論我國職業教育法制的問題及對策＊

李 偉

(天津城市建設管理職業技術學院,天津 300121)

論我國職業教育法制的問題及對策＊

李 偉

(天津城市建設管理職業技術學院,天津 300121)

職業教育是基礎教育和高等教育的中介,在經濟社會發展中具有重要作用。但我國的職業教育因各方面原因存在一系列問題,這就需要職業教育法制發揮保駕護航的作用,使其健康發展。要通過對國外職業教育立法的借鑒,健全我國職業教育法制的完善和發展。

職業教育;法制;問題;對策

一、職業教育法制的內涵

“法制”是一個國家或地區法律上層建筑的各個因素所組成的系統,因此,教育法制就是教育法律的各個因素所組成的體系,包括現行的教育法律制度、教育法律實踐和貫穿其中的法律意識。自教育權從家庭轉向國家以來,與時俱進的教學活動復雜程度不斷增強,現代教育不能缺少規范教育法律關系主體權利和義務的法律和制度,但教育法制的完善并非某一特定的國家機關可以獨立完成的,而是有關教育的立法、執法、司法和監督等動態的活動和過程,是一系列法律實踐活動的總和。而國民的法律意識不僅能夠反映一國教育的法制進程,更能對教育的法制建設產生促進或阻礙的影響,因此亦是構成教育法制內涵的重要部分。

職業教育法制即是在教育法制發展到一定階段,以教育法制為基礎和框架,結合職業教育的特性和發展而逐漸興起并成熟的。19世紀末 20世紀初全球經濟的迅猛發展使人們產生職業教育的強烈需求,人們普遍認識到生產力水平的提高會大大受制于技術性勞動者的匱乏。技術性勞動者的培養有賴于完善的職業教育,而唯有健全的法律制度環境才能保障職業教育發揮與經濟形勢相適應的作用,職業教育制度因此開始建立。各個國家為謀求職業教育健康規范的發展,紛紛制定了更為全面的職業教育法,形成了各具特色的職業教育法制體系,并建立有效的法制監督體系,促進了各國職業教育和經濟社會的發展。因此,可以說,職業教育法制是指為保障受教育者獲得某種職業或生產勞動所需要的職業知識、技能和職業道德的教育而形成的法律體系,包括現存的職業教育法律制度,與職業教育相關的一系列法律實踐活動和貫穿其中的職業教育法律意識等。

由于職業教育具有主體多元化、過程終身化、對象普及化等特征,職業教育法制也具有不同于普通教育法制的特性,如,它有更為復雜的體系結構,這是因為職業教育涵蓋了初、中、高等職業教育的全部內容,還有國家及市場等廣泛的主體,為了在方方面面都有效地規范職業教育,立法必須全面而詳盡;其立法的變動和法制監督也較為頻繁,這是因為職業教育是與不斷變化著的市場緊密相連的,市場供需的不穩定性決定了職業教育立法的頻繁變動,并且與普通教育、成人教育等類別不同,職業教育的對象幾乎涵蓋所有年齡段的公民,如此龐大的實踐主體自然需要立法、司法、行政的全面監督;而貫穿其中的法律意識也由于職業教育法制的內容與主體的多元化而更具社會性,因為越是范圍廣泛、內容復雜的法律制度,越是需要依賴公民的自覺認同與認真遵從才可以良性運行,因此職業教育法制建設對公民的法律意識有更高且更社會化的要求。

二、職業教育法制的功能與現存不足

職業教育在現代社會遇到的挑戰與自身的特殊性決定了法制在職業教育發展過程中具有不可取代的保障作用。職業教育法制的應有功能應包括以下幾個方面:其一,引導社會和人民樹立正確的職業教育觀。通過對職業教育戰略地位的明確闡述與規定,使人們自覺意識到職業教育對個人就業、企業發展、科技進步和經濟騰飛的重要作用,從而樹立正確的職業教育觀念。改變職業教育以普通教育為參照被視為 “二流教育”、“非正規教育”、“落榜生教育”等的局面;其二,為職業教育提供公平的物質保障。職業教育比普通教育更加注重實踐的教學,因此需要投入更多的經費,但是由于各種原因經費不足一直是制約我國職業教育發展的瓶頸。而職業教育法制的完善可以確保職業教育的經費來源和合理合法的使用;其三,規范職業教育的師資隊伍。通過法律法規把教師的任職資格、教師標準、職稱評定、考核進修及培訓制度加以明確規定,以此來規范職教老師的執教門檻并提高職業院校教師的整體素質;其四,保障校企合作關系的合法性,促進企業的有效參與。目前我國教育行政部門要求逐步建立和完善校企結合、產學研一體的職教體系,職業教育法制有助于對校企的權責做出明確規定,以使雙方在法律許可的范圍內找出利益最大化的合作渠道,為二者建立良性循環的合作關系奠定基礎,促進和保障各級政府、經濟部門以及行業企業主動地參與職業教育的系統工程。

我國自 20世紀 90年代起開始教育立法,但我國職業教育法制程度仍然不高,特別是與西方職業教育發達的國家相比,仍在以下幾個方面存在不足:

1.職業教育的法律體系不完善。這其中又有三個方面的表現:首先,有關職業教育的法律、法規和規章比例失衡。有關職業教育的專門法律只有一部《職業教育法》,行政法規很少,大量的是地方性法規和規章;其次,職業教育的法律配套不足。職業教育自身特殊性造成對應法律關系的復雜性,各種問題都會在不同時期和背景下呈現不同性質和形態,這就需要在總法下有一系列配套的法律來保證職業教育法的實施。而我國在農業職業教育、殘疾人職業教育、職業教育的經費保障、職業教育師資隊伍建設、企業職業培訓、產學結合等配套子法形成方面做得很不夠,職業教育法律體系尚不完整。再次,職業教育作為一種與經濟社會聯系緊密的教育形式,相關法律法規沒有做到與時俱進,沒有及時根據社會變遷和職業教育的事業發展進行廢、立、改。

2.職業教育法制的職能機構權限不清。這包括政府內部的職能機構和政府外部的職能機構兩個方面。一方面,政府職能部門管理權限尚未理順。我國職業教育管理體制一直實行的是辦學和管理合二為一制,形成了誰辦學誰管理,哪級辦學哪級管理的多元化管理體制。各級各類職業學校平行發展,相互沒有積極溝通。由此可見,我國職業教育管理多頭、各類職業技術學校與培訓中心歸屬混亂的問題已是嚴重事實;另一方面,非政府組織未充分發揮其管理和協調職能。在我國職業教育是一個政府單向操縱的封閉體系,把企業、市場、社會基本上都排除在管理決策之外,但單靠教育部門是不可能準確地掌握市場需求信息的,這就造成大中專畢業生就業難和高級技工人才極度短缺的現象。

3.職業教育法制立法技術不成熟。法律法規的制定是一件影響廣泛需嚴肅對待的事情,“需要成立專門的委員會對有關條文進行反復地調查、研究、討論和論證。法律成文應高度重視邏輯結構,文字表達,內容選擇,概念確定,力求做到可操作性強”[1]。我國職業教育立法存在一些問題,如職業教育立法前的研究特別是實證研究不夠、創制程序不規范;在法律結構方面,存在章節條款、總體結構不夠協調的問題;在立法語言方面,或過于籠統含混、或不夠規范簡潔,或簡單照辦“上位法”條文;在立法的內容方面,過于原則、抽象,“罰則”規定過于籠統甚至沒有規定。

4.職業教育的法制監督薄弱,處罰力度不大。法制監督薄弱體現在以下方面:一是國家權力機關對《職業教育法》的監督未能發揮其應有的作用,在僅有的立法監督方面也建樹不足,職業教育法律體系仍然新法與舊法共生、法律與文件同存,層次不清、效率不明;二是職業教育的行政監督在審計、監察和強制性方面都流于形式,沒有實質作用;三是我國司法對教育的監督也不盡人意,教師和學生申訴制度存在嚴重的法律缺位;此外,黨、群眾和其他社會組織對職業教育的監督也因為社會重視不足和權力缺失而難以發揮效用。

而在處罰力度方面,現行《職業教育法》中輕描淡寫,造成了職業教育行政執法的軟弱,也影響了該法的貫徹執行。其中規定的 “罰責”只有兩條,一是第 29條,即“企業未按本法第二十條的規定實施職業教育的,縣級以上地方人民政府應當責令改正;拒不改正的,可以收取企業應當承擔的職業教育經費,用于本地區的職業教育。”一是第 39條,即 “在職業教育活動中違反教育法規定的,應當依照教育法的有關規定給予處罰。”其中,“責令改正”并不包含在行政處罰種類之中,且“拒不改正”后,也并未規定具體措施來收取企業應承擔的經費,幾乎等于沒有處罰;而 “依《教育法》規定的處罰”,則既不能針對地方政府,也找不到針對企業和社會辦學的罰則,因此均難以在職業教育領域有效適用。

三、國外職業教育法制可借鑒的經驗與對策

德國“雙元制”職業教育的成功得益于嚴密、周詳、完整的法律體系保障。1969年頒布的《職業教育法》正式把職業教育作為德國教育制度確定下來。1981年制定的《職業教育促進法》對 “雙元制”職業教育作了進一步修訂。兩部法律對職業教育的內容、職業培訓的組織都有詳細規定,在職業教育法律體系中處于核心地位。此外,德國還有 370多種國家承認的職業培訓條例。[2]在確保職業教育的經費來源方面,法國的立法有可供借鑒之處,法國在教育經費方面規定企業完成各項繳稅義務后必須承擔兩項支出,一是要求企業按上一年職工工資1.5%的比例提取繼續教育經費,用于本企業職工的在職職業培訓;二是按上一年職工工資 0.5%的比例繳納 “學習稅”,用于支持職業技術教育的發展。[3]在產學合作的法律保障方面,韓國把“產學合作”寫入上世紀 70年代制定的《產業教育振興法》,使 “產學合作”走向法制化,推動職業學校與企業密切聯系。美國早在 19世紀 60年代就頒布了第一部職業教育法案《莫雷爾贈地法案》,首次認可了職業教育的社會地位與作用,并使之正式成為國民教育的重要組成部分,此后又制定了《史密斯 -休士法》、《喬治 -迪恩法案》、《國防職業教育法案》、《職業教育法》、《生計教育法》、《職業培訓合作法》等,每次立法都是針對一定的現實要求,解決職業教育在不同時期出現的問題。[4]

通過對國外職業教育法制的借鑒,我國可從以下幾個方面推動職業教育法制的完善和發展:

1.健全職業教育法律體系。從國內外職業教育法制的經驗不難看出,完善的法律體系是實現法制的前提和基礎,在我國,應健全和完善以《職業教育法》為核心的層次分明、內容完備、協調、統一的職業教育法律體系。其中,應重點做好修改、完善職業教育基本法的工作;頒布若干職業教育單行法律,使職業教育法律體系更完備;理順職業教育各法之間的關系,建立健全職業教育法律修改、編纂、解釋和廢止機制的工作。

2.建立和健全職業教育法制的職能機構。這是實施職業教育法律、實現教育法制的重要保證。針對我國職業教育管理職能機構混亂的問題,應該在配置職業教育權力時遵循 “統一領導,分級管理,職責分明”的基本原則,努力做到“建立專門職業教育機構,中央政府統一領導,集權和分權相結合,社會各界共同參與”的職責分明的職業教育權力體系。[5]

3.注重職業教育立法的科學性和實效性。在法律法規行文之前,要成立專門組織機構進行深入地調查研究和科學論證,務必使法律法規的制定具有針對性。在行文的過程中,要注意語言的簡潔規范,結構的合理,含義的準確,權利義務的明確,違規的責任與后果確定,增強職業教育法律的操作性、實效性。在立法完成之后,還要不斷吸納社會性創造因素,不斷解決職業教育的新問題,從而形成調研和立法的互補,解決職業教育發展的制度性障礙,推動職業教育健康發展。

4.加強對職業教育法制的監督。建立一套有效的職業教育法律運作、監督機制是實現職業教育法制的保障。要把人大監督、行政監督、司法監督、社會監督結合起來,充分發揮輿論監督的作用,使專門機關的監督與廣大人民群眾的監督緊密配合,形成嚴密、有效的監督網絡。同時也應該對違反職業教育法律法規行為的處罰力度和措施做出明確具體的規定,改正宏觀性、原則性規定的不足,并及時總結、適時評估、不斷反饋,不至于使職業教育法律法規形同虛設,才能夠確保職業教育法律法規的嚴肅性、權威性。

[1]于貝.完善我國職業教育的法制建設[J].山東省輕工工程學校學報,2007,(3).

[2]蔣洪平,梁國忠.德國雙元制職業教育的特點[J].遼寧教育行政學院學報,2001,(4).

[3][4]中共中央編譯局課題組.美國、新加坡、印度等國在人才資源開發管理方面的做法和經驗的比較研究[R].2004,(2).

[5]楊柳.我國職業教育法制的問題及完善對策研究[D].中國優秀碩士學位論文全文數據庫,2007,(5).

[6]孫國華.法律學教程[M].北京:中國人民大學出版社,1994.

[7]楊琳,蘇一星.關于我國職業教育法制建設的反思[J].衛生職業教育,2007,(12).

[8]何海彬.談國外職業教育法制建設經驗的借鑒[J].教育與職業,2005,(12).

[9]吳浩軍.我國高職教育發展的現狀及對策[J].承德民族師專學報,2006,(1).

On the Problem s and Countermeasures of the Legal System of Vocational Education in China

Li Wei
(Tianjin City Construction and Managem ent Occupational College,Tianjin300121,China)

As an intermediary between basic education and higher education,the vocational education plays an important role in the social and economic development.However,there is a range of problems in China’s vocational education for various reasons.This requires that the legal system of vocational education to play a role of escort so as to ensure its healthy development.We should improve the legal system of vocational education through learning from foreign vocational education legislation.

vocational education;legal system;problem;counter measure

G40-011.8

A

1673-2375(2010)03-0118-03

[責任編輯:文 沂]

2010-03-11

李 偉 (1960—),男,天津人,大學,天津城市建設管理職業技術學院副教授。