當前政府投資項目聯合監(jiān)管模式的思考

文/鄭黎明

（作者為浙江省重大項目稽察辦副主任）

面臨的主要問題

近3年來，浙江聯合監(jiān)管項目主要圍繞政府投資項目開展重點項目監(jiān)管，先后組織省市稽察部門聯合監(jiān)管建設項目230個，涉及林業(yè)、水利、交通、城市基礎設施、公檢法司等各個投資行業(yè)。通過聯合監(jiān)管，有效地糾正了在項目建設過程中挪用擠占資金、違規(guī)招標、質量隱患、未按建設程序實施等問題，在一定程度上規(guī)范了項目管理，對保證政府投資安全和投資效益起到了積極作用。但是，從去年以來一些項目的檢查情況來看，浙江政府投資項目管理和聯合監(jiān)管的機制上，尚有一些問題不容忽視和亟待解決。主要表現在以下幾個方面：

前期工作不夠扎實。有些工程項目由于前期工作做得不扎實，匆匆上馬，以至不能如期開工或按期完工。如在項目可研報告編制過程中對內容的研究和論證不夠，細節(jié)把握不準，導致報告深度不符合要求，有些項目邊建設邊增加內容，超概算、超標準、超規(guī)模的“三超”現象十分嚴重。

“四制”未能真正落實。從檢查的情況看，部分項目法人責任制未能真正予以落實；有的項目單位（特別是企業(yè)項目）仍存在著規(guī)避招標，擅自發(fā)包工程的情況；有些項目施工單位在投標時為了能拿到項目，故意做低標的，然后在工程實施的過程中通過不斷變更、增項來抬高工程的造價，低價中標，高價決算；有些項目監(jiān)理不到位，一套班子多個牌子、“借雞抱窩”的情況較多；有的項目合同簽訂不規(guī)范，合同中的權利與義務、違約責任不明確；有的工程項目完工后業(yè)主未履行竣工驗收制，擅自投入使用。

約束機制不夠健全。由于目前投資決策失誤責任追究的尚無具體規(guī)定，有些單位和部門項目審批把關不嚴，導致投資規(guī)模失控、投資結構不合理等現象發(fā)生。同時，參與政府投資項目的咨詢、評估、設計、施工、監(jiān)理、建設管理等部門和單位，也沒有納入政府投資責任約束制度中，對這些部門和單位應履行的義務、應達到的工作標準、應負的責任、如何追究責任、追究誰的責任、追究的形式、處理的標準等也沒有制度上的規(guī)定。監(jiān)管成本大大高于違規(guī)成本，并使一些問題重復發(fā)生。

財務不夠規(guī)范。一是沒有嚴格執(zhí)行《國有建設單位會計制度》混合核算；二是擠占挪用工程款，損失浪費現象較突出；三是違反政府投資管理規(guī)定，對國家、省的配套資金沒有單獨設立帳戶、單獨建帳；四是用收款收據作支付憑據，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導致對方漏繳稅費等；五是部分項目配套資金落實有困難，一定程度上影響了項目的工程進度。

監(jiān)管機制不夠完善。一方面由于監(jiān)管部門多，職能交叉，權責不明確，省市之間、部門之間的信息溝通和聯系不夠緊密，項目監(jiān)管難以到位；另一方面項目稽察監(jiān)管法律依據不足，監(jiān)管工作依法執(zhí)法的難度較大。同時，由于信息不公開，對于項目規(guī)模、投資、環(huán)保、土地等要求，以及項目實施過程中的工期進度、資金安排等管理行為，稽察部門很難實施有效的監(jiān)管。

思考和建議

項目聯合監(jiān)管是加強項目管理具有特色的做法，要從深入現場、解剖麻雀、查幫結合、網絡跟蹤、注重整改入手，探索聯合監(jiān)管項目的新模式

多年的項目稽察監(jiān)管實踐證明，項目稽察監(jiān)管在督促建設項目糾正問題、改進管理的同時，還起到了一定的震懾作用，警示各有關方面切實加強項目管理，杜絕各類違規(guī)問題的發(fā)生。而積極穩(wěn)妥有效地開展重大項目稽察監(jiān)管工作，需要進一步探索對政府投資有效監(jiān)管的新模式。

建立健全政府投資法規(guī)體系。對現有政府投資監(jiān)管中的有關政策法規(guī)進行清理，對不符合國家投資體制改革精神的，不適應當前發(fā)展要求的及時予以修改或廢止。對實踐證明行之有效、符合國家投資體制改革方向的，要及時總結經驗，通過正常立法程序納入法制化軌道。要加快出臺《政府投資管理條例》和《浙江省重大建設項目稽察條例》，明確政府投資職能、責任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內容，嚴格規(guī)范項目前期、審批和責任追究制度，合理界定政府投資范圍和投資方式，規(guī)范政府投資行為。

加強對政府投資重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一要抓好項目設計的監(jiān)管。進一步規(guī)范前期咨詢評估和初步設計及概算審查，科學合理選定項目建設標準。二要規(guī)范招投標活動的監(jiān)管。積極推動招投標信用體系、代理機構和評標專家管理等制度建設。強化招投標行政監(jiān)督協調機制，形成監(jiān)管合力。三要加強政府投資項目資金的監(jiān)管。嚴格資金審批、執(zhí)行、監(jiān)督，防范財務監(jiān)管缺位。四要抓好竣工驗收的監(jiān)管。

建立快速的監(jiān)管信息反饋機制。2010年1月1日實行的《浙江省政府投資項目管理信息系統》，是浙江的投資項目管理平臺。在統一規(guī)范的標準下，要充分發(fā)揮網絡互聯、數據共享的優(yōu)勢，讓經營投資管理系統與決策系統、投資對象之間的信息對稱，經營投資管理系統內部各種業(yè)務信息相互貫通，從而形成一個快速的、完整的、有機的管理鏈，及時掌握項目建設中相關情況。

完善項目投資管理制衡機制。一要對投資中介機構的選擇、使用、監(jiān)督、管理及責任劃分作出明確規(guī)定，建立投資中介機構和專家的責任約束機制和懲戒機制。二要改進政府投資項目實施方式，完善政府投資項目代建制、總承包以及特許經營等模式，實行建設、管理、使用分離，明確政府投資主管部門和項目主管部門、項目使用單位和代建人各方職責。三要探索建立政府投資項目全過程監(jiān)管制，明確政府投資各個環(huán)節(jié)監(jiān)督管理的目標和責任，理順投資主管部門、財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)管職責和關系，完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，實現對政府投資運行的全過程監(jiān)管。同時，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監(jiān)督。

強化對投資項目監(jiān)管的整改落實。項目監(jiān)管工作的成效關鍵在整改落實。一要抓好項目監(jiān)管整改回頭看工作。二是加大監(jiān)管復查力度。要抓住聯合監(jiān)管中發(fā)現前期設計存在重大缺陷、工程質量存在重大隱患、資金使用存在重大問題的項目，加大復查力度。三是加大處罰力度。對整改落實不力、屢查屢犯的項目單位，采取通報批評、停項目、停計劃等懲戒措施，對責任單位、責任人嚴肅處理。四是建立健全稽察監(jiān)管整改情況披露制度。

建立科學的聯合監(jiān)管工作機制。一是要處理好與委內處室的關系，確定年度稽察、聯合監(jiān)管項目名單和稽察整改意見要事先與專業(yè)處室溝通，項目稽察時，要爭取各相關處室的支持、配合，做到良性互動；二是要處理好與上下級稽察機構的關系，促進系統建設；三是要處理與政府相關部門的關系，與相關監(jiān)管部門加強溝通、通力合作，與行業(yè)主管部門及時加強溝通、互相配合，做到不缺位、不越位，開展項目稽察、監(jiān)管信息共享等。

建立長效的監(jiān)管工作考評激勵機制。要充分調動市、縣發(fā)改部門的積極性，充分發(fā)揮市、縣發(fā)改部門項目監(jiān)管工作的作用；要充分調動行業(yè)主管部門的積極性，找準切入口介入項目管理；要讓項目單位感覺到項目監(jiān)管是在規(guī)范項目和幫助推進項目建設，通過指導、培訓、監(jiān)督、整改等手段進行有效預防問題發(fā)生；要開展對各市、縣發(fā)改委（局）項目監(jiān)管工作進行考評激勵。

進一步加強稽察機構和隊伍建設。項目稽察監(jiān)管涉及范圍廣，專業(yè)性強，責任重大，要求稽察隊伍必須政治合格、業(yè)務過硬、精干高效、依法辦事、規(guī)范運作。要進一步研究理順體制，健全機構，充實人員，逐步建立起適合稽察監(jiān)管工作特點和滿足工作需要的特派員選派制度。尚未設立稽察辦的部分縣（市），也應主動建立和完善稽察工作體制機制。