對建立健全縣委書記職權監督機制的思考

中共十七屆四中全會作出的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確指出：“以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。”如何保證處于一方權力中心的縣委書記正確地行使權力而不超越自己的職權范圍，是新形勢下需要認真解決的一個緊迫而重要的問題。

縣委書記既要抓發展、抓民生、抓穩定，又要抓隊伍、抓班子。責任重、壓力大，但權力也大。不受制約的權力必將導致腐敗。而現在對縣委書記權力的約束更多地依靠個人的自律和紀檢部門的內部監督。而實施內部監督的縣紀委要接受縣委的領導，等于說要接受縣委書記的領導，其監督的效果如何自然不用多說。因此，對縣委書記進行監督就是對其行使權力的監督，只有嚴格監督，才能促使他們秉公用權、廉潔從政，把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

建立學習型黨組織，加強思想理論建設。加強思想理論建設是確保縣委書記自覺接受監督、認真履行職責、拒腐防變的首要環節。上級各級黨委應當盡力創造條件從各方面支持縣委書記更好地履行職責，滿足他們讀書學習、調查研究、學習國內外先進經驗等提高履職能力的需求。縣委書記一方面要加強黨章黨規的學習，另一方面要加強憲法和法律知識的學習，明白自己的權力內涵和邊界，不會逾越權力邊界。在嚴格自律的同時增強接受監督的自覺性，行使權力時不忘權力是人民賦予的，自覺地依法行使手中的職權。凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監督。

嚴格執行民主集中制原則，健全權力運行制約和監督機制。要切實用制度來約束職權，而不是憑著干部“良心”，讓“縣委書記用人行為”在陽光下正確執行。要堅持民主集中制，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。充分發揮民主集中制在權力制衡和避免權力高度集中方面的作用，加強縣委班子內部的監督。杜絕因權力失衡而導致縣委書記權力腐敗的現象產生。同時，健全常委會向全委會定期報告工作并接受監督的制度，進一步完善縣委書記述職、述廉以及重要工作、重要情況、重大問題的報告制度，縣委常委會要把廉政勤政、選人用人等方面工作作為向全委會報告的重要內容。切實用制度管權、管人，確保縣委書記正確行使職權。切實發揮上級黨委的監督作用，形成便利、管用、真正具有約束力的監督機制，形成監督的合力。通過縣委書記年度總結報告制度、談話誡勉制度、經濟責任審計制度、巡視制度、干部廉潔自律檔案制度等，加強對干部的監督。加大監督力度要充分發揮職能部門的作用，紀檢機關是黨內監督的專門機關，必須改進方法、完善機制，切實加強對縣委書記履行職責、行使職權行為的監督。同時保證人大、政府、司法機關依法履行監督職能，支持政協按照章程開展民主監督，并發揮新聞媒體的輿論監督作用，形成有關機關和部門分工協作、齊抓共管的監督格局。

規范縣委書記用人行為，做好任期內業績考核評價工作。干部調整動議是干部選拔任用工作的起始環節，為有效防止調整干部的不確定性和隨意性，對行使動議權做到五個明確：一是明確動議時機。二是明確動議程序。三是明確調整頻率。四是明確調整規模。五是明確動議紀律。拓寬提名渠道，科學規范“提名權”。要加大醞釀力度，科學規范“醞釀權”。嚴格決策程序，科學規范“拍板權”。討論決定是正確選人用人的決定性環節，要有一套完善的制度，特別是正確行使權力的制度作保障，使縣委書記們恪盡職守而不逾矩。為此，要出臺規范縣委書記用人行為的新措施，全面推進全委會民主推薦提名制度，規范干部任用初始提名行為，對縣委書記的用人權實行有效的監督制約。

建立縣委領導班子和縣委書記的群眾滿意度測評體系。要在縣委書記考核評價中引入民意調查機制，在民意調查中，可以把“萬人評議機關”等形式與民意調查結合起來，提高民意調查的效率，避免重復勞動。此外，通過延伸干部考察，實行對縣委書記生活圈、社交圈“兩圈”考察，降低“帶病提拔”、“帶病上崗”的風險。結合年度考核抓好屆中考核。在實施縣委書記任期目標責任制的同時，要對照任期目標，把年度考核作為掌握任期目標完成進度的重要手段。通過年度測評，把握全局情況，適度調整工作重點。

圍繞縣委書記任期業績抓好考核評價。結合學習實踐科學發展觀試點活動，江蘇對建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制作了初步探索，制定了《市、縣(市)黨政領導班子和黨政主要領導干部實績考核評價實施辦法(試行)》、《黨政領導班子和領導干部群眾滿意度測評實施辦法(試行)》、《黨政領導班子和領導干部動態考核評價信息化管理實施辦法(試行)》。這些文件按照科學發展觀和正確政績觀的要求，堅持以德才素質評價為中心，完善領導班子、領導干部思想政治建設、領導能力、工作實績和黨風廉政建設考評內容。對縣委領導班子的考核評價注重總攬全局、協調各方、科學決策、黨的建設等情況；了解縣委書記德、能、勤、績、廉等各方面表現，對縣委書記的考核評價注重駕馭全局、宏觀思路、執行民主集中制、抓班子帶隊伍、發揮表率作用等情況。嚴把縣委書記思想政治素質關，既重政績又重道德，防止“帶病提名”、“帶病提拔”。此外，強化對科學發展實績的考核；突出考核縣委書記推動全面協調可持續發展情況；突出考核縣委書記推動民生改善的情況。

(作者系中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心主任、教授)

責任編輯：陳偉齡