪自我調整，這令此前人們津津樂道的“離土不離鄉，進廠不進城”的農村勞動力就地轉化模式開始出現難以為繼的征兆。

陳錫文曾撰文指出，自上世紀90年代中期開始，鄉鎮企業的發展就出現了兩個新趨勢。

一是改制的趨勢。絕大多數集體企業都改成了個體、私營或股份制企業，“以工補農”的機制開始消退。

二是集中的趨勢。隨著加工工業快速向沿海發達地區、大中城市郊區和一些加工增值潛力大的優勢農產品產區集中，鄉鎮企業“村村點火、戶戶冒煙”式的發展階段宣告結束，農業富余勞動力的就地、就近轉移也讓位給了背井離鄉的民工潮。

時光荏苒，如今面對外需萎縮出現長期化趨勢，就業長期高度依賴外向型經濟的農民工的去從，再次成為官學兩界為之心焦的議題。

在陳錫文看來，考慮到中國農村人口數量巨大，在推進城鎮化的同時，還要堅定不移地推進新農村建設，而城鎮化本身也要走大中小城市和小城鎮協調發展的道路，為此要合理調整經濟布局，加快發展中小城市和縣域經濟，為更多農民就近轉移創造條件，引導經濟和人口合理分布。

事實上，綜觀近一兩年地方頻密推出而為中央所一一認可的“漢長株潭城市群”“成渝雙城市群”“鄭州、開封中原城市群”“馬鞍山、安慶、蕪湖皖江城市群”，及以關中、天水為核心的“關天經濟帶”等區域經濟發展規劃，無不凸顯出中西部地區改寫中國經濟版圖的雄心。

而中央冀圖借這些“開發”“振興”“崛起”“統籌”來實現中國經濟更為合理布局的殷切之情亦表露無遺。

然而，在應對此輪危機的過程中，狂飆突進式的投資驅動型擴張，似乎令中西部經濟區離就地吸納勞動力的目標越來越遠。

相較于那些就業友好型但產出相對較低的行業，各地方政府更愿意選擇那些能帶來即期GDP增幅的“重”“大”產業，而身為這些產業中的大央企們便成為地方政府青睞的招商對象。

據全國工商聯前副主席、民營經濟研究會顧問保育鈞調研，一年來，地方政府招央企、引央資，總額達到7.3萬億元，其中尤以安徽這樣的后發省份在招徠央企方面最為激進。

“這么搞下去產生的客觀效果是必然擠占民間資本發展的空間。現在是無邊界的擴張，各地的地王就是央企來炒的，起了很壞的作用，為下一步城市的改革、城鎮化帶來了諸多困難，為社會的穩定制造了許多障礙。”保育鈞對《財經》記者說。

限權與問責

種種情勢表明，當前外需不足正呈長期化之態，經濟布局調整遠未盡如人意，資源流動與合理配置的成本不斷升高，凡此種種令城鄉二元結構短期內仍難以打破，國民收入分配結構調整的難度不斷增加。

這對執政黨的社會整合能力提出了新的嚴峻挑戰。

承平時日，人們多喜奢談分享共贏;危機猝然來臨之際，利益的分野與滻格便有激化的可能。對于基層維穩壓力的激增，中央亦了然于心。

與4萬億元經濟刺激計劃幾乎同時推出的，是針對基層黨政官員的系列大規模“跨級直訓”。

2008年11月10日，全國各地2000多名縣委書記陸續走進中央黨校、國家行政學院、延安干部學院、井岡山干部學院等地，參加為期七天的學習貫徹中國共產黨十七屆三中全會精神培訓，課程同時涉及基層治理和突發事件應對等。

在此后的一年間，類似的針對全國縣紀委書記、基層法官、縣級公安局長、基層綜治干部的專題培訓班陸續推出。集中培訓的力度和規模都堪稱空前，培訓的議題也有著鮮明的針對性。然而，正如人們認為緊急經濟計劃不應也無法長期化一樣，運動式的維穩動員亦只能被當做權宜之計。

在當下民眾對經濟增長會自動惠及大多數人利益這一觀念的認同感日益削弱之際，如何根據公平正義共享原則改造事關公民基本經濟社會權益的制度安排已日益緊迫。當前，包括社保在內的針對弱勢群體的補課性質的支出，已被更多不恰當地賦予了刺激內需的功利性色彩。

在美國麻省理工大學斯隆商學院終身教授黃亞生看來，包括農民在內的弱勢群體在獲得幫助后所增大的消費需求，遠遠低于國有企業等強勢群體獲得資源后擴張的產能。更好也更簡單的辦法是不要給強勢群體資源，而把錢更傾向于弱勢群體。

在真正意義上的公共預算和財稅框架付之闕如的情形下，黃亞生的倡議無異于與虎謀皮。

正如美國耶魯大學管理學院金融學終身教授陳志武近期所說的:“沒有民主，沒有真正的內需。”

沒有民主，同樣沒有真正的城市化。清華大學人文社會科學院教授秦暉經常用“尺蠖效應”來形容中國的城市化悖論。

“你要么賦予民眾自由，那么就不要擔心出現貧民窟，天不會塌下來;你要么承擔起福利的責任，給民眾提供住房保障。最好的情形當然是既給自由，又承擔責任。中國現在是最壞的情形，既不給進城的自由，又不承擔提供福利的責任。”秦暉對《財經》記者表示，中國目前最需要的是為自由而限權，為福利而問責。

包括秦暉在內的學者們相信，舍此別無可持續的城市化路徑，亦無長治久安之途。■