重建中國公共政治空間

中國的政治改革為什么如此之難？許多人認(rèn)為答案不言而喻，就是既得利益太強大，他們不想改，且有足夠的力量不讓改。還有一個平行的邏輯，就是當(dāng)政者想改，但不知如何改。

在我看來，這兩個平行的邏輯都有一定道理。顯而易見的是，只要決策層的主流相信自己還能按原來的方式治理下去，前一個邏輯就占據(jù)主導(dǎo)地位。但今年以來中國領(lǐng)導(dǎo)人就政治改革連續(xù)發(fā)表公開講話，或說明當(dāng)政者的主流傾向正發(fā)生變化。在這種情況下，如何改革就成為中國政改面臨的主要問題。

非自治社會的困境

如何從理論上理解中國政治改革的困難與風(fēng)險？這是中國知識精英遠(yuǎn)未達(dá)成共識的一個重大認(rèn)知問題。我以為，中國政治改革的困難和風(fēng)險來自于這樣一個基本事實：中國社會不是自治社會。

那么，非自治社會與自治社會的本質(zhì)區(qū)別何在？秦暉提出的大共同體本位和小共同體本位的概念可能是對這兩種社會的較好概括。小共同體本位的自治社會，彼此間權(quán)益邊界分明，較獨立，內(nèi)部有穩(wěn)定的規(guī)則和秩序。這種秩序未必是民主的，但基本是內(nèi)生的，而非源自外部或高層的政治權(quán)力。因此，這種秩序和規(guī)則得到多數(shù)成員的認(rèn)同，不大受外部政治干擾。

大共同體本位的社會則恰恰相反。大共同體的內(nèi)部秩序和規(guī)則是外部權(quán)力結(jié)構(gòu)派生的，共同體的權(quán)益邊界，也會隨時因外部政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動而發(fā)生重大調(diào)整。

在這兩種不同性質(zhì)的社會實現(xiàn)政治生活的民主化，其難度和風(fēng)險完全不同。對小共同體本位的自治社會來說，政治民主化的難度和風(fēng)險要比非自治社會小很多，這是因為政治民主化雖能改變自治社會的權(quán)力和利益分配格局，卻不大容易動搖自治社會的基本秩序。

而對于類似中國這樣大型的非自治社會來說，政治民主化面臨著兩難困境。基層民主化解決不了上級治權(quán)和立法正當(dāng)性問題，也無法對上級的治權(quán)進(jìn)行有效約束。村民選舉的經(jīng)驗表明，投票并不能改變基層政治生活被上級權(quán)力主導(dǎo)的大格局。由于小共同體本身是非自治的，它們的權(quán)益邊界也不清楚，并因此積累了大量權(quán)益糾紛，尤其是土地權(quán)益。

在這種情況下，政治全面民主化一旦改變原有的權(quán)力格局，不僅會劇烈改變整個社會的權(quán)力和利益分配格局，而且會動搖社會基本秩序的合法性和穩(wěn)定性，各種長期累積的權(quán)益糾紛就會同時爆發(fā)出來，從而引發(fā)全面的社會失序。在人口高度流動的情況下，這種風(fēng)險就更大了，因為人口的大規(guī)模流動，必然會導(dǎo)致地方政治失去重復(fù)博弈的性質(zhì)，民主政治就可能變成危險的一次性博弈。

因此，中國走向政治民主化的邏輯和路徑顯然應(yīng)與佛朗哥治理下的西班牙走向民主化有很大不同。佛朗哥統(tǒng)治下的西班牙本質(zhì)上是一個自治社會，在這個自治社會中不僅存在較高水平的法治，且存在以地方自治為基礎(chǔ)、邊界清楚而有序的公共政治空間。其政治民主化過程，無須從根本上重建公共政治空間，而是改變公共政治的游戲規(guī)則，使之民主化。而缺乏自治的中國社會，不僅法治薄弱，而且基本上不存在公共政治空間，精英和民眾也就無從獲得理性的公共政治博弈所必需的素養(yǎng)。

重建公共話語空間

基于這個假設(shè)，中國政治改革過程，不僅是一個重構(gòu)政治制度和政治權(quán)力過程，同時也是一個重建公共政治空間過程。如何重建中國公共政治空間，有序提高中國社會生活政治化程度，使這個過程不僅促成中國政治民主，而且促成中國社會的自治和法治，是中國社會轉(zhuǎn)型面臨的獨特而艱難的挑戰(zhàn)。

如何重建中國公共政治的空間？我以為，建設(shè)一個理性的公共政治話語空間是推動一切理性政治變革的前提。但一個非自治的社會能內(nèi)生出理性的公共話語的政治空間嗎？在沒有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的時代，這個問題恐怕只有否定的答案。然而，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)，使中國具備了建設(shè)全國和地方性公共政治話語空間的技術(shù)條件。事實上，網(wǎng)絡(luò)話語政治的存在，已經(jīng)是中國政治生活的現(xiàn)實。現(xiàn)在需要面對的重要挑戰(zhàn)，是如何把理性交往的規(guī)則引入中國的網(wǎng)絡(luò)話語政治，在精英和民眾中建設(shè)理性的政治共識機制。這不僅能提高中國人公共倫理和民主政治的素養(yǎng)，同時也讓理性的、具有公信力的政治共識成為推動中國政治轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的建設(shè)性動力。

重建公共政治空間

在實體層面上，至少有這樣幾個重大問題需要探討。一個是如何建設(shè)精英政治的空間，一個是如何建設(shè)地方政治的空間，一個是如何建設(shè)中央與地方、地方與地方之間的政治空間。

中國精英政治目前存在兩個突出問題，一個是官僚政治擠壓了公共政治，另一個是缺乏開放性。解決這兩個問題的基本路向是，實現(xiàn)政治官員與行政官員職業(yè)生涯的分離，使主政一方的政治家專業(yè)化、選拔開放化。這就要求對主政官員建立完全不同于行政官員的選拔和激勵機制。培養(yǎng)和選拔地方主政官員不必全部通過選舉，但必須對社會開放，建設(shè)真正的精英政治空間。

地方公共政治空間的缺失，是官民矛盾難解的根本性原因。目前，把縣域作為中國地方政治最基本的單元，已是廣泛共識。但問題是，不少縣域治理處于嚴(yán)重失控狀態(tài)，官民矛盾尖銳。對此，我曾建議利用和改造中國郡縣傳統(tǒng)，由中央公開選拔和任命部分縣的一把手，并建立相關(guān)激勵機制，推動縣域自治。在治理較好的地區(qū)，應(yīng)適度推動縣域自治的政改試驗。

中國經(jīng)濟(jì)的市場化推動地方之間形成了空前緊密和多元化的聯(lián)系，人口流動規(guī)模也史無前例，但地方的民主自治和法治卻進(jìn)步緩慢。這種格局隱藏著社會失序的巨大危險。公民的福利權(quán)利和政治權(quán)利不能隨工作和居住地點改變，不僅造就了一個龐大而沒有家園的農(nóng)民工群體，而且不斷加劇人口和資源在空間上極端失衡的分布。

解決這個問題的路徑不能靠簡單廢除現(xiàn)在的戶籍制度，而需在中央主持下發(fā)展地方間契約化關(guān)系，讓公共服務(wù)的知識和財力資源以互惠和競爭性方式從發(fā)達(dá)地區(qū)流向落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展地方之間在勞工輸出、教育、醫(yī)療、司法和戶籍遷移方面的協(xié)作。地方間關(guān)系契約化將為重新定義中央與地方關(guān)系開辟全新政治空間，它不僅有利于中央與地方關(guān)系契約化，還可為重構(gòu)中央政府職能、促進(jìn)地方自治和法治提供持續(xù)的政治動力。□