論歐盟共同農業政策的自由化

摘 要: 經過半個多世紀的發展，歐盟共同農業政策已經基本完成其歷史使命。現在它的副作用日漸明顯:生產過剩、環境污染及巨大的財政負擔。它所采用的保護主義機制一方面限制了歐盟與世界市場的自由貿易，另一方面對外傾銷其過剩產品破壞了世界自由市場秩序。為了維護歐盟自身和其它國家(尤其是發展中國家)的可持續性經濟發展，經過一系列調整后的共同農業政策必將迎來更大自由化的改革。

關鍵詞: 歐盟 共同農業政策 保護主義 農業補貼 傾銷

一、背景介紹

歐盟的共同農業政策(Common Agriculture Policy，以下簡稱CAP)是戰后為保證歐洲地區內部食物供給而制定的，其作用類似于同時期歐洲各主要國家通過煤礦和鋼鐵產業的合作來維護地區和平而建立的歐盟前身——歐洲煤鋼聯營(ECSC)。經過數十載的發展，CAP已經在很大程度上完成了它的歷史使命。但CAP并不像ECSC一樣隨著時間的推移而逐漸解體并退出歷史舞臺，相反，它成為歐盟的一個核心政策，占據了歐盟預算最顯著的一部分。

自上世紀八十年代起，CAP開始處于各類國際貿易談判中批評的焦點。在歐盟內部，CAP被指責其過度生產、環境破壞、巨大財政負擔等;在歐盟外部，它最受非議的是其采用的保護主義機制。CAP成功地阻止了外部競爭者利用他們的相對優勢進入歐洲共同市場，特別是損害了農業出口國(大部分是發展中國家)的貿易利益。不僅如此，歐盟把CAP所生產的過剩農產品傾銷到世界其它地方(其中大部分仍然是發展中國家)，擾亂了當地經濟，并對當地的農業有摧毀性的作用。

在一些歐盟成員國(如英國、荷蘭、瑞典等)、國際組織和其它國家的共同壓力下，歐盟已經進行一系列的CAP改革。

二、國際貿易中的保護主義

保護主義是通過征稅或其他條例遏制進口以促進國內受惠產業的一種經濟政策。某些保護主義政策是為了保護政治強勢群體的利益而采取的。譬如在沒有關稅和配額的保護下，美國和歐盟的農民就無法與一些低成本的外國生廠商競爭。很顯然，保護主義是和全球化進程中所盛行的新自由主義截然相反的。新自由主義者倡導自由市場和自由貿易，任何貿易壁壘和政府干預都要被消除，因為根據新自由主義經濟理論，市場經濟秩序會被“無形之手”自動調整。當政府在保護主義的舞臺上需要扮演重要角色的時候，其在新自由主義中卻只需在臺下做觀眾。

歐盟的情況有點特殊。在歐盟內部，一個共同市場已經建立，并廢除了所有的成員國之間的貿易壁壘。歐盟的不斷東擴使得新成員國獲許進入這個擁有5億消費人口的全世界最大的內部市場，進一步增大了其內部的經濟量和貿易額。事實證明，這對一些傳統的以出口經濟為主的成員國來說是非常有利的。但在歐盟內部享有絕對的自由市場和自由貿易的同時，歐盟的邊界卻以各種條件限制了世界其余國家的參與和進入。

三、CAP的保護主義特征

1958年羅馬條約的簽訂建立了歐洲共同市場，隨后歐洲委員會便于1960年提出制定CAP的建議。當時六個成員國的經濟都被政府積極干預，尤其是在生產計劃、價格和農業結構方面。以法國為首的個別成員國偕同農業專門組織堅持政府在農業上保持深度干預，其中大部分政策隨后便轉移到歐洲共同體的執行層面。1962年，CAP在如下原則上確定了大致方針:1)市場統一;2)歐盟優先;3)財政整合。

CAP通過調控市場和價格上的政策來發揮作用，其最初目標設定于羅馬條約的第39條例:

*通過促進科技進步和確保生產因素(尤其是勞動力)的最佳使用來提高生產力;

*保證農業社區的應有生活水平;

*穩定市場;

*保證供給量;

*以合理的價格提供給消費者食物。

在CAP的系統里，以下三種價格支撐方法具有明顯的保護主義特征:目標價格、門檻價格和干預價格。目標價格為歐盟生產商定義了具有指導性的市場價格，并且理論上代表了未來價格波動范圍的上限;進口產品須以門檻價格進入歐盟市場;干預價格則提供了一個價格止跌的底線，同時歐盟干預機構會在干預價格上購買農產品。干預價格因此給歐盟生產商提供了一個最低的保證價格。

基于CAP的各類貿易壁壘保護著歐盟的農業市場，避免其陷入與區域外生產商的競爭。形形色色的關稅應用于幾乎所有的農業進口商品，填補了國際市場價格和歐盟門檻價格之間的落差。與此同時，為了向國際市場輸出過量生產的農產品，歐盟又使用各種各樣的出口補貼來填補歐盟內部價格和國際市場價格的差距。

四、CAP保護主義的得失

在CAP巨大的生產、出口補貼的幫助下，曾經作為谷物、肉類和糖的凈進口地區的歐盟自上世紀六七十年代起就一躍變成凈出口地區。特別是在溫帶農產品方面，CAP使得歐盟自上世紀八十年代早期起從世界上最大的溫帶農產品進口地區轉變為全球第二大輸出國。歐盟的農業生產力已經增長過剩，農業社區享受了相當高的生活水平，市場也趨向穩定，各類物資供給得到保證。換言之，CAP的最初目標絕大部分已經完成。

但是，CAP保護主義機能的弊端也不斷顯現，如過度生產，環境污染，以及它巨大的財政消耗。曾占據歐盟總預算半壁江山的CAP，經過數次改革后，現在仍占據三分之一強。2005年CAP撥款計497億歐元，相比上一年多了29億，此增長歸因于2003年CAP改革和歐盟東擴。如果將CAP的財政花費分攤到歐盟人口上，則每一個歐盟公民每周須花費16英鎊用以資助CAP。同時，巨大的農業補貼還人為地支撐歐盟市場內的食物價格。有專家建議:如果沒有CAP，每個歐盟公民則會少支付25%的食物消費。對于各成員國來講，在CAP上的支出和受益是不成比例的，其中最獲利的是法國、西班牙和葡萄牙，而支出最多的是德國。在歐盟外部，CAP對抗一切企圖消除和改變其保護主義機能的壓力，導致國際間的貿易摩擦不斷，并使關貿總協定陷入僵局。

五、CAP保護主義的對外影響

為了更有效地限制任何利用相對優勢進入歐盟市場的發展中國家的貿易機會，歐盟制定了兩套保護主義政策。

(一)貿易限制。盡管歐盟的工業稅低至5%，但它的農業稅卻很高:平均稅率是20%，在某些產品上的最高稅率可以達到250%。在對外公開的貿易壁壘上，還有專門針對發展中國家原產地的復雜條例，規定了單項產品需多少本地原料才能有資格獲得優惠關稅。就算某發展中國家的出口商能夠滿足這些條例，歐盟還有其它關于健康和安全的要求，以及最后的殺手锏——反傾銷條例。這些貿易壁壘極大限制了歐盟和發展中國家之間的交易。

(二)CAP的農業補貼。這些補貼增強了關稅、配額和其它貿易條例的效用，更有效地遏制了利用相對優勢進入歐盟市場的競爭者。但是CAP的副作用是導致在歐盟市場出現以干預價格都無法賣出的大量剩余農產品，因此歐盟又采取出口補助的方式把過剩產品傾銷到發展中國家，這樣的操作不但排擠了對方國家的當地生產者，而且嚴重影響了對方國家的競爭者的生存。歐盟實行的食品進口高稅制和出口農產品傾銷，導致國際間對CAP廣泛的批評和抗議，特別是在2003年世界貿易組織多哈回合的會議上。

“歐洲堡壘”是國際間對歐盟保護主義的一個形象的比喻。聯合國貿易和發展大會聲稱歐盟保護主義每年剝奪了發展中國家近7000億歐元出口貿易收入，基本上等同于貧困國家接受外國援助資金的14倍。歐盟保護主義對發展中國家而言是一個持續性的災難，導致了不必要的饑餓和疾病。東西方冷戰期間的鐵幕已經消失了，但取而代之的是南北間的稅幕。

六、CAP自由化的前景

貿易自由化通常會帶來經濟的活躍。很多研究顯示:在消除農產品的貿易壁壘后，自由主義更會對國際間的經濟繁榮作出貢獻。但是這似乎仍不足以讓歐盟自由化它的CAP保護主義。其實歐盟自身同樣可以在消除貿易壁壘上獲益很多:首先，高效生產力和高科技將使歐盟在國際貿易中占據相對優勢;其次，消除關稅和配額后，歐盟公民會享受到更多更便宜的進口貨物;最后，歐盟終于可以卸下沉重的財政負擔，把更多的資源分配給其它的政策領域(例如歐盟地區政策)。

但是，一旦CAP被自由化，歐盟農業社區的既有繁榮就會受到威脅，廉價進口產品會引起惡性競爭并把當地農業排擠出局。因此現有的CAP得益者很難放棄他們的利益。作為最大的受益方，法國、西班牙、愛爾蘭等國一向強烈反對任何CAP的變革。相反，英國、瑞典、荷蘭則對CAP的支付超過收入，因而一直要求加大改革力度。

2004年世界貿易組織對歐盟貿易政策進行審核。審核充分認識到對開放農業市場的持續努力的必要性，并強烈建議歐盟對共同農業和漁業政策進行更深遠的改革。這些方面在國際貿易和持續性發展中心的審核報告上被著重提出:歐盟CAP的深度自由化，尤其是通過關稅結構的簡化和稅率的降低，以及政府支持的縮減，將會對促進世界貿易和提高歐盟內資源重組作出顯著的貢獻。為了更好地應對當今全球一體化經濟，歐盟在2000年里斯本日程中已經決定歐盟區經濟全面向知識經濟轉型。由此看來，羅馬條約制定的CAP已經完成其歷史使命，如果不實行更大自由化的改革，它將越來越無法符合歐盟農業和社會發展的長久利益。

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