基于政策的中央與地方政府間合作博弈分析

摘要：中央與地方政府之間關(guān)系從過(guò)去的命令與附庸走向現(xiàn)在的協(xié)商與合作的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為現(xiàn)代政治治理文明的大勢(shì)所趨，也是區(qū)域一體化的要求，走出過(guò)去行政區(qū)劃治理的非合作博弈的困境，探求中央與地方合作博弈新型關(guān)系的條件和可能，成為本問(wèn)題思考的重點(diǎn)。如果能夠把政策制定的合法性與政策執(zhí)行的高效性有機(jī)結(jié)合起來(lái)也就找到解決問(wèn)題的關(guān)鍵。而把這兩者統(tǒng)一起來(lái)，放在多次重復(fù)博弈的框架中進(jìn)行博弈，就能夠得到很好的解釋和論證說(shuō)明。

關(guān)鍵詞：政策；非合作博弈；合作博弈；重復(fù)博弈

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009－3060(2010)03－0104－06

隨著地方政府越來(lái)越成為獨(dú)立的利益主體之后，思考新型的中央與地方關(guān)系成為本論文思考的出發(fā)點(diǎn)，如何改善過(guò)去自上而下的“強(qiáng)制性政策制定模式”的不足，引發(fā)對(duì)自下而上的“誘致性政策制定模式”合法性的思考。然而，有人可能會(huì)問(wèn)這樣一個(gè)老問(wèn)題，在政策執(zhí)行階段，如何解決地方政府逆道德性選擇而導(dǎo)致的委托代理鏈條的斷裂呢?加大作為中立的第三方的中央政府的權(quán)威和裁決能力，這是一種傳統(tǒng)的解決方案，有其有效性，也有其自身的不足，即難以解決“誰(shuí)來(lái)治理治理者”的難題。能否另辟蹊徑，建立中央與地方的利益兼容激勵(lì)機(jī)制，從政策制定到執(zhí)行的動(dòng)態(tài)全過(guò)程來(lái)重塑中央與地方獎(jiǎng)懲機(jī)制和責(zé)任關(guān)系，是本論文論證的重點(diǎn)所在。也即構(gòu)建中央與地方的競(jìng)爭(zhēng)與合作的重復(fù)博弈的制度化框架，發(fā)揮雙方的積極性，借助對(duì)政策的重新理解，從政策過(guò)程分析的視角來(lái)解析和構(gòu)建新型中央和地方政府關(guān)系，成為本文思考的歸宿。

一、決策的含蘊(yùn)：由單方?jīng)Q策到多方參與的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代政治的合法性基礎(chǔ)越來(lái)越由過(guò)去的“權(quán)力之爭(zhēng)”走向“政策之爭(zhēng)”，中央與地方的關(guān)系越來(lái)越由“追求統(tǒng)治的穩(wěn)定性”走向“追求治理的績(jī)效性”，統(tǒng)治方式也越來(lái)越由單一式的行政命令走向依賴多元參與的協(xié)商式共同治理，新型的央地關(guān)系也表現(xiàn)為互動(dòng)的政策關(guān)系。這也是我們基于政策來(lái)思考央地關(guān)系的原因所在。對(duì)政策的認(rèn)識(shí)也由過(guò)去的剛性政策，即作為紅頭文件的政策與法律具有同等功效，甚至優(yōu)先于法律，到越來(lái)越認(rèn)識(shí)到政策的決策有限性、時(shí)效滯后性和參與多元性等特點(diǎn)。

我們對(duì)政策的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷下面轉(zhuǎn)變：美國(guó)著名學(xué)者托馬斯·R·戴伊曾對(duì)政策的經(jīng)典定義為“就是政府選擇做什么或不做什么”，政策是經(jīng)過(guò)政府過(guò)程這個(gè)“黑箱”的產(chǎn)物，正如美國(guó)著名的政治學(xué)家伊斯頓所做的政治系統(tǒng)模型如圖1所示，人們的需求、冷漠和支持經(jīng)過(guò)輸入進(jìn)入政治系統(tǒng)，但并不能決定政治系統(tǒng)內(nèi)部如何運(yùn)轉(zhuǎn)，難于涉及到對(duì)政府過(guò)程有效監(jiān)督，人們經(jīng)常埋怨“民意一經(jīng)選舉后也即宣告結(jié)束”，政府操縱或替代民意的事也是常事。

然而，人們發(fā)現(xiàn)政策的形成往往又是由多元主體參與、調(diào)試、糾偏和日積月累變化的結(jié)果，尤其在人們要求政府過(guò)程透明化，積極要求了解政府內(nèi)幕和參與政策的制定過(guò)程后，“也許我們應(yīng)該將政策界定為政府正在‘試圖’去做的事情”。政府對(duì)政策的選擇要取決于外部實(shí)際環(huán)境的變遷和民眾的博弈策略，“將政策界定為政府試圖要做的事情和實(shí)際發(fā)生的事情之間的一種關(guān)系”。修正后的政策模型如圖2所示：既包括社會(huì)外循環(huán)，也包括政府內(nèi)循環(huán)，這樣，政策的制定與現(xiàn)實(shí)更契合，也使政府過(guò)程更加透明，有利于民眾對(duì)政策制定的全程保持有效的參與和監(jiān)督。

從要求揭開(kāi)“政治黑箱”到強(qiáng)調(diào)“政府內(nèi)循環(huán)”與“政府外循環(huán)”之間的關(guān)系的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明政策越來(lái)越要求有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)、多元的參與主體和透明化的參與過(guò)程。可見(jiàn)，政策不再僅僅是由國(guó)家制定的，要求全體人民普遍遵守的帶有強(qiáng)制性的大政方針或指導(dǎo)原則，還是多樣化利益主體共同參與的混合物，經(jīng)過(guò)人們多次重復(fù)博弈的參與制訂，既要共同遵守，又可以不斷修正的開(kāi)放的博弈規(guī)則、程序原則或制度框架。對(duì)政策的意蘊(yùn)取寬泛的理解，可以理解為需要共同遵守的制度、博弈規(guī)則和行為的原則等。這樣，政策制定的過(guò)程就更趨民主，政策的制定更趨科學(xué)，政策在執(zhí)行過(guò)程中的阻力也會(huì)越小，因?yàn)檎呤亲约簠⑴c制定和認(rèn)同的結(jié)果。基于這種新的政策觀去解讀中央與地方的關(guān)系就會(huì)呈現(xiàn)出一派新景象，從政府系統(tǒng)內(nèi)部積極主動(dòng)地去適應(yīng)這種變化的趨勢(shì)，比以社會(huì)危機(jī)迫使政府去接受這種變化要有利得多，這樣，也既能強(qiáng)化中央的權(quán)威，又能很好地調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，保持一種持久的動(dòng)態(tài)平衡。

二、在政策制定過(guò)程中的“討價(jià)還價(jià)博弈”

作為博弈主體的中央政府與地方政府孰先孰后對(duì)政策作出博弈策略，對(duì)博弈的結(jié)果有著很深遠(yuǎn)的影響，帶來(lái)兩種不同的制度變遷模式，通過(guò)比較“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”這兩種模式的不同，可看出我國(guó)政治治理方法的變革，從政策制定層面提供新型中央和地方關(guān)系的合法性基礎(chǔ)。

1.自上而下的政策制定——“強(qiáng)制性的制度變遷”

如圖3所示，第一層博弈：中央政府先制定一個(gè)政策，再看地方政府如何反應(yīng)?地方政府可以有兩種選擇，一種情況是被動(dòng)接受，習(xí)慣于中央與地方的領(lǐng)導(dǎo)與附庸的關(guān)系，老老實(shí)實(shí)服從中央政策安排，管好轄區(qū)范圍內(nèi)部的事，不越“雷池一步”，這種“路徑依賴”現(xiàn)象在很多地方政府那里很普遍，導(dǎo)致行政區(qū)劃治理模式的“鎖定”，意味著博弈結(jié)束。另一種情況是主動(dòng)拒絕，由于各地資源稟賦、人文傳統(tǒng)、教育科技交通等基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，地方政府治理模式的差異是普遍存在的，善于學(xué)習(xí)和積極創(chuàng)新的地方政府會(huì)揚(yáng)長(zhǎng)避短，探索具有本地特色的新型治理模式，這也可以看作是對(duì)中央政策的創(chuàng)新性執(zhí)行。

第二層博弈：面對(duì)地方政府的拒絕，中央政府可以有兩種選擇，一種是有條件的接受，把地方創(chuàng)新吸納到體制框架內(nèi)，這是在行政分權(quán)的改革下，全能型的中央政府日益學(xué)會(huì)兼容地方政府的利益表達(dá)，給予地方政府適度的自主選擇的空間；另一種情況是拒絕，可能由于擔(dān)心中央權(quán)威的流失，失去對(duì)地方的政治控制，而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定，也可能習(xí)慣于簡(jiǎn)單的“一刀切”的行政命令的統(tǒng)治模式，習(xí)慣于“不求創(chuàng)新只求無(wú)過(guò)”的明哲保身的工作態(tài)度，也可能出于對(duì)地方政府政策創(chuàng)新的不了解，對(duì)未來(lái)政策的預(yù)期缺乏信心等考慮，在中央集權(quán)型政府治理模式下，地方政府的政策創(chuàng)新被拒絕也是常有的事。

第三層博弈：面對(duì)中央政府新的拒絕，地方政府又面臨兩種選擇，一種情況是被迫接受，不愿再做“槍打的出頭鳥(niǎo)”，也想“搭便車”，等著其他地方政府去推進(jìn)制度創(chuàng)新和政策改進(jìn)，導(dǎo)致很多新的想法被“扼殺在搖籃中”，喪失地方自主經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的活力，不是“遍地開(kāi)花”、“藏富于民”的一派欣欣向榮的景象，而是體制僵化、毫無(wú)特色的集體貧困的局面；另一種情況是依然拒絕，積極嘗試制度創(chuàng)新，改變策略，增強(qiáng)談判能力和談判協(xié)商的技巧，去說(shuō)服中央政府，在“夾縫中求生存”、“打政策的擦邊球”、甚至“冒險(xiǎn)性地尋求體制外的制度生長(zhǎng)的空間”等；中央政府又面臨兩種選擇，接受或拒絕……，新一輪的博弈又開(kāi)始了

強(qiáng)制性制度變遷在傳統(tǒng)的央地關(guān)系中表現(xiàn)突出，政策更多是中央政府帶著很強(qiáng)的主觀意愿和很大的強(qiáng)制力所制定的剛性政策，地方政府是在“設(shè)定的框架下”創(chuàng)新，對(duì)整個(gè)政治系統(tǒng)或政府過(guò)程的參與很有限，積極性和主動(dòng)性自然會(huì)受到很大的影響。這也說(shuō)明自上而下的制度變遷，可能強(qiáng)化舊制度，帶來(lái)“制度鎖定”，也可能帶來(lái)動(dòng)力不足，遏制新生事物的成長(zhǎng)。

從原因分析看，一方面，政策的出臺(tái)受中央政府主觀愿望的影響很大，中央政府出于政治穩(wěn)定的理性考慮，一般不輕易改變制度，或在主動(dòng)制度創(chuàng)新上存在意愿不足和創(chuàng)新局限。按慣例和舊俗辦事總比開(kāi)辟新制風(fēng)險(xiǎn)要小，成本要低。因?yàn)樾轮瓶偸菚?huì)觸動(dòng)一些既得利益者的利益，帶來(lái)改革的阻力；更何況新制還要面臨很多未來(lái)不確定性的考驗(yàn)，新生事物的脆弱性更是使得一些人望而卻步。另一方面，地方政府是在中央選擇的政策范圍內(nèi)再作選擇，選擇的空間極其有限，挑戰(zhàn)政策權(quán)威的阻力在博弈的過(guò)程中顯得極其艱難，“夾縫中求生存的”尷尬局面，新制度成長(zhǎng)極其緩慢，銳氣也在日積月累的長(zhǎng)期打壓下減退了，棱角也在長(zhǎng)年累月的壓制下磨沒(méi)了，缺乏創(chuàng)新、得過(guò)且過(guò)就日益成為人們普遍的生存狀態(tài)。

2.自下而上的政策制定——“誘致性的制度變遷”

而在行政分權(quán)和地方政府自主權(quán)增強(qiáng)的改革進(jìn)程中，尤其在地方政府獲取合理經(jīng)濟(jì)利益的自主權(quán)得到充分肯定后，地方政府在地方利益最大化的期待下，在經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)、政策制定權(quán)、財(cái)稅最大化等方面存在著與中央政府討價(jià)還價(jià)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，這既取決于中央政府的目標(biāo)定位，也取決于地方政府自身的討價(jià)還價(jià)的能力、所選擇的博弈策略以及所收集的信息優(yōu)勢(shì)等。

中國(guó)30年的改革開(kāi)放所取得舉世矚目的偉大成就與我們所選擇“誘致性制度變遷”和“漸進(jìn)式的增量改革”的道路模式是分不開(kāi)的。鄧小平這位偉大的社會(huì)主義建設(shè)的設(shè)計(jì)師所提出的“貓論”(不管白貓黑貓抓住老鼠就是好貓)和“摸論”(摸著石頭過(guò)河)，為地方政府“分權(quán)松綁”，各地方的活力和自主性被極大地調(diào)動(dòng)起來(lái)，中央政府的政策目標(biāo)設(shè)定也越來(lái)越從原則性和宏觀化著眼，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的解釋力也越來(lái)越具有豐富的拓展空間。這種開(kāi)放式的重復(fù)博弈的框架被搭建起來(lái)了，在這重復(fù)博弈的框架下，參與博弈的多元主體的資格逐漸確立并受到法律的保障，主體的利益表達(dá)平臺(tái)和渠道越來(lái)越暢通，主體間有效的長(zhǎng)期交流機(jī)制和談判協(xié)商的機(jī)制也越來(lái)越健全，和平民主的政治文化正在形成，理性文明、平等互惠和誠(chéng)信守法的解決問(wèn)題的方式越來(lái)越成為人們的共識(shí)。

中央政府的行為，更多選擇“刺激一反應(yīng)”模式的制度供給。被修正的“討價(jià)還價(jià)博弈”如圖4所示：

從上圖博弈過(guò)程來(lái)看，第一階段，地方政府首先提出制度創(chuàng)新的方案，諸如資源配置、利益分配、權(quán)力授予、財(cái)政支配等要求，中央政府可以有接受和不接受兩種選擇，超越于地方政府間利益紛爭(zhēng)之上的中央政府可以充分扮演好作為“中立方”和“裁決者”的角色，從全局性和根本性的問(wèn)題出發(fā)，對(duì)地方政府的制度方案進(jìn)行評(píng)估和裁決。通過(guò)專家論證，如果認(rèn)為地方政府能夠取得較好的政策預(yù)期和治理績(jī)效，就會(huì)積極支持并提供相應(yīng)的配套措施，保障政策的落實(shí)，為地方特色和更大范圍的政策推廣奠定基礎(chǔ)。如果認(rèn)為地方政府的方案在目前條件下還不成熟，所產(chǎn)生的示范效應(yīng)和政策預(yù)期還不確定或難以把握，就會(huì)不接受，或提出修改方案，或放緩地方改革的進(jìn)程。

第二階段，對(duì)于中央政府的拒絕或修改，地方政府依然可以有兩種選擇，可能迫于中央政府的壓力而使政策擱置，博弈結(jié)束；也可能進(jìn)一步論證所提出方案的可行性，通過(guò)各種正式或非正式的利益表達(dá)渠道來(lái)游說(shuō)和勸說(shuō)，通過(guò)腳踏實(shí)地地做出業(yè)績(jī)證明給中央看等途徑，增加討價(jià)還價(jià)的能力和談判協(xié)商的技巧，從而使中央政府重新論證和慎重對(duì)待其地方政策要求，使博弈進(jìn)入下一個(gè)階段。

第三階段，對(duì)于地方政府提出的修改方案，中央與地方討價(jià)還價(jià)的重復(fù)博弈繼續(xù)進(jìn)行，直到雙方能夠達(dá)成較為滿意的一致為止，雙方都做出一定的妥協(xié)讓步，政策往往就是各方利益博弈妥協(xié)的產(chǎn)物，也難以有“最優(yōu)策略”，而往往是“滿意就行”。這種政策博弈的持續(xù)過(guò)程既能充分體現(xiàn)民主決策的科學(xué)精神，又能使政策更好兼顧利益相關(guān)者的利益，從而保證政策實(shí)施的阻力成本最小化。

通過(guò)這種誘致性的制度變遷過(guò)程，我們能夠看出所有的政策來(lái)源于現(xiàn)實(shí)的時(shí)代需要或解決公共問(wèn)題需要。從安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的“包產(chǎn)到戶”的牛刀初試到深圳蛇口特區(qū)開(kāi)發(fā)的第一次試水，再到浦東開(kāi)發(fā)、環(huán)渤海大濱海新區(qū)建設(shè)等等這些嘗試看，地方政府的制度創(chuàng)新作為先發(fā)策略，既能充分調(diào)動(dòng)地方的自主性和積極性，又能使中央政府更加明確其作為“中立方”和“裁決者”的職能，“好鋼使在刀刃上”，搞好宏觀調(diào)控、科學(xué)評(píng)估和公正裁決。變過(guò)去的吃力不討好的“直接決策”為科學(xué)又高效的“監(jiān)督?jīng)Q策”，從而使政策的提出、論證、反饋、修訂整個(gè)過(guò)程更加科學(xué)，也使得每個(gè)環(huán)節(jié)都能得到充分的討論，政策制定的合法性也為政策的執(zhí)行高效、便捷和低成本提供可能。既搞活了地方經(jīng)濟(jì)，又提高了中央政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政績(jī)效，積累了各地豐富的地方制度創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為改革的深化積累了寶貴的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。這種合作博弈積累的合作雙贏的績(jī)效，奠定的“永不背叛的合作均衡”也具有疊加效應(yīng)。

“浙江現(xiàn)象”就是地方與中央博弈，地方?jīng)Q策被成功推廣的典型案例。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江以個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主為支撐的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)贏得認(rèn)同并成為學(xué)習(xí)的典范。形成許多像義烏、永康、溫州這樣的全國(guó)著名的小商品集散地，開(kāi)始以個(gè)體戶、小攤販起家，現(xiàn)在形成初具規(guī)模的商貿(mào)、物流集散地，人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中構(gòu)建起信任合作社、互助民間銀行、互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈等民間自發(fā)自助組織，摸索出一條有地方特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，已構(gòu)成一種“浙江現(xiàn)象”，成為一種合作共贏的品牌和典范。為全國(guó)的個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供了可資利用的豐富經(jīng)驗(yàn)和理論證明。類似的還有以集體經(jīng)濟(jì)為特色的“蘇南模式”、以特區(qū)經(jīng)濟(jì)為特色的“深圳模式”、以及以開(kāi)發(fā)區(qū)和園區(qū)建設(shè)為特色的“浦東模式”、“天津模式”和“西安模式”等。

三、在政策執(zhí)行過(guò)程中的“委托代理博弈”

在上文討論了政策的制定過(guò)程后，有人可能會(huì)提出疑問(wèn)：獲得自主權(quán)的地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中也存在執(zhí)行走樣、變通執(zhí)行、虛假執(zhí)行等問(wèn)題，又該如何解決呢。的確，中央與地方在政策執(zhí)行過(guò)程中的“委托代理博弈”是個(gè)難以避免又亟待解決的問(wèn)題。即作為委托方的中央難以有效地全面監(jiān)督地方政府的執(zhí)行，因?yàn)槭占畔ⅰ⒂^察代理人執(zhí)行意圖和策略行為要么很難，要么成本太大。作為代理人的地方政府往往在政策執(zhí)行過(guò)程中利用所占有的信息優(yōu)勢(shì)最大化自身的利益，做出違背委托人意愿的“逆向選擇”，推脫責(zé)任。在“委托代理博弈”中難以解決“信息不對(duì)稱”和代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題是個(gè)永恒的難題。

傳統(tǒng)解決“委托代理博弈”的方法是：使地方政府虛假執(zhí)行受到處罰的成本要大于虛假執(zhí)行所獲得的收益，受外力強(qiáng)制下的地方政府從成本一收益考慮，不值得去虛假執(zhí)行。即加強(qiáng)中央政府的處罰權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

然而，這可能導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行的處罰成本很高，因?yàn)樽叱鰣?zhí)行中不合作博弈的困境還是依賴于“統(tǒng)治行政”下的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)施，一方面，在強(qiáng)制力下的執(zhí)行會(huì)讓人感到壓迫，也是基于對(duì)地方政府的不信任，而不利于緩解不合作博弈的對(duì)抗關(guān)系；另一方面，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督擁有強(qiáng)力執(zhí)行權(quán)的中央政府”呢?即“誰(shuí)來(lái)治理治理者”的難題仍然難以解決，這又引發(fā)新一輪的委托代理關(guān)系。另外，這種事后監(jiān)督的處罰措施，處罰并不能減少已經(jīng)帶來(lái)的損失，只能是對(duì)以后有警示作用。這種通過(guò)外力強(qiáng)制解決代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題是常用的途徑，但也被證明是治標(biāo)不治本的緩解之計(jì)。

另辟蹊徑，尋求新的解決方法是：通過(guò)激勵(lì)使地方政府認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格執(zhí)行政策與自己利益最大化的追求相一致，變被動(dòng)的執(zhí)行為主動(dòng)的執(zhí)行，最好的辦法是“激勵(lì)相容”。也即是地方政府的利益與中央政府的利益相容，執(zhí)行的中央政策就是執(zhí)行經(jīng)過(guò)自己參與和認(rèn)同的政策。而自下而上的政策參與過(guò)程為這種“激勵(lì)相容”解決途徑提供更具解釋力的證明。因?yàn)樵谧韵露系摹罢T致性制度變遷”的政策制定過(guò)程中，政策是地方政府自主選擇或者經(jīng)歷參與博弈的結(jié)果，從政策制定合法性的源頭上解決政策認(rèn)同和政策預(yù)期的問(wèn)題，在這些方面能達(dá)成共識(shí)必然對(duì)政策執(zhí)行減少阻力。從提升政策執(zhí)行效度的角度看，尋求“激勵(lì)相容”的解決辦法，很好地解釋了中央與地方政府相互之間充分協(xié)商與博弈的必要性，這也是中央與地方走向合作共贏的必然趨勢(shì)使然。四、走出不合作的“囚徒困境”——多次重復(fù)博弈

在制定政策的階段，如果中央政府與地方政府就已經(jīng)經(jīng)歷多次討價(jià)還價(jià)的重復(fù)博弈，對(duì)政策的預(yù)期和政策的認(rèn)同都有很好的把握，因?yàn)檎叩闹贫ń?jīng)歷親自參與、通過(guò)談判妥協(xié)達(dá)成的政策經(jīng)過(guò)自己的同意，自然，執(zhí)行政策的成本就會(huì)大大降低。因?yàn)槿藗冎g相互信任關(guān)系是基于親自參與的結(jié)果，所以很大程度上人們還是不會(huì)出爾反爾背叛自己的諾言的。即政策制定的合法性為政治執(zhí)行高效和低成本奠定基礎(chǔ)。也為“利益兼容機(jī)制”的建立提供具有說(shuō)服力的證明。

退一步講，政策制定出來(lái)以后，即使還有地方政府想“搭便車”，虛假執(zhí)行或不執(zhí)行，哪怕是中央政府難以察覺(jué)，但是地方政府之間也會(huì)互相監(jiān)督，“互動(dòng)的博弈策略均衡模式”使得個(gè)別的地方政府的逃避行為暴露無(wú)遺。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)督關(guān)系源于共同分享中央政府的共同利益，我們研究的央地關(guān)系是雙方博弈，在實(shí)際博弈中往往博弈的參與方可能多于兩個(gè)，在三方或多方的博弈過(guò)程中，中央政府可以利用合縱連橫策略，這就把原來(lái)是“中央與地方的矛盾”轉(zhuǎn)化為同級(jí)的“地方政府間矛盾”，“委托代理博弈”轉(zhuǎn)化為“互動(dòng)的博弈策略均衡”，同級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系，使得自己與對(duì)手雙方之間的利益在經(jīng)常的碰撞與會(huì)晤的過(guò)程中更加清晰明了，清晰可辨的激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制使得選擇非合作策略的成本很高，這種多次重復(fù)博弈過(guò)程也使得地方政府盡可能放棄一次的短期牟利的欺騙行為，而選擇以圖遠(yuǎn)期回報(bào)的合作博弈。

因?yàn)槿绻┺氖且淮危徒?jīng)常會(huì)采取欺詐行為，選擇不合作博弈是最優(yōu)策略。然而，如果他們知道以后這種博弈會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)下去、反復(fù)進(jìn)行，他們就會(huì)放棄內(nèi)耗、以保存實(shí)力，更傾向放棄短期機(jī)會(huì)主義，而采取合作的博弈策略。而且合作博弈所累積的社會(huì)資本，使得相互之間更加信賴，建立更加通暢的信息流通機(jī)制、雙邊或多邊的協(xié)商機(jī)制，也使得政府之間對(duì)各自行為的預(yù)期有更加明確的把握。一次良好的合作為下一次更深層次的合作積累“合作存量”，在這種“合作存量”積累的多次重復(fù)博弈的過(guò)程中也慢慢培養(yǎng)起內(nèi)在的合作精神，演化成一種自覺(jué)的行為。也就是說(shuō)，在起初是謹(jǐn)慎的、被克制的合作實(shí)踐，經(jīng)歷多次重復(fù)博弈的歷練，內(nèi)化成一種發(fā)自內(nèi)心的、有較好預(yù)期的合作精神，經(jīng)歷了一次由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變，從而走出央地關(guān)系不合作博弈的困境。我們強(qiáng)調(diào)自下而上的“誘致性制度變遷”帶來(lái)的政策變化有利于從“利益兼容機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)上來(lái)解決央地關(guān)系的矛盾，當(dāng)然，不是否定中央政府制定政策的權(quán)威，而是從博弈的過(guò)程中，考慮如何把博弈雙方優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮出來(lái)，把兩個(gè)積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)。