工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中的“三農(nóng)”問(wèn)題

極不平凡的2010年即將過(guò)去。在這一年中，國(guó)際金融危機(jī)的沖擊仍未過(guò)去，自然災(zāi)害的摧殘更為肆虐，通貨膨脹的預(yù)期在逐步攀升。

在這樣的背景下，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定，迫切需要農(nóng)業(yè)繼續(xù)保持良好發(fā)展勢(shì)頭。在中央采取一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策的有力支持下，2010年的中國(guó)農(nóng)業(yè)不負(fù)眾望，戰(zhàn)勝了嚴(yán)重自然災(zāi)害的困擾，克服了種種不利因素，奪取了糧食連續(xù)第七年增產(chǎn)的好成績(jī)。預(yù)計(jì)全年糧食產(chǎn)量將比上年增產(chǎn)200億斤左右，將創(chuàng)造糧食年度產(chǎn)量10800億斤以上的歷史最高紀(jì)錄。

與此同時(shí)，農(nóng)民收入也將有明顯增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)人均純收入可達(dá)到5700元以上。糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收對(duì)于2010年中國(guó)戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)、克服各種困難，起到了重要的基礎(chǔ)性支撐作用。

但是，正在繼續(xù)加速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，正在發(fā)生著越來(lái)越深刻的影響，這種影響對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

展望2011年，“三農(nóng)”的狀況仍值得高度關(guān)注。

農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)產(chǎn)品供求和價(jià)格

農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是糧食生產(chǎn)，歷來(lái)需面對(duì)市場(chǎng)和氣候等眾多不確定因素，但保持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，仍然是人們的普遍期望。

從2003年到2010年的七年間，糧食產(chǎn)量從8614億斤增加到10800億斤以上，產(chǎn)量增加了約2200億斤，年均增長(zhǎng)率接近3.3％，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是創(chuàng)造了一個(gè)了不起的奇跡。但是，糧食連續(xù)增產(chǎn)的時(shí)間越長(zhǎng)，可能離減產(chǎn)的拐點(diǎn)也就越近。因此，對(duì)2011年的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，既要有足夠的危機(jī)感，又要努力去爭(zhēng)取好的前景。

從中國(guó)目前的糧食供求總量看，似乎并不存在多大的問(wèn)題：總產(chǎn)量10800億斤左右、總需求10500億斤左右。正常年景下，滿足需求還略有結(jié)余。但從糧食供求的地區(qū)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)看，情形就沒(méi)有那么樂(lè)觀。就地區(qū)的產(chǎn)需結(jié)構(gòu)而言，糧食的產(chǎn)能越來(lái)越向主產(chǎn)區(qū)集中。2009年，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)（冀、蒙、遼、吉、黑、蘇、皖、贛、魯、豫、鄂、湘、川）的產(chǎn)量合計(jì)達(dá)7943億斤，占全國(guó)糧食總產(chǎn)的77.1％；11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)（晉、桂、渝、黔、滇、藏、陜、甘、寧、青、新）糧食產(chǎn)量合計(jì)1686億斤，占全國(guó)糧食總產(chǎn)的16.4％；七個(gè)糧食主銷(xiāo)區(qū)（京、津、滬、浙、閩、粵、瓊）糧食產(chǎn)量合計(jì)672億斤，占全國(guó)糧食總產(chǎn)的6.5％。其中，七個(gè)主銷(xiāo)區(qū)2009年的糧食總需求達(dá)1945億斤，自給率僅為34.6％，比2005年又下降了4.7個(gè)百分點(diǎn)。

糧食的產(chǎn)能越來(lái)越向水資源更為短缺的北方地區(qū)傾斜，建立在這樣基礎(chǔ)上的糧食供求平衡和國(guó)家糧食安全，其可持續(xù)性如何，令人憂慮。

就糧食品種的產(chǎn)需結(jié)構(gòu)而言，稻谷尤其是粳稻明顯處于緊平衡，玉米基本平衡，小麥可略有結(jié)余，但大豆的供求缺口在持續(xù)擴(kuò)大。2009年中國(guó)進(jìn)口大豆4255萬(wàn)噸，差不多是國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的三倍，進(jìn)口量占到了全球大豆貿(mào)易量的53％，此外，還進(jìn)口植物油816萬(wàn)噸。而隨著國(guó)內(nèi)食用植物油消費(fèi)和畜牧業(yè)對(duì)飼料消費(fèi)的進(jìn)一步增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2010年進(jìn)口大豆將超過(guò)4800萬(wàn)噸。隨著某些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量增加、自給率下降，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格對(duì)這些產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格就具有越來(lái)越大的影響力。近兩三年的情況已經(jīng)證明，國(guó)際市場(chǎng)大豆和油料漲價(jià)，國(guó)內(nèi)的油脂也只能跟著漲價(jià)；大豆?jié)q價(jià)，豆餅就漲價(jià)；豆餅漲價(jià)，飼料就漲價(jià)；飼料漲價(jià)，肉禽蛋奶也都得跟著漲價(jià)。這是在中國(guó)某些農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足、自給率下降背景下的必然結(jié)果。

應(yīng)該說(shuō)，在中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源條件和生產(chǎn)水平之下，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的綜合消費(fèi)水平，實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了農(nóng)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。據(jù)保守估計(jì)，按中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平計(jì)算，中國(guó)進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品至少相當(dāng)于利用了境外6億畝以上的農(nóng)作物播種面積，此為調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格難度加大的一大原因。

2010年，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)之所以出現(xiàn)撲朔迷離的局面，是因?yàn)橄窬G豆、大蒜這樣的小品種，以及蔬菜、水果等生鮮產(chǎn)品，也都面臨著各自前所未有的挑戰(zhàn)。綠豆、大蒜等小品種，除了產(chǎn)量的波動(dòng)，正越來(lái)越成為游資炒作的對(duì)象，致使它們?cè)絹?lái)越呈現(xiàn)出金融產(chǎn)品的屬性。而生鮮產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)，則除了受自然災(zāi)害的影響，還在于城鎮(zhèn)擴(kuò)張對(duì)近郊土地的大量占用，迫使其產(chǎn)區(qū)越來(lái)越遠(yuǎn)離消費(fèi)的中心市場(chǎng)，以及城區(qū)內(nèi)普通菜市場(chǎng)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的大幅減少乃至消失。

總結(jié)近年來(lái)，特別是2010年的經(jīng)驗(yàn)可以看出，一是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度不會(huì)減；二是上升的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性有調(diào)動(dòng)。因此，如氣候等因素正常，2011年的主要農(nóng)產(chǎn)品供給應(yīng)不致出現(xiàn)短缺局面。但是由于生產(chǎn)成本上升、國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的傳導(dǎo)、消費(fèi)的中心市場(chǎng)越來(lái)越遠(yuǎn)離產(chǎn)區(qū)、部分農(nóng)產(chǎn)品正在向投資品轉(zhuǎn)化，以及突發(fā)性氣候等不確定因素的影響，再加上為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊而增加發(fā)行的貨幣與貸款，將使得2011年的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)成為人們更為關(guān)注的焦點(diǎn)。

工業(yè)化城鎮(zhèn)化中的農(nóng)村土地

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展除了將大幅提升經(jīng)濟(jì)總量外，還將吸納更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。因此工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必將逐步占用農(nóng)村的土地，這是符合規(guī)律的。中國(guó)國(guó)情決定，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，既要關(guān)注耕地減少的數(shù)量，又要注重農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。否則，我們將難以保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定。

耕地日漸減少使國(guó)人越來(lái)越感覺(jué)到它的珍貴。近年來(lái)，違規(guī)侵占耕地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)的勢(shì)頭得到相當(dāng)程度的遏制。而滿足城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地新需求的途徑，則更多地轉(zhuǎn)向了以減少農(nóng)民宅基地和村莊建設(shè)用地的辦法，將集約下來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城。這在具備條件的地方，不失為一條有效的途徑。但對(duì)于大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，則充滿著太多不確定性。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張是一個(gè)快變量；而鄉(xiāng)村的消亡則是一個(gè)慢變量。以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來(lái)將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴(kuò)張缺地的問(wèn)題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。尤其是拆村并居后集中居住的農(nóng)民，由于沒(méi)能改變生產(chǎn)方式，卻必須改變生活方式，便往往陷入因收入沒(méi)有增加而生活費(fèi)用明顯高漲而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井離鄉(xiāng)外出打工，使新房成為空房。

以更長(zhǎng)的時(shí)間尺度來(lái)看，城鎮(zhèn)擴(kuò)張所占用的耕地，將會(huì)在逐步發(fā)生的村莊自然消亡中得到補(bǔ)償。因此，適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的需要，而適當(dāng)增加建設(shè)用地的指標(biāo)，比機(jī)械地追求當(dāng)年耕地的占補(bǔ)平衡可能更為理性，更能減少社會(huì)摩擦。當(dāng)然，這需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃來(lái)控制，需要有對(duì)地方政府在土地占用上的有效約束機(jī)制。

農(nóng)村土地制度的改革是必須的，但應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持土地用途管制和農(nóng)地農(nóng)用的前提下推進(jìn)。

土地用途管制是世界各國(guó)實(shí)行土地管理的基本原則，中國(guó)也不能例外，否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等，涉及全社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的資源得到足夠保護(hù)。而農(nóng)地農(nóng)用，在中國(guó)現(xiàn)階段不僅是指耕地的用途不能隨意改變，而且還指耕地只應(yīng)由農(nóng)民使用，農(nóng)村的建設(shè)用地只能由農(nóng)民和農(nóng)村集體組織自己使用。否則，農(nóng)民的土地權(quán)益就難以得到有效的保障，而土地的用途管制也難免不被沖破。為此，必須抓緊落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)長(zhǎng)久不變的政策，使農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮中擁有可供遮風(fēng)避浪的港灣。

土地對(duì)中國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，不僅是最重要的生產(chǎn)要素，而且還是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織制度的載體。農(nóng)村土地制度改革，不僅要考慮提高要素的利用效率，還必須考慮農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定，這是推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化必不可少的條件。

推進(jìn)征地制度改革，是維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。要加快構(gòu)建讓農(nóng)民更多分享農(nóng)地依法轉(zhuǎn)用后增值收益的機(jī)制。要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價(jià)原則，及時(shí)、足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障等問(wèn)題。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，應(yīng)允許繼續(xù)保留集體土地的性質(zhì)，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），應(yīng)允許通過(guò)有形的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)民轉(zhuǎn)市民

在中國(guó)城鎮(zhèn)化率大幅提高的表象中，隱含著一個(gè)尚未解決的突出問(wèn)題：進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變問(wèn)題。

如果扣除在城鎮(zhèn)就業(yè)，但未享受到市民待遇的農(nóng)民工及其家屬，保守的估計(jì)是，目前公布的城鎮(zhèn)化率將降低10個(gè)－12個(gè)百分點(diǎn)。隨著進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量的日漸龐大，其身份轉(zhuǎn)變和享受市民待遇問(wèn)題，已成為城鎮(zhèn)中日漸突出的一大社會(huì)矛盾。

不少地方都在探索化解這一矛盾的具體措施。較有影響的是，讓進(jìn)城農(nóng)民以土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房的“兩換”措施。但實(shí)際上“兩換”很難真正行得通。首先是要讓公民交出自己的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能享受政府提供的公共服務(wù)和社會(huì)保障，與法無(wú)據(jù)，不合情理。其次是進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)自四面八方，他們?cè)械耐恋睾妥≌⑻幱诟髯缘拇迓洌幢憬怀隽恕皟蓹?quán)”，其耕地與宅基地也均屬其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，與政府并不相干。

實(shí)際上，農(nóng)民要轉(zhuǎn)為市民，就必須在城鎮(zhèn)擁有相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)、住房和社會(huì)保障。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公民要實(shí)現(xiàn)真正自由遷徙，最根本的還是要在全社會(huì)建立起覆蓋城鄉(xiāng)的制度相同、水平相當(dāng)、可異地接續(xù)的社會(huì)保障體系。因此，加大力度建設(shè)農(nóng)村的社會(huì)保障體系，并逐步使其與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系接軌，才是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的最可靠保證。當(dāng)然，這只能是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。

中國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，單純依靠大中城市吸納，恐難以從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。因此，才需要發(fā)展小城市、小城鎮(zhèn)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。到中國(guó)達(dá)到人口高峰的2030年前后，總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億左右，屆時(shí)即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70％，生活在農(nóng)村的人口仍有4.5億之巨。保障生活在農(nóng)村的這部分人共享全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必需。

因此，在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須堅(jiān)持兩個(gè)并行不悖：大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展并行不悖；城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)并行不悖。這是我們這個(gè)有著十幾億人口國(guó)家的必然選擇。□