職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能

郎群秀 馮躍霞

政府職能是指政府依法在公共事務(wù)管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。[1]政府可通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段，發(fā)揮計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控的作用。職業(yè)教育屬于社會公共事業(yè)，必須有政府的宏觀調(diào)控和全力支持，否則，無法取得整體和長遠(yuǎn)的社會效益。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，政府要切實(shí)履行發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)，把職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)；統(tǒng)籌中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育發(fā)展；健全多渠道投入機(jī)制，加大職業(yè)教育投入。

一、職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的現(xiàn)存問題

政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職能主要表現(xiàn)在“立法與規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)支持、監(jiān)督檢查”三個(gè)方面。但是，職業(yè)教育發(fā)展中的政府職能也存在很多問題，“越位與缺位”同時(shí)存在，有學(xué)者通過調(diào)查認(rèn)為，政府對職業(yè)教育的重要性認(rèn)識不足、宣傳工作不到位、資金投入不足和政策支持不夠、規(guī)劃欠合理[2]，這對職業(yè)教育的發(fā)展造成了一定的阻礙。

（一）政府職能范圍過于寬泛

政府職能范圍過于寬泛，對該讓位學(xué)校或社會的具體事務(wù)職能抓住不放，甚至以政代教，對學(xué)校的具體活動或規(guī)定干預(yù)過多，這樣制約了職業(yè)教育系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的完善，同時(shí)也使辦學(xué)者對政府形成依賴，失去自主發(fā)展的動力和活力。我們課題組在調(diào)查中了解到，有些區(qū)縣職教中心校長由教育局長或副局長兼任，這使職業(yè)教育舉辦者、辦學(xué)者和管理者混為一體。此外，教師人事調(diào)動方面基本上還取決于上級主管部門，在考試、資格鑒定、評估等方面本可以由非政府組織行使的職能，政府尚在代替行使職能。在職業(yè)教育決策上，大部分都是政府一言拍板，參與職業(yè)教育的企事業(yè)單位和接受職業(yè)教育的學(xué)生家長參與管理權(quán)沒有得到切實(shí)保證。

（二）宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)功能欠缺

1.宏觀制度落實(shí)不到位。政府雖然要求職業(yè)學(xué)校加強(qiáng)校企合作，但卻沒有制定具體的鼓勵(lì)企業(yè)參與職業(yè)教育發(fā)展和辦學(xué)的激勵(lì)措施，如對職業(yè)院校聘請企業(yè)技師擔(dān)任兼職教師、企業(yè)接受教師技能培訓(xùn)和學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等方面，政府都沒有成文的規(guī)定。校長們普遍反映“校企合作”理論上是雙方共贏的好事，但是實(shí)際上進(jìn)行得并不順利，企業(yè)的積極性不高。同時(shí)，勞動部門對勞動力市場的監(jiān)管也不到位，企業(yè)用工沒有實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度，職業(yè)資格證書制度也沒有全面推行。

2.對專業(yè)設(shè)置、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的統(tǒng)籌管理不足。職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置大多集中在第二產(chǎn)業(yè)，第一、第三產(chǎn)業(yè)類的專業(yè)數(shù)量很少。專業(yè)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)吻合度也不高。各級政府對職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置的宏觀掌控力度不夠，各院校的專業(yè)設(shè)置趨于雷同且相對單一，沒有形成辦學(xué)特色和核心競爭力，一方面重復(fù)建設(shè)造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，另一方面也在一定程度上造成了各校招生中的爭搶生源現(xiàn)象。

3.對學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張統(tǒng)籌乏力。近年來，職業(yè)學(xué)校校園占地面積迅速擴(kuò)大，校舍建筑面積逐年大幅度增長，同時(shí)教學(xué)設(shè)施設(shè)備也大規(guī)模增加，職業(yè)教育辦學(xué)大規(guī)模擴(kuò)張。我們課題組在實(shí)地調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，各公辦職業(yè)院校為了擴(kuò)大影響，在征地、蓋樓方面都在為如何籌措資金、爭取征地而著急，公辦職業(yè)院校占地面積動輒數(shù)百畝以上，這在一定程度上反映了政府統(tǒng)籌管理的缺失。

（三）支持服務(wù)體系不完善

1.政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足。近年來，各級政府在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入上確實(shí)發(fā)揮了主渠道作用，但是，總體看經(jīng)費(fèi)投入與職業(yè)教育發(fā)展需要相比還有很大差距，職教經(jīng)費(fèi)的落實(shí)得不到保障。政府經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致了教師工資不能全額撥付，各校都在負(fù)債辦學(xué)，從而引發(fā)了一系列的問題。

2.業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力較弱。職業(yè)教育管理人員數(shù)量少，除應(yīng)付日常的辦公任務(wù)和檢查之外，幾乎無力對各學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行切實(shí)有效的指導(dǎo)。雖然各個(gè)區(qū)縣都設(shè)有職業(yè)教育與社會教育教研室，并在開展職教課程改革、教學(xué)研究方面的工作，但是部分市縣人員還未配齊、業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力還不高。

二、現(xiàn)存問題的成因分析

無論是在理論方面還是在實(shí)踐方面，職業(yè)教育發(fā)展過程中政府職能發(fā)揮確確實(shí)實(shí)存在一些問題，所以，針對問題的成因進(jìn)行客觀的分析能夠?yàn)閱栴}的妥善解決和職業(yè)教育的健康持續(xù)發(fā)展掃清障礙提供基礎(chǔ)。職業(yè)教育發(fā)展中現(xiàn)存問題的成因主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制

以河南省某縣為例，該縣擁有116萬人口，“經(jīng)濟(jì)總量小、產(chǎn)業(yè)層次低、財(cái)政實(shí)力弱、人均水平不高的狀況沒有得到根本改變；城市化、市場化進(jìn)程還不快”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后導(dǎo)致政府財(cái)政無力承擔(dān)高投入、低支付能力的職業(yè)教育事業(yè)。雖然省財(cái)政給予了一定的支持，但是職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)仍然缺口很大。財(cái)力不足直接導(dǎo)致了政府職能的缺位，如：雖然制定了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)代投”政策，但由于縣政府財(cái)力不足，政策落實(shí)情況較差。

（二）政府投資取向的急功近利

目前政府在公共投資理念上，還沒有把職業(yè)教育投資作為國家的一項(xiàng)重要人力資本投資。一直以來，政府缺乏一個(gè)能夠適應(yīng)社會發(fā)展的職業(yè)教育投資政策，職業(yè)教育的公共財(cái)政支出排位始終在最后。主要原因在于教育投資收益緩慢，許多政府管理者為了政績，往往盯著能帶來及時(shí)回報(bào)的經(jīng)濟(jì)投資，而有意無意間忽略難出政績的職業(yè)教育投資。在我國的市場化改革中，政府提出職業(yè)學(xué)校自主辦學(xué)的思想，希望建立合理的成本補(bǔ)償機(jī)制，借助于市場來提高職業(yè)教育投資的效率。但這些年來職業(yè)教育出現(xiàn)的學(xué)費(fèi)偏高、教學(xué)質(zhì)量停滯甚至下滑的事實(shí)已充分證明，這種理念非但沒有促進(jìn)職業(yè)教育效率的提高，相反還損害了人們享受職業(yè)教育的公平性。

（三）文化觀念的影響

由于受我國傳統(tǒng)文化觀念的影響，我國教育領(lǐng)域較長時(shí)間存在片面追求升學(xué)率、鄙薄職業(yè)教育的狀況。再加上職業(yè)教育相對普通高中教育來說成本更高，人們大多把職業(yè)教育視為次等教育、二流教育。這種傳統(tǒng)文化觀念對職業(yè)教育發(fā)展的“軟約束”，在很大程度上影響了政府職業(yè)教育職能的履行。

三、強(qiáng)化職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的對策

強(qiáng)化具體的對策是促進(jìn)政府在職業(yè)教育發(fā)展中職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，也是對今后職業(yè)教育發(fā)展的重要規(guī)劃，同時(shí)也防止了職業(yè)教育發(fā)展中政府職能問題的再次出現(xiàn)，為職業(yè)教育發(fā)展保駕護(hù)航，具體對策如下：

（一）搭建環(huán)境平臺，加強(qiáng)政府的統(tǒng)籌管理職能

政府要實(shí)質(zhì)性地通過創(chuàng)設(shè)環(huán)境、搭建平臺、制定政策、提供信息服務(wù)等密切部門合作；協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門，制定相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范政府、學(xué)校、企業(yè)等在職業(yè)教育辦學(xué)中的權(quán)利與義務(wù)。一是要實(shí)行國家干預(yù)，制定頒布配套的法律法規(guī)，使職業(yè)教育在政策導(dǎo)向作用下，朝著政府設(shè)計(jì)的方向發(fā)展。二是要建立政府主導(dǎo)、面向市場、多形式辦學(xué)的發(fā)展機(jī)制和政府、用人單位、學(xué)習(xí)者共同分擔(dān)費(fèi)用的教育培訓(xùn)機(jī)制，形成學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)結(jié)合，高、中、初互補(bǔ)的多層次、多形式發(fā)展格局。三是建立系統(tǒng)的信息平臺，引導(dǎo)職業(yè)教育良性發(fā)展。由于條塊分割，勞動力市場復(fù)雜多變，職業(yè)教育機(jī)構(gòu)難以得到準(zhǔn)確的勞動力需求信息，導(dǎo)致職業(yè)教育與培訓(xùn)市場處于無序競爭的混亂狀態(tài)。在政府層面上，要由教育行政主管部門牽頭，相關(guān)行業(yè)組織和職業(yè)院校攜手，建立人才需求的預(yù)測系統(tǒng)和人才供給的預(yù)警系統(tǒng)，建立勞動力市場預(yù)測評價(jià)機(jī)制，及時(shí)為職業(yè)教育機(jī)構(gòu)提供科學(xué)、準(zhǔn)確的信息，為學(xué)校制定招生計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)，保證人才供需協(xié)調(diào)。

在逐步強(qiáng)化教育行政部門對職業(yè)教育事業(yè)宏觀管理職能的基礎(chǔ)上，要充分調(diào)動勞動、人事部門以及經(jīng)濟(jì)部門參與的積極性，使政府的各有關(guān)部門都能明確其在發(fā)展職教事業(yè)中的地位、作用及應(yīng)盡職責(zé)，逐步形成新穎而有序的現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理模式，從而推動職教事業(yè)上一個(gè)新的臺階。

（二）統(tǒng)籌學(xué)校發(fā)展規(guī)模，逐步引導(dǎo)職業(yè)學(xué)校集團(tuán)化發(fā)展

現(xiàn)行的職教體系中，由于規(guī)模較小，存在著較嚴(yán)重的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，校際之間爭資金、爭師資、爭生源，沒有形成規(guī)范有序的運(yùn)作機(jī)制，直接后果是職教自身的整體辦學(xué)效益低下，自我完善、自我發(fā)展的能力不強(qiáng)。

集團(tuán)化發(fā)展是促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，由于社會分工越來越細(xì)，社會化大生產(chǎn)對產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)要求越來越高，通過集團(tuán)化辦學(xué)模式，可以進(jìn)一步密切職教與社會和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的聯(lián)系，不斷培植新的有利于職教發(fā)展的生長點(diǎn)，達(dá)到辦學(xué)效益最大、最優(yōu)化。職教集團(tuán)工作的重心是在“規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)”上，使各職業(yè)學(xué)校在職教集團(tuán)的統(tǒng)籌規(guī)劃下，逐步形成從招生、專業(yè)培養(yǎng)方案設(shè)計(jì)、教學(xué)實(shí)施到就業(yè)一體化的職教體系，各職業(yè)學(xué)校相同專業(yè)在專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)管理、學(xué)籍管理、招生就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)有效銜接，這樣有利于形成訂單式人才培養(yǎng)模式的格局，有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終形成學(xué)校資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)的局面。

具體就學(xué)校規(guī)模和專業(yè)而言，首先，統(tǒng)籌學(xué)校發(fā)展規(guī)模。區(qū)縣政府要統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的中等職業(yè)學(xué)校規(guī)模，避免盲目求大帶來的土地、資金的浪費(fèi)，要積極引導(dǎo)各中職學(xué)校改變辦學(xué)觀念，變“依靠規(guī)模擴(kuò)張求生存”為“依靠內(nèi)涵提升求發(fā)展”，幫助學(xué)校在更高層次上進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃。對于發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮拿褶k中等職業(yè)學(xué)校建議合并到職教中心或職教集團(tuán)，集中力量辦好1-2個(gè)專業(yè)。其次，統(tǒng)籌管理專業(yè)設(shè)置。一是建議主管部門加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校的專業(yè)整合，形成地區(qū)職教特色，避免校際大量重復(fù)設(shè)置。二是制定并嚴(yán)格執(zhí)行專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，把好入口關(guān)，師資、設(shè)備等不達(dá)標(biāo)的專業(yè)堅(jiān)決不讓開設(shè)，對招生規(guī)模較小、不符合設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)進(jìn)行調(diào)整和取締。三是建議按照當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才的需要，調(diào)整中等職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的吻合度。

（三）加強(qiáng)辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督和師資管理

在加強(qiáng)辦學(xué)質(zhì)量方面，各級政府要盡快出臺職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量考核辦法，逐步建立和完善職業(yè)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量評價(jià)體系。具體做法是每年開展一次職業(yè)學(xué)校檢查登記，實(shí)行年檢制度，尤其要加強(qiáng)對民辦職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)監(jiān)督和質(zhì)量管理；每年組織一次民辦職業(yè)學(xué)校的信用等級評估，并通過媒體將評估結(jié)果向社會進(jìn)行公告；對評估過程中發(fā)現(xiàn)的管理混亂、教學(xué)質(zhì)量低下、虛假或違規(guī)辦學(xué)、有償招生、高額收費(fèi)等現(xiàn)象進(jìn)行限期清理和整頓，否則取消辦學(xué)資格。各管理部門也應(yīng)采取聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，教育局、工商局、勞動局和物價(jià)部門定期召開聯(lián)席會議，并利用電視、報(bào)紙等媒體公開發(fā)布會議紀(jì)要。

在加強(qiáng)師資管理方面，要在政策層面上給予大力支持，實(shí)行學(xué)校自主聘用教師制度，提高職業(yè)學(xué)校教師的待遇水平，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生以及具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人才到學(xué)校擔(dān)任專業(yè)課教師。要加大在職教師的培養(yǎng)與培訓(xùn)力度，形成上崗教師培訓(xùn)、提高教師培訓(xùn)、骨干教師培訓(xùn)三個(gè)層次，培訓(xùn)基地與企業(yè)實(shí)訓(xùn)相結(jié)合的國家規(guī)范化培訓(xùn)機(jī)制，建立和執(zhí)行教師到企業(yè)實(shí)習(xí)的制度，并制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)接受專職教師到第一線了解生產(chǎn)設(shè)備、工藝技術(shù)和科技信息，加強(qiáng)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)。

（四）加大經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)職教投資的主導(dǎo)作用

從社會效益看，職業(yè)教育具有明顯的公益性；從客觀事實(shí)來看，職業(yè)教育存在著成本高、教育對象支付能力低、個(gè)人投資回報(bào)低等客觀情況。因此，各級政府必然成為了職業(yè)教育的主導(dǎo)者，不能因?yàn)槁殬I(yè)教育與經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切而過多地將它推向市場。縱觀世界各國，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，無一不是主要依靠政府的撥款來解決職業(yè)教育所需的經(jīng)費(fèi)。在澳大利亞，政府撥款是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的重要來源。[3]

必須進(jìn)一步突出職業(yè)教育公共產(chǎn)品供給中的政府責(zé)任，建立健全逐步加大公共財(cái)政投入職業(yè)教育的制度。這既是擴(kuò)大職業(yè)教育供給總量的前提和保證，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。首先，貫徹落實(shí)《教育法》當(dāng)中規(guī)定的“三個(gè)增長”、黨的十六屆六中全會提出的教育經(jīng)費(fèi)增長要明顯高于財(cái)政收入的增長等法律和政策，力爭早日實(shí)現(xiàn)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例的4%這一目標(biāo)。這是擴(kuò)大職業(yè)教育供給總量的基礎(chǔ)和保障。其次，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，[4]把促進(jìn)弱勢群體就業(yè)作為勞動力市場經(jīng)費(fèi)支出納入到公共財(cái)政之中，并規(guī)定其占GDP的法定比例；把職業(yè)教育純公共產(chǎn)品供給作為勞動力市場經(jīng)費(fèi)支出的重要內(nèi)容；把農(nóng)民工培訓(xùn)作為相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)職業(yè)教育純公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)領(lǐng)域。再次，建立按照生均成本劃撥教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支付模式，制定中職生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出高于普高生的最低法定標(biāo)準(zhǔn)；制定確保中職預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出的增長幅度高于普高的具體法律規(guī)定；中央財(cái)政設(shè)立各項(xiàng)支持職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)的專項(xiàng)基金。最后，建立健全教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，完善政府間公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，促使教育經(jīng)費(fèi)投入更多地向廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育傾斜。

總之，在職業(yè)教育發(fā)展的過程中，政府要充分發(fā)揮對職業(yè)教育的宏觀指導(dǎo)作用，加強(qiáng)跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大政策支持與傾斜力度，政府應(yīng)該引導(dǎo)和鼓勵(lì)職業(yè)學(xué)校創(chuàng)新思維，通過整合職教資源，實(shí)現(xiàn)量質(zhì)并舉、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化，從而推動職業(yè)教育的快速、健康、持續(xù)地發(fā)展。

[1]吳巧榮.中等職業(yè)教育管理中的政府職能——基于S市的調(diào)查[J].江蘇技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（10）.

[2]李玉蕾.農(nóng)村職業(yè)教育中的地方政府責(zé)任研究[D].中南大學(xué)碩士論文，2007年.

[3]黃日強(qiáng)，胡淑坤，趙函.政府撥款：澳大利亞職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的重要來源[J].職教論壇，2010，（1）.

[4]馬永堂.國外公共財(cái)政就業(yè)投入面面觀[J].中國勞動保障,2008，(8).