鄉(xiāng)村治理模式的新演進(jìn)

文/袁海平

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的多元化發(fā)展，紹興鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了村民選舉民主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)、村務(wù)決策民主氛圍越來(lái)越濃、村務(wù)管理民主程序越來(lái)越公開(kāi)、村務(wù)監(jiān)督民主過(guò)程越來(lái)越透明的發(fā)展演變過(guò)程，出現(xiàn)了多種鄉(xiāng)村治理模式，其中最為典型的是新昌縣的“鄉(xiāng)村典章”、紹興縣的“夏履程序”和嵊州市的“八鄭規(guī)程”。

從實(shí)踐看，這三大民主治村典型都來(lái)自于基層管理實(shí)踐，都是為了解決鄉(xiāng)村最基本的民主管理問(wèn)題。它們雖然在具體內(nèi)容上有所不同，但有著以下共性：通過(guò)程序的民主化、規(guī)范化、操作化，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的制度化，制度創(chuàng)新是新模式最大的亮點(diǎn)。通過(guò)制度保證了村民的民主權(quán)利，使村民參與成為一種常態(tài)；通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)村級(jí)管理事務(wù)的有效監(jiān)督。在制度的規(guī)范下，鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)與村民的關(guān)系正在發(fā)生積極變化。

紹興鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的出現(xiàn)絕非偶然，與紹興鄉(xiāng)村政治的發(fā)展實(shí)踐緊密相聯(lián)。首先，村治實(shí)踐需求推動(dòng)了制度創(chuàng)新。如在“鄉(xiāng)村典章”實(shí)施前，新昌縣一些村兩委會(huì)矛盾突出，黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位受到挑戰(zhàn)；村級(jí)管理問(wèn)題較多，村民對(duì)村干部使用權(quán)力不信任、不滿意。其次，政府治理需要推進(jìn)了制度創(chuàng)新。實(shí)行村民自治以來(lái)，各級(jí)黨政部門既是村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提升者，也是村民自治制度創(chuàng)新的引導(dǎo)者和推行者。同時(shí)，村民和村官的利益博弈促進(jìn)了制度創(chuàng)新。一方面，制度創(chuàng)新是農(nóng)民民主治村強(qiáng)烈訴求的現(xiàn)實(shí)反映。從調(diào)查情況看，三個(gè)村都有良好的民主基礎(chǔ)，村民們不再滿足于單純的民主選舉，希望逐漸向民主決策、民主管理和民主監(jiān)督過(guò)渡，不再像過(guò)去一樣依賴“能人”，從而在客觀上推動(dòng)了“制度治村”的發(fā)展。另一方面，制度創(chuàng)新是多方利益博弈的客觀結(jié)果。創(chuàng)新制度的實(shí)施，最大的利益受益群體是村民，利益受損群體是村干部，他們的權(quán)力受到制度的約束，是“制度治村”的最大阻力。新昌儒岙鎮(zhèn)一名村民主任發(fā)自肺腑地感嘆道：“典章使村官只有責(zé)任，沒(méi)有權(quán)力。”但在實(shí)踐中，村干部對(duì)“鄉(xiāng)村典章”實(shí)施后的“制度治村”又表現(xiàn)出了明顯的好感，八鄭村的村民主任認(rèn)為：“規(guī)程實(shí)施后，村干部壓力小了，百姓放心了。”也正因?yàn)槿绱耍爸贫戎未濉北砻嫔蠐p害了村干部的利益，但一旦制度真正得到貫徹落實(shí)，村民和村干部的利益又實(shí)現(xiàn)了高度的一致。

從紹興村治實(shí)踐出發(fā)而形成的三大制度創(chuàng)新典型，充分調(diào)動(dòng)了廣大村民參政議政的積極性，保障了村民的民主權(quán)益；明確了村級(jí)組織職責(zé)，推動(dòng)了村干部的廉政建設(shè)，保障了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。當(dāng)然，在紹興鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，仍存在不少問(wèn)題，如制度程序繁瑣、內(nèi)容晦澀難懂、決策成本過(guò)高、權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等以及各參與主體公共利益私人化的逐利傾向、自治效益遞減等，需要在實(shí)踐中不斷地加以完善。

在推動(dòng)現(xiàn)有制度發(fā)展完善的過(guò)程中，基礎(chǔ)性的要求是推動(dòng)制度獲得法的形態(tài)，實(shí)現(xiàn)制度的合法化。同時(shí)還應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：

——明確農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。要吸收“鄉(xiāng)村典章”、“夏履程序”和“八鄭規(guī)程”中協(xié)調(diào)村兩委會(huì)關(guān)系的有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)程序和領(lǐng)導(dǎo)辦法，理順兩委會(huì)的職責(zé)規(guī)定，對(duì)一些原來(lái)界定不清的職責(zé)進(jìn)行調(diào)整和明確，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村務(wù)管理權(quán)的分離。

——明確干群權(quán)力和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)的配套。應(yīng)通過(guò)法的形態(tài)，明確村干部義務(wù)并給予相關(guān)的管理權(quán)限，保障工作的順利，也應(yīng)在賦予村民和基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利的同時(shí)明確應(yīng)盡的義務(wù)，為管理工作的開(kāi)展提供強(qiáng)有力的支持。

——明確村民代表會(huì)議、村務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的合法地位。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有村民代表會(huì)議、監(jiān)督小組的提法，但在紹興乃至全國(guó)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村民代表會(huì)議和監(jiān)督小組正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

——明確規(guī)定村干部任職資格，防止黑惡勢(shì)力侵入農(nóng)村基層政權(quán)，防止宗族、幫派勢(shì)力控制農(nóng)村基層政權(quán)，導(dǎo)致利益“異化”。

此外，還必須健全落實(shí)反映民意、政府參與并能有效提升制度績(jī)效的民主監(jiān)督機(jī)制，既要完善村級(jí)監(jiān)督制約制度，也要對(duì)民主管理行為加以規(guī)范。要貫徹權(quán)責(zé)對(duì)等原則，構(gòu)建村級(jí)民主管理的權(quán)力制衡機(jī)制，強(qiáng)化村干部和村民的制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)，嚴(yán)格按照制度、規(guī)則和程序治理村務(wù)。貫徹有限理性原則，構(gòu)建村級(jí)民主管理的利益優(yōu)化機(jī)制，降低決策成本和執(zhí)行成本。