房地產(chǎn)稅改革方向

中國改革開放32年來，房地產(chǎn)稅的改革從1986年起逐步恢復(fù)對內(nèi)資企業(yè)和中國公民的房地產(chǎn)征稅，到“十一五”期間（2006年至2010年）實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅的內(nèi)外統(tǒng)一，經(jīng)歷了一個(gè)艱苦的發(fā)展歷程。

展望“十二五”（2011年至2015年），中國房地產(chǎn)稅的改革依然任重道遠(yuǎn)。

近30年稅改回顧

中國改革開放以后的房地產(chǎn)稅改革始于20世紀(jì)80年代中后期。當(dāng)時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，需要通過包括房地產(chǎn)稅的多種稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和配合財(cái)政體制改革。

1986年9月15日和1988年9月27日，國務(wù)院先后發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》和《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，分別自1986年10月1日和1988年11月1日起施行。

上述條例僅適用于國營企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)等內(nèi)資企業(yè)及中國公民，不適用于外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國公民。

外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國公民繼續(xù)按照1951年8月8日政務(wù)院發(fā)布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》繳納城市房地產(chǎn)稅；外商投資企業(yè)和外國企業(yè)繼續(xù)按照各地依法制定的辦法繳納土地使用費(fèi)。

20世紀(jì)90年代初，中國經(jīng)濟(jì)從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，房地產(chǎn)稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日益突出：對內(nèi)、對外實(shí)行兩套稅制，稅法不統(tǒng)一，稅負(fù)不公平；城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整，已經(jīng)明顯偏低。

因此，1994年12月25日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家稅務(wù)總局報(bào)送的《工商稅制改革實(shí)施方案》中提出了關(guān)于改革房地產(chǎn)稅的要求：適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，適當(dāng)下放管理權(quán)限；取消對外資企業(yè)和外國人征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實(shí)行房產(chǎn)稅。

但是，為了保證主要改革措施的順利出臺，適當(dāng)減少震動面，上述房地產(chǎn)稅改革措施在這次稅制改革中沒有出臺。

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中提出調(diào)整地方稅制結(jié)構(gòu)，健全地方稅收體系的要求。同年7月3日，根據(jù)這一要求，國家稅務(wù)總局印發(fā)《全國稅收發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中提出要修訂房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

2003年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。決定中提出：實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。

此后，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局多次提出研究開征物業(yè)稅或者改革房地產(chǎn)稅制問題。

2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。綱要中提出：改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。

同年12月31日，國務(wù)院公布《關(guān)于修改<中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例>的決定》和修改以后的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，自2007年1月1日起施行。

此條例修改的主要內(nèi)容一是擴(kuò)大了納稅人的范圍，開始對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)征稅；二是大幅度地提高了稅額標(biāo)準(zhǔn)，每平方米應(yīng)稅土地的最低稅額標(biāo)準(zhǔn)從每年0.2元提高到0.6元，最高稅額標(biāo)準(zhǔn)則從每年10元提高到30元。

2008年12月31日，國務(wù)院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人征收房產(chǎn)稅。

據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2009年，全國房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅收入分別為803.7億元和921億元，占當(dāng)年中國稅收總額59521.6億元的比重分別為1.35％和1.55％，占當(dāng)年中國地方稅總額5080.3億元的比重則分別為15.82％和18.13％。

房地產(chǎn)稅主要問題

2010年9月30日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就房地產(chǎn)市場稅收政策調(diào)整回答記者提問時(shí)指出：中國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅開征于1986年，基于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民收入水平普遍較低等情況，房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。

近年來，隨著住房制度改革深化和居民收入水平提高，商品房市場日益活躍，改革和完善房產(chǎn)稅制度，對個(gè)人所有的住房恢復(fù)征收房產(chǎn)稅是必要的。這既有利于調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富分配，也有利于健全地方稅體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地節(jié)約集約利用，引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)。

從國際經(jīng)驗(yàn)和公平、規(guī)范的角度看，房產(chǎn)稅應(yīng)對個(gè)人所有的住房普遍征收。考慮到這項(xiàng)改革的情況復(fù)雜，擬先在部分城市對部分個(gè)人擁有的住房進(jìn)行試點(diǎn)，恢復(fù)征收房產(chǎn)稅，積累經(jīng)驗(yàn)以后逐步擴(kuò)大到全國。

這是中國官方首次正式對居民住宅征收房產(chǎn)稅問題發(fā)表較具體的意見。

2010年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中提出研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。這是一個(gè)明確而謹(jǐn)慎的提法。

我認(rèn)為，中國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅存在的主要問題是：稅權(quán)比較集中，稅制比較陳舊，稅基、稅率和稅負(fù)不夠合理，相關(guān)稅費(fèi)比較復(fù)雜。

（一）稅權(quán)比較集中

與外國普遍將房地產(chǎn)稅作為完全的地方稅的做法不同，中國雖然名義上將房地產(chǎn)稅列為地方稅，但所有房地產(chǎn)稅的立法權(quán)都集中在中央，而且各個(gè)稅種的征稅對象、納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制基本要素的調(diào)整權(quán)也絕大部分集中在中央，從而不利于地方因地制宜地通過房地產(chǎn)稅增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，也不利于房地產(chǎn)稅的完善。

（二）稅制比較陳舊

隨著中國改革開放的逐步深入，中國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。然而，中國的房地產(chǎn)稅還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的過渡性產(chǎn)物，雖然20多年來有所改進(jìn)，但變化不大，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

在房地產(chǎn)市場逐步形成內(nèi)外統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、交易方式多樣、各種收益增多、房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)快速上漲的情況下，繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)有別的房地產(chǎn)稅；在城鎮(zhèn)按照房產(chǎn)原值征收房產(chǎn)稅，按照使用土地面積征收土地使用稅，既不利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和平衡稅負(fù)，也不能按照量能負(fù)擔(dān)的原則適當(dāng)增加地方的稅收收入和更好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

（三）稅基、稅率和稅負(fù)不夠合理

首先，對房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅和營業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)相同，一筆房租收入要同時(shí)征收房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，租賃雙方還要按照與此相關(guān)的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴(yán)重，總體稅負(fù)過重。

其次，房產(chǎn)稅按照租金征收的部分適用稅率為12％，這樣的高稅率是中國在房地產(chǎn)公有制為主體、幾乎沒有房地產(chǎn)市場的時(shí)代，為了調(diào)節(jié)少量私人房產(chǎn)主的房租收入設(shè)計(jì)的；城鎮(zhèn)土地使用稅各類地區(qū)的最高稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的地租和各種土地收費(fèi)水平相比則明顯偏低，這樣的稅率和稅額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)目前房地產(chǎn)市場發(fā)展的狀況。

第三，經(jīng)營用的房地產(chǎn)征稅，自有居住用的房地產(chǎn)不征稅；城鎮(zhèn)企業(yè)的房地產(chǎn)征稅，農(nóng)村企業(yè)的房地產(chǎn)不征稅；對高檔乃至豪華的房地產(chǎn)也沒有必要的調(diào)節(jié)措施，稅負(fù)明顯不公平。

（四）相關(guān)稅費(fèi)比較復(fù)雜

除了房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，中國與房地產(chǎn)相關(guān)的主要稅收還有：對占用的耕地征收的耕地占用稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃征收的營業(yè)稅和隨營業(yè)稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅以及具有附加稅性質(zhì)的教育費(fèi)附加，對被轉(zhuǎn)移的土地、房屋權(quán)屬征收的契稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃合同征收的印花稅，對轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的增值額征收的土地增值稅，對轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的所得額征收的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。

其中，有的稅種是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，已經(jīng)不符合目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，如類似行政罰款耕地占用稅；有些稅種的設(shè)置不符合目前各國通行的做法，如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅和契稅。

總體看來，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重，不利于促進(jìn)房地產(chǎn)交易的擴(kuò)大；房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)稅負(fù)偏輕，不利于促進(jìn)房地產(chǎn)資源的合理利用。例如，企業(yè)出租房產(chǎn)的租金收入要負(fù)擔(dān)17％（12％+5％=17％）的房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，而自用房產(chǎn)繳納的房產(chǎn)稅最多僅為房產(chǎn)原值的1.08％［（100％－10％）×1.2％=1.08％］；出售房產(chǎn)要繳納營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅或者個(gè)人所得稅；購買房產(chǎn)要繳納契稅和印花稅。

另一方面，中國各級政府和有關(guān)部門在房地產(chǎn)方面的各種收費(fèi)很多（據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年，全國土地出讓收入多達(dá)14239.7億元，相當(dāng)于全國稅收收入的23.9％），管理方面的問題也不少，不僅加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對稅收、財(cái)政乃至執(zhí)政黨和政府的形象也產(chǎn)生了不利影響。

“十二五”改革方向

“十二五”期間，中國房地產(chǎn)稅改革的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：鼓勵房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，合理開發(fā)利用房地產(chǎn)資源，保障民生，符合財(cái)政管理體制改革和稅制改革的總體目標(biāo)，規(guī)范相關(guān)稅費(fèi)關(guān)系，兼顧國家、企業(yè)、個(gè)人的利益以及中央、地方的利益，以人為本。

（一）簡化稅制

應(yīng)當(dāng)逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)合并為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅，將城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅并入增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，將土地增值稅并入企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅，并取消房地產(chǎn)方面的不合理的政府收費(fèi)。

通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費(fèi)的數(shù)量，減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善納稅人與執(zhí)政黨和政府的關(guān)系，而且可以優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，即減少房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租環(huán)節(jié)的稅收，增加房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)的稅收。

（二）調(diào)整稅基和稅率

首先，房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大到個(gè)人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評估值征收。同時(shí)，通過規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額的方法將低收入階層排除在納稅人以外。我難以贊同按照住房面積、套數(shù)征收房地產(chǎn)稅的主張，因?yàn)檫@些主張?jiān)诓僮鲿r(shí)很容易引起嚴(yán)重的分歧（地點(diǎn)偏僻的大房子可能價(jià)格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢），似乎也不符合各國通行的做法。

其次，房地產(chǎn)稅的稅率應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計(jì)，由各地在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高；普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當(dāng)加成征稅。我難以贊同征收“住房消費(fèi)稅”的主張，因?yàn)橄M(fèi)稅通常是對特定的消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的，不適用于房地產(chǎn)，其他國家似乎也無此類做法。

在設(shè)計(jì)稅基和稅率的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)兼顧納稅人的負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政收支的需要、中央政府與地方政府的財(cái)政收支，并參考其他國家，特別是發(fā)展中國家、周邊國家同類稅收的做法。

（三）下放稅權(quán)

應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)稅作為中國地方稅的主體稅種加以精心培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市（縣）政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權(quán)限（包括征稅對象、納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制基本要素的適當(dāng)調(diào)整），以適應(yīng)國家之大、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實(shí)際情況，促使地方因地制宜地通過此稅種增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

（四）逐步推進(jìn)

由于房地產(chǎn)稅涉及大量城鄉(xiāng)企業(yè)、其他單位和個(gè)人，房地產(chǎn)登記、房地產(chǎn)價(jià)值評估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立和完善需要一個(gè)過程，所以房地產(chǎn)稅的改革也應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)。可以考慮先從大城市起步，取得經(jīng)驗(yàn)后在中小城市推廣。也可以考慮選擇同時(shí)一些大、中、小城市分別試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后在同類城市推廣。

（五）加強(qiáng)征收管理

加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。為此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要加快完善有關(guān)管理制度和信息化建設(shè)的步伐，加強(qiáng)與各有關(guān)部門的工作配合，并積極利用社會中介機(jī)構(gòu)（如合格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)）的力量。

通過上述措施，可以進(jìn)一步完善中國的房地產(chǎn)稅制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅管理，從而適當(dāng)擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收入的規(guī)模，提高房地產(chǎn)稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的職能作用。

這里似乎有必要強(qiáng)調(diào)：根據(jù)房地產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅、地方稅性質(zhì)，以及外國的經(jīng)驗(yàn)和中國的實(shí)踐，房地產(chǎn)稅的稅基不大、收入不多、地方差異明顯，主要作用是適當(dāng)籌集地方財(cái)政收入用于地方建設(shè)，對于調(diào)節(jié)個(gè)人財(cái)產(chǎn)差距的作用很小，更談不上對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能。□