加強高校專項資金內部審計工作的思考

唐玉平，曹永模

（1.北京物資學院紀監審辦公室，北京市101149；2.北京市教委審計處，北京市100031）

加強高校專項資金內部審計工作的思考

唐玉平1，曹永模2

（1.北京物資學院紀監審辦公室，北京市101149；2.北京市教委審計處，北京市100031）

加強高校專項資金內部審計工作，規范高校專項資金管理和使用，提高高校專項資金支出的科學性和有效性，是一項非常重要的課題。但由于專項主管單位溝通機制缺乏、專項評審不夠充分、專項資金撥款時效性差、專項執行單位或專項負責人認識不到位、內控制度不健全、專項績效考評機制不完善，導致我國高校專項資金管理與使用中擠占與挪用、重復申報與重復建設、基建設施預算申報與執行現象普遍，突擊花錢、資金轉移問題嚴重。為加強高校專項資金內部審計工作，強化高校內部控制與監督機制，建議完善管理制度，掌握相關規定，切實做好內審工作；改進審計方法和審計手段，發揮內審的過程控制功能；充分發揮內審特點和優勢，科學定位內審職能；進行風險導向審計，充分發揮內審的預防功能；強化專項資金全過程監督意識，實現內審“轉型”。

專項資金管理；內部審計；難點；對策

近年來，高校專項資金支出占預算資金比重日益加大，高校教學質量、科研能力、學科綜合水平顯著提高，但高校專項資金管理和使用中仍然存在很多問題，制約了專項資金效益的發揮。規范高校專項資金管理和使用，提高高校專項資金支出的科學性和有效性，成為擺在我們面前的一項重要課題。而加強內部審計在高校專項資金管理中的作用與方式研究，對于提高高校專項資金支出的科學性和有效性，具有重要現實意義。

一、高校專項資金的特點

高校專項資金是由政府相關部門和高校安排下達的除基本支出以外的具有指定項目和用途的資金，包括高校修購專項資金、科技三項費用、科研專項資金、重點學科建設專項資金、重點實驗室建設專項資金、課程建設專項資金等。[1]

與其他資金相比，專項資金具有來源廣、政策性強、專項申報、專款專用、時效性強等特點。同一性質的專項資金可分為不同的大類，如根據經費來源不同，科研課題經費可分為國家級課題、省級課題、校級課題等，而同一類別的專項資金又可分為不同的項目，如經濟類院校實驗室建設中有金融實驗室、財政實驗室、會計實驗室等。不同性質的專項資金具有不同的管理辦法，如橫向課題、縱項課題、合作科研項目等，即使專項資金項目性質相同，其經費使用細則也有所區別。同時，專項資金使用又具有很強的實效性，即部分項目資金必須在規定時間內花完，否則財政收回；而且資金的使用具有很強的政策性，必須按照申報批復的項目范圍和內容嚴格執行，不得隨意更改項目性質或支出非本項目的內容，即專款專用等。

高校專項資金的特點增加了專項資金管理的難度，導致專項資金預算執行隨意性大，專項資金管理及核算復雜，專項資金審計難度加大。一般來講，高校專項資金的項目建設與管理應包括項目的申立、論證、審批、實施、驗收等五個環節。各環節執行的合法性、合規性、真實性、效益性，決定著專項資金使用效益的發揮。

二、高校專項資金管理與使用中存在的問題

目前，部分院校和很多項目負責人對于獲得財政專項資金支持，存在認識上的誤區，認為“專項資金是‘政府’給的錢”，不要白不要，且“數目越多越好，金額越大越好”。結果導致部分院校和個別項目負責人在專項資金申報、立項環節上，脫離專項資金申報原則，不是去申報那些最棘手、最需要專項資金解決的項目，而是冥思苦想哪些項目最容易申報成功，哪些項目文本資料最好準備，千方百計在申報文本上下功夫，導致重申報、輕管理、輕實際等現象。此外，專項資金在評審、資金撥付、績效考核階段也不同程度地存在這樣或那樣的問題，致使專用資金使用過程中存在很多問題，嚴重制約專項資金效益的發揮。

1.專項資金擠占、挪用現象較為普遍。專項資金必須專款專用，嚴格按照預算批復要求使用，嚴禁挪作他用。而在實際使用過程中，許多院校和項目負責人認為，財政撥款中基本經費是“自己的”，可較為寬泛隨意地使用；而專項資金則不是“自己的”，[2]絕對要“用足用好”，決不能讓好不容易申請到手的專項資金花不完再上繳。因此，對于專項資金的使用“能擠則擠、能挪則挪”。一旦項目執行完畢還有余額，便會把與項目無關的費用放到項目里報銷，以達到不上繳余款的目的。更有甚者，如少數基建修繕項目，本來是工程竣工后經審計發生了審減額導致項目有結余，項目負責人卻非要站在學校小團體立場上，拜托審計部門緩出報告，想方設法再讓施工單位干些項目范圍之外或與本項目無關的修繕、維修項目，以達到不上繳專項資金余額的目的。

2.專項突擊花錢與資金轉移問題嚴重。由于專項資金具有時效性，且有些專項下達時間較晚，經常在年度快要結束時才下達批文和撥款額度，導致當年預算資金用款計劃多數來不及實施和使用，為達到上級部門支出進度的要求，很容易導致突擊花錢問題。有些項目負責人以單位名義將資金以表面合理的方式轉移到外部“合作”單位賬上，或提前支付工程進度款，或草擬假合同，以達到提前支款的目的，等期限一過再轉回來慢慢使用。適應這種突擊花錢的需要，社會上產生了一些“合作”單位，按照客戶要求開具一些非真實用途的發票，協助客戶報銷發票。此外，還出現了許多賣假發票和真發票的個人或單位，共同幫助客戶解決“花錢緊迫”問題。[3]作為校內一級的財務監督部門，由于存在預算執行進度考核要求，也就自覺放松了監督要求，只求票據表面合法、合規就過關了。

3.專項資金存在重復申報和重復建設現象，造成專項資金浪費。目前，各高校科研項目根據來源不同，可分為許多大類，如縱向項目、橫向項目、科研創新平臺、校級項目、國際合作項目等。經費主要來源于國家各部委、國內一級行業協會（學會）、各省市哲學社會科學規劃辦公室、市教委和學校上級主管單位、企事業單位、兄弟院校、青年科研基金等。這些經費來源單位因行政隸屬不同，各自為政，且缺乏信息溝通，各口下達的科研任務書，部分項目內容、實施目標幾乎一致，為各項目負責人多口重復申報提供了方便，而且很容易獲得成功，造成專項資金浪費。同時，因專項申報由校內各行政部門、各教學單位、各教學團隊、各科研個人自行組織，導致各項目負責人申報專項時，只能站在單位局部、某特定項目或個人利益基礎上報送申報材料，如果學校一級不能進行宏觀調控和統籌，那么申報成功的專項資金只能為學校的局部、某特定項目或個人利益服務。特別是一些用專項資金購置的設備，如計算機、攝像機、照相機、掃描儀等大型電子設備，多個項目需要，多個項目申報，購置后如學校一級不能很好地進行資源整合，就會導致資產重復購置，資產閑置，設備利用率低下。此外，部分基建修繕項目或類似項目也存在類似的重復申報、重復建設現象。

4.基建設施預算申報與執行脫節，出現“兩張皮”現象。為達到申報獲得更多專項資金的目的，部分院校在時間緊、基建工程前期準備不足的情況下，匆忙進行預算向財政申報某些基建修繕項目專項資金。而獲得財政評審批復后，由于對該項目缺乏深入細致的實地考察，未認真進行可行性研究，預算編制較粗，尤其是一些經過招投標形式的基建修繕工程，招投標往往流于形式，實際竣工結算內容與工程預算招投標風馬牛不相及，導致基建修繕預算申報與執行嚴重脫節，出現“兩張皮”現象。另外還有一些基建修繕項目，原本是學校自有資金墊支開工的項目，下一年度也要根據施工及竣工結算內容重新申報專項向政府要錢，補辦招投標手續，存在先斬后奏、本末倒置現象。

5.專項資金使用缺乏有效監督和績效考評機制。專項資金管理環節缺乏有效的監督和績效考評機制，不能“跟蹤問效”，無法確保資金支出經濟、高效、有效，成為制約專項資金使用效益發揮的又一因素。目前，大部分財政專項實行的都是項目負責人制，由項目負責人對項目立項、經費使用及項目所形成的資產和成果進行全程管理。就每個專項而言，盡管專項申報文本中有經費使用計劃或合同書，但這個計劃或合同書是由項目負責人或項目團隊按照上級政府、科研基金組織或企業要求制定的，財務部門、審計部門并未參與其中，且申報成功并取得專項經費后，也主要由項目負責人負責專項資金管理與經費使用，在這種情況下，財務部門只是進行簡單的報銷工作，集中進行日常會計核算，控制每個項目的總體經費或總體經費明細不超支，審計部門也只是根據相關經費支出規定，審計經費支出的合法性、合規性，而對專項經費籌集、運用、耗費等整個運作過程缺乏了解，[4]無法合理有效地管理和監督專項經費的使用。至于專項資金使用績效考評工作，更是存在很多問題，如項目負責人自己找專家進行項目結題鑒定，用其他項目成果充當本項目成果，考評組礙于情面不能堅持原則等。

三、高校專項資金管理與使用問題形成原因分析

高校專項資金管理和使用問題形成的原因是多方面的，概括起來主要有以下幾點：

1.專項主管單位缺乏有效溝通機制。國家各級專項單位在下達任務書時，各自為政，缺乏溝通與協調，導致各專項研究內容多有重復。

2.專項主管單位對專項評審不充分。在專項評審時，主管單位主要以申報資料為依據，因缺乏實際調研或評審人員業務素質不夠高，造成專項評審結果與實際情況不符。

3.專項資金撥款時效性差。財政預算時間較長，導致專項資金撥款時間較晚，個別專項沒有足夠時間進行有效實施和執行。

4.專項執行單位或專項負責人認識不到位。由于對專項資金在認識上存在偏差，導致專項資金申報和使用比較隨意。

5.內控等相關制度不夠健全完善。盡管針對專項資金管理和使用有一些制度規定，但對于一些細節仍然缺乏明確要求。

6.專項績效考評機制不夠完善。有的專項主管單位缺乏具體而規范的專項績效考評標準，有的專項主管單位缺乏細化的考評要求和程序，有的考評組對考評標準把握不嚴。

四、專項資金管理和使用中內部審計面臨的難點

高校內部審計是高校內部控制及監督體系重要的組成部分，是促使單位內部科學、高效管理的一個重要環節，在規范學校管理、防范風險、提高經濟效益等方面起著不可替代的作用，因此在專項資金管理和使用中應充分發揮內部審計的作用。然而，其具體實施還面臨許多難題，主要有：

1.相關制度、規定不夠完善，專項資金審計依據不足。高校專項資金管理和使用規則、制度體系是專項資金管理和使用的依據，是確保專項資金發揮應有效益的前提。目前財政專項資金撥付、使用中普遍存在的擠占、挪用、損失浪費、效益低下等問題，其根本原因在于體制上不完善、制度上不健全、運作上不規范。有的專項資金缺乏嚴密規范的管理制度，有的管理制度形同虛設，不能起到應有的作用，有的管理制度在資金安排和分配上缺乏科學、公開、公正、公平的操作程序，有的資金條塊分割、多頭管理等。正是由于一些高校專項資金管理制度體系尚未建立健全，缺乏具體而行之有效的專項資金管理辦法，特別是專項經費管理內控制度跟不上形勢發展的需要，內部審計相關法規建設明顯滯后，導致高校內審人員開展專項資金內部審計時，無法可依，無章可循，無法保證審計結論的落實。[5]

2.“軟性”支出難以把握，真實性和有效性無法全面核實。因缺乏具體而行之有效的專項資金管理辦法和專項經費支出標準，審計部門對專項中的“軟性”支出很難把握，無法全面核實專項資金支出的真實性和有效性，增加了內部審計工作的難度。

3.內審資源有限，專項資金審計方法和手段有待改進。目前，各高校內審水平參差不齊。部分高校審計部門與其他部門合署辦公，內審人員數量少，業務不夠精，能力不夠強，難以滿足迅速發展的內審工作的需要。審計資源明顯匱乏，內審人員不僅要開展預算執行審計、經濟責任審計、基建與修繕工程審計，對一些事項進行審計調查，還要承擔學校幾十或上百項財政專項審計任務。而且，許多事項的發生都具有隱蔽性，采用傳統審計方法和手段已經很難發現問題，這就要求對原有審計方法和手段進行改進，提高專項資金審計的效率與效果。

4.內審獨立性、權威性較差，專項資金審計難以向深層次發展。獨立性是審計的基本特征之一，是內部審計工作的靈魂。但從高校內部審計的實際看，部分高校審計機構沒有獨立性，即使有的高校機構獨立，內審人員的職務升遷、崗位聘任、年底考核，也都要由其他各部門管理層來進行評定，內審人員承擔著巨大的壓力，結果導致內審人員出于自身利益考慮，在專項資金審計中，該說的不敢說，該做的不敢做，不愿揭示舞弊行為。此外，在對一些專家級行政領導負責的專項進行審計時，存在迫于其威望和行政壓力，不敢給予客觀、公正評價的現象。再加上內審只有建議權，沒有處置權，權威性不夠，如果領導不重視、不支持，內審在學校內部的地位就比較低，專項資金審計就只能流于形式。

5.內審全程參與機制尚未形成，專項資金審計監督缺位。專項資金主要來源于政府撥款、上級撥款、自籌資金、社會捐贈款等。投入渠道和方式不同，對所投入專項資金提出的審計要求也不同。然而在實際工作中，由于內審全程參與機制尚未形成，內審人員不能參與項目前期申報及績效考核工作，對專項經費籌集、運用、耗費等整個運作過程缺乏了解，監督也只能局限于財務票據表面的合法化、合規化，無法對專項資金使用的科學性、效益性進行深層次監督。

五、加強高校專項資金內部審計工作的舉措

1.完善管理制度，掌握相關規定，切實做好內審工作。首先，應完善相應的專項資金管理制度與辦法，對各類專項資金的申報和立項程序、專項資金立項后的審批和使用、專項資金的監督機制以及績效考評原則和辦法等方面內容，盡可能作出詳盡的規定，使專項資金從申請到使用直至使用后產生效益的評價，有章可循，有規可依。同時，內審部門也要加強內審法制化、制度化、規范化建設，內審人員應熟悉并掌握各類專項資金相關規定、管理辦法及使用要求，以過硬的基本功來開展專項資金內審工作，提高內審工作質量，確保內審工作不走過場。

2.改進審計方法和審計手段，發揮內審的過程控制功能。科學合理的審計方法和審計手段是有效發揮內審功能的必要保證。在高校內審資源匱乏的情況下，開展好專項資金審計要努力做到以下幾點：（1）選準項目。每所高校每年獲批的專項資金項目少則幾十項，多則幾百項，內審人員要充分考慮現有審計資源條件、審計人員經驗和能力、審計成本等因素，選準項目。審計選項時，要權衡利弊，統籌兼顧，突出重點。一定要與財務部門溝通，重點選擇一些政策性強、易受學校師生關注、項目內容相似、年年申報、容易出現問題、簡單可行、易于操作和評價的重點財政專項資金。這樣，不僅能節省審計資源，也能及時發現問題，盡早整改，取得事半功倍的效果。（2）廣泛使用審計調查手段。審計調查可極大地節約審計資源，提高審計效率，增加審計可信度。（3）采取多重結合法。專項資金審計要與專項調查、財務收支、經濟責任審計或其他審計項目有機結合，以便從多角度、多層次發現、跟蹤線索，查證事項。

3.充分發揮內審特點和優勢，科學定位內審職能。盡管獨立性較差、權威性不夠，嚴重制約了審計工作的深層次發展，但高校內審也有其自身的特點和優勢，是外部審計無法替代的。內審機構作為本單位的職能部門，熟悉本單位經濟活動和管理情況，能及時發現專項資金中的問題，有針對性地提出意見和建議；內審工作具有時間上的及時性和經常性，既可進行事后審計，也可進行事前、事中和跟蹤審計；內審可以把多重審計和審計調查結合起來，提高審計效率和質量；內審具有審計范圍的廣泛性及內向服務性特點，有利于推動學校建立并完善內部管理制度，[6]適應新形勢發展的需要。高校內審人員就是要充分利用內審特點和優勢，找準定位，有目的地開展專項資金審計，緊緊圍繞“從制度上和管理上揭露分析問題，維護專項資金的安全完整，促進建立專項資金支出預算，完善專項資金管理制度”的審計目標，把追蹤資金使用效益和相關交易作為審計重點，通過對專項進行“事前控制、事中監督、事后評審”，確保專項資金使用效益最大化。

4.進行風險導向審計，充分發揮內審預防功能。所謂風險導向審計，即根據被審計專項所存在的風險因素、可能發生的風險事故和風險損失，來確定審計方向和審計重點。例如，支出信息的不實、資產的缺失、違反預算開支等，都可能成為引導審計開展的動因。當然，這并不意味著只有風險出現時才去審計，而是要事先根據各種風險分析和預測或某些征兆來計劃和實施審計，是有針對性的防止重大風險發生的預防型、增值型審計，有利于幫助項目負責人解決存在的突出問題，通過強管理、防風險、促發展來確保專項合規、合法、有效。此外，導向審計使專項資金的審計切入點由財務賬表提高到了宏觀和全局層面。通過分析與風險有關的各項可審活動，通過優先排序，確定具體的專項資金開支審計內容。[7]專項資金管理和使用風險主要分布在項目申報、預算編制、支出內容和范圍以及支出標準等方面，內審人員應對這些方面給予更多關注。

5.強化專項資金全過程監督意識，實現內審“轉型”。內審是高校內部控制的重要組成部分，是在一個單位內部對各種經營管理活動和控制系統所進行的獨立評價，是實現內部控制目標的重要手段。實踐證明，內審要真正服務于學校，肩負起對學校內部經濟活動進行監督和評價的職責，為規范學校管理、防范風險作出一定成績，要求內審人員既要熟悉國家法律法規和經濟改革的方針政策，又要熟悉學校經濟運行情況。因此，內審人員要積極參與學校專項立項申報等工作，強化專項資金全過程監督意識。當然，學校各部門管理者也應積極邀請內審人員參與學校專項立項申報工作。只有多方面了解學校專項活動開展情況，熟悉專項來龍去脈，內審人員才更有發言權，才能更為客觀、公正地進行評價，發現專項資金使用、控制方面存在的問題，提出有效的應對措施，更好地為學校專項資金管理服務，實現專項資金使用效益的最大化。

＊本文系中國教育審計學會審計科研課題資助項目“關于內部審計在加強高校專項資金管理中的作用與方式的研究”（項目編號：ZJS20090326）的研究成果之一。

[1]宋海紅，張曉玲.高校專項資金管理問題芻探[J].管理科學文摘，2008（3）：124-125.

[2]、[3]齊紅.淺析高校財政專項資金管理中存在的問題及對策[J].北京工商大學學報（社會科學版），2007，22（6）：63-66.

[4]周斌.我國高校科研經費財務管理現狀及其改進對策[J].教育財會研究，2009，20（6）：47-51.

[5]陳俊忠.高等學校內部審計缺陷及功能創新[J].事業財會，2008（1）：46-48.

[6]黃賢東.論加強高校內部審計[J].揚州大學學報（高教研究版），2005，9（2）：30-33.

[7]馬軍.高校內部審計在反腐倡廉建設中的作用[J].教育審計，2010（2）：45-47.

責任編輯：陳靜

Abstract:Strengthening the internal audit for special purpose fund in collages,standardizing the management and usage of that kind of fund and making the expenditure to be more scientific and efficient is very important for us to make research on. But because there are some problems with the internal audit,such as the lack of communication system,the not enough audit, the not improved performance evaluation system,and so on.And these problems lead to the misuse,redundant application, redundant construction,concentrated expenditure and capital transferring.To strengthen the internal audit for special purpose fund in collages,first,we should strengthen the internal control and the supervision system,improve the management system, fully understand related regulation and do a better job in internal audit;second,we should make innovation in the method and means of audit and give full play to the role of internal audit in controlling;third,we should take advantage of the feature of the internal audit and scientifically determine the position of the role internal audit plays;fourth,we should take the risk of the orientation and give full play to the role of internal audit in preventing;and fifth,we should strengthen the conscious of supervision during the whole process of implementing and realize the"transformation"of the internal audit.

Key words:special purpose fund management；internal audit；dilemma；countermeasures

Some Considerations on Strengthening Internal Audit for Special Purpose Fund in Collages

TANGYu-ping1and CAOYong-mo2
(1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.Beijing Municipal Education Commission，Beijing100031，China)

F239.66

A

1007－8266（2010）12－0070－04

唐玉平（1962-），女，江蘇省泗洪縣人，北京物資學院紀監審辦公室副主任，高級會計師，主要研究方向為審計；曹永模（1955-），男，安徽省來安縣人，北京市教委審計處處長，高級審計師，主要研究方向為審計。