城鄉統籌發展與農村職業教育轉型

□張勝軍

城鄉統籌發展與農村職業教育轉型

□張勝軍

城鄉統籌發展是當今我國社會改革和發展的主旋律。城鄉統籌發展要求農村職業教育實現轉型。然而，當前我國農村職業教育發展中存在的經費投入不足、培養目標定位不清、體系結構不完善、辦學模式不適宜等突出問題，嚴重遲滯了農村職業教育的轉型進程。為此，應以城鄉統籌發展為指導，重點采取如下應對措施：以政府作為第一投資主體，增強農村職業教育的公共性；重新厘定培養目標，提升農村職業教育的服務功能；加強區域職業教育統籌，建立城鄉一體化的職業教育體系；以辦學模式改革為切入點，大力推進農村職業教育集團化辦學。

農村職業教育轉型；問題；對策

自黨的十六大提出統籌區域城鄉發展戰略，城鄉統籌發展已經成為當今我國社會改革和發展的主旋律。城鄉統籌發展既給農村職業教育帶來了歷史性的發展機遇，也在客觀上對農村職業教育提出了轉型要求。因此，研究城鄉統籌發展中的農村職業教育轉型問題，具有比較重要的現實意義。

一、城鄉統籌發展對農村職業教育轉型的現實訴求

（一）為形成契合城鄉統籌發展的新特點，城鄉統籌發展要求農村職業教育轉型

長期以來，我們對農村職業教育的界定，與我國存在的二元社會結構緊密聯系。在城鄉分治的二元社會結構中，農村職業教育有如下三個典型特征：（1）由農村人在農村舉辦，教育資源匱乏辦學條件差，是一種落后的職業教育；（2）結構單一、層次低，是一種封閉的職業教育；（3）以培養“安農型”、“留農型”人才為目標，是一種功能單一的職業教育。無疑，這是一種“小農村職業教育”（即：目標小、范圍小、功能小、層次低）。

與“小農村職業教育”相對應的是一種“大農村職業教育”。所謂“大農村職業教育”，它是以城鄉統籌發展為指導而形成的一種現代農村職業教育。其特征如下：（1）范圍大。突破了傳統的、狹隘的地域界限，能夠在更大范圍內獲取發展資源；（2）質量高。辦學條件、人才培養質量得到極大提高，與城市職業教育的發展差距日漸縮小；（3）視野闊。不僅服務本地經濟社會發展，還從城鄉統籌發展出發，為更大區域范圍的經濟社會發展服務；（4）功能全。個體需要與社會需要并重，服務對象和服務功能得到全面拓寬和提升；（5）模式活。農村職業教育不但政府辦，而且行業、企業、社區、家庭、個人均能參與其中，辦學模式和人才培養模式開放、靈活；（6）體系暢。延展并提升教育層次，在城鄉之間、普（普通教育）職（職業教育）之間，形成上下銜接、左右貫通、“城鄉一體化”的職業教育體系。

城鄉統籌發展包括城鄉政治、經濟、文化教育、社會事業等多方面的統籌發展。作為城鄉統籌發展的基本內容，農村職業教育只有從“小農村職業教育”轉型為“大農村職業教育”，才能形成契合城鄉統籌發展的新品質、新特點。

（二）為培育更多的新型農民，城鄉統籌發展要求農村職業教育轉型

城鄉統籌發展的過程，也是新農村建設的過程。新農村建設的關鍵是培育有文化、懂技術、會經營的“新型農民”。只有廣大農民的科技文化素質得到普遍提高，才能不斷改變落后的農村面貌。

目前，我國農村人口的文化教育程度和科技素質還比較低，嚴重制約了他們在新農村建設中主體性作用的發揮。有數據表明：截止2007年，我國農村勞動力資源總量為5.31億人，小學文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.7%，高中及以上文化程度占11.62%，其中實用職業技能人才總量嚴重不足，系統接受農村職業教育的勞動力不到5%，勞動力整體素質遠遠低于發達國家水平。[1]農村職業教育是培養新型農民最直接、最有效的措施和手段。因此，城鄉統籌發展要求農村職業教育積極轉型，為新農村建設培育出更多的新型農民。

（三）為成為農村剩余勞動力轉移培訓的主力軍，城鄉統籌發展要求農村職業教育轉型

農村剩余勞動力是指超過農村產業發展需求的那部分勞動力。據統計，當前我國農村剩余勞動力多達2億，勞動力剩余率高達40%。[2]一方面，隨著人口總量的進一步增加、農村耕地面積的逐步減少，以及我國產業結構調整導致企業對農村勞動力吸納能力的降低，農村剩余勞動力轉移將會越來越困難；另一方面，隨著我國農村城鎮化進程的加快，需要轉移的農村剩余勞動力數量卻在不斷增加。2007年發布的 《國家人口發展戰略研究報告》認為，大規模的勞動力流動將持續存在。按人口城鎮化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農村人口陸續轉化為城鎮人口。[3]農村剩余勞動力能否轉移，主要取決于農村勞動者的素質，尤其是職業技能水平。農村職業教育在農村剩余勞動力轉移培訓中具有得天獨厚的優勢。因此，城鄉統籌發展要求農村職業教育積極轉型，成為開展農村剩余勞動力轉移培訓的主力軍。

二、農村職業教育轉型面臨的主要問題

盡管城鄉統籌發展要求農村職業教育積極轉型，但是，農村職業教育轉型面臨的一些主要問題，嚴重遲滯了轉型進程。

（一）經費投入不足

據教育部、國家統計局、財政部《關于2006年全國教育經費執行情況統計公告》顯示：2006年，全國職業中學生均預算內事業費支出為2163.69元，比普通高中生均的2240.96元凈少77.27元；全國職業中學生均預算內事業費支出為407.28元，比普通高中生均的449.15元凈少41.87元。[4]經費投入的不足，導致了不少農村職業學校缺乏教學必需的生產實習基地，實訓室、實訓車間殘缺不全，用于教學示范和實訓實習的設備也多為生產一線淘汰下來的舊設備，嚴重影響了教學和培訓質量。2005年，某市有機會升入職業高中的農村初中畢業生原本不下2.4萬人，除其中的38%或就近在辦學條件較好的農村職高，或臨近辦學條件較好的省、市職高解決升學問題外，其余的62%則全部失學，未經任何職業教育和培訓就直接流入社會，他們寧愿失學也不愿退而求其次就讀辦學條件差的農村職業高中。[5]

必要的辦學投入，是保障辦學質量的基本前提。經費投入的嚴重不足，使農村職業教育辦學條件難以得到有效改善，人才培養質量自然也就無法保證。從總體上看，目前，我國農村職業教育依舊是一種落后的職業教育，遠遠不能滿足城鄉統籌發展對農村職業教育提出的高質量要求。

（二）培養目標定位不清

農村教育（包括農村職業教育）的培養目標是什么？這在教育研究中一直存在歧義。有研究者認為，就政府意圖而言，舉辦農村教育，歷來強調兩個觀點：工具論和身份論。所謂工具論，就是服務“三農”、服務地方經濟建設和社會發展；所謂身份論，就是把農村兒童培養成新農民。工具論和身份論相輔相成，共同構成了政府舉辦農村教育的基本意圖。[6]換言之，作為官方意志體現的國家教育政策，要求農村教育培養扎根農村的“安農型”、“留農型”人才。對農村教育的這種人才培養目標定位，也得到了教育學界多數研究者的支持和回應。[7]

但是，近年來，也有不少研究者開始質疑這種“單一目標論”，[8]主張農村教育（包括農村職業教育）應“以人為本”，更多地尊重和關注農村受教育者的個體需求。一些調查研究也表明，培養 “離土型”、“離農型”人才，也是一個不該忽視的、來自教育實踐和底層社會的聲音。[9]

就農村職業教育而言，如果以培養“離農型”人才為主，是否就意味著與城市職業教育趨同？是否就意味著喪失其獨特性？反之，如果以培養 “留農型”人才為主，那么，在城鄉統籌發展背景下，它又如何能提升其服務功能？農村職業教育到底該為誰服務？要培養和能培養什么人？毫無疑問，當前我國農村職業教育的人才培養目標定位不清，已經嚴重影響了它的轉型方向和進程。

（三）農村職業教育體系不完善

我國現有的農村職業教育體系主要是在城鄉分治的二元社會結構中逐步建立起來的。盡管改革開放以來已有較大調整，但依然很不完善。這主要表現為：（1）從總體上看，農村職業教育基本上還是一種以職高和中職校為主體的、層次單一的職業教育，沒有與高等教育（包括高等職業教育和普通高等教育）對接；（2）由于缺乏不同類型教育之間的轉換機制，農村普、職教之間既沒有相互滲透，更不可能自由轉換；（3）農村職業學歷教育和非學歷職業培訓，分別采用了兩套互不關聯的教育制度，如招生制度、學習制度、評價制度、管理制度等，導致農村職業教育體系的內部阻隔；（4）受制于二元社會制度安排，城鄉職業教育依舊相互分離。

在城鄉統籌發展背景下，作為一種“大農村職業教育”，應有一個結構合理、普（教）職（教）溝通、城鄉銜接的通暢體系。但是，當前我國農村職業教育體系的不完善，農村職業教育依舊具有很強的保守型和封閉型特征。如果不加改革，也就不可能實現農村職業教育轉型。

（四）辦學模式不適宜

辦學模式要解決的是誰辦學、如何辦的問題。從20世紀80年代以來，我國農村職業教育的辦學模式已經出現了多種變化，但總體看來，還存在以下幾個主要問題：（1）主要依靠農村地方政府辦學，辦學主體比較單一。不論是在經濟較為發達的東部地區，還是經濟欠發達的中西部地區，我國農村職業教育主要還是依靠縣、鄉（鎮）政府及其職能機構辦學，其他社會組織和個體很少參與其中。其典型表現是在不少農村地區出現了普通民辦中小學，但很少出現民辦職業教育機構。產生這種現象既有觀念問題，也與農村職業教育高風險、低回報的特點有內在關聯。（2）主要以公辦職業學校為中心辦學，企業參與度低。一方面，農村企業相對較少，校企合作的范圍有限，而數量相對較多的城市企業因地域、生產成本等各種因素的制約，也沒有表現出主動參與農村職業教育的意愿；另一方面，當前的農村職業教育主要還是一種低重心、低層次的職業教育，辦學條件有限，人才培養質量不高，很難為企業培養它們所需要的中、高級技能型人才，校企合作缺乏共同的利益基礎。（3）主要是農村辦學主體之間開展辦學合作，城鄉合作辦學薄弱。近年來，由于國家政策的強力推動以及一系列農村職業培訓項目（工程）的實施，如“農村勞動力轉移培訓”、“農村實用人才培訓”、“農村科技致富帶頭人培訓”、“返鄉農民工培訓”、“千百萬農民素質提高工程”、“金色農業工程”，等等，這在客觀上促使農村職業教育辦學主體之間開展了不同程度和不同形式的合作辦學。但是，卻很少有城市職業教育機構參與這些培訓項目（工程）的實施。不可否認，雖然在一些地區，城鄉職教機構之間在招生、就業以及人才培養等方面，也開展了一些合作，但在大多數情況下，這些合作并不穩定，且實際規模小，合作程度也不高。

在城鄉統籌發展背景下，農村職業教育只有突破地域界限，通過城鄉合作辦學、區域合作辦學，才能夠在更大范圍內整合資源，獲取資源，為自身發展創造有利條件。

三、推動農村職業教育轉型的若干對策

結合前文相關分析，為推動農村職業教育轉型，本文重點提出如下對策。

（一）以政府作為第一投資主體，增強農村職業教育的公共性

農村職業教育的經費投入，應以政府為第一投入主體，社會各界積極參與。其一，教育是一種培養人的活動，按照西方公共產品理論，它是兼具效用排他性和利益外溢性的準公共產品。[10]準公共產品的提供，不能完全依賴市場，應有政府參與。農村職業教育屬于典型的準公共產品，就應有代表公共利益的政府來提供。其二，與普通教育相比，職業教育處于弱勢地位；與城市教育相比，農村教育又處于弱勢地位。農村職業教育的這種“積弱性”，要求政府從教育公平出發，優先保障其投入。其三，農村職業教育的對象主要是農村居民，他們對教育服務的購買力不強，而農村職業教育又具有風險高、收益低、社會資源動員力差的特點。因此，政府應分擔更大份額的辦學成本。

為強化政府的投入責任，建議采取如下舉措：一是合理確定政府在農村職業教育辦學投入中的分擔比例，并以制度加以保證。作為農村職業教育投入主體的政府，并不是僅指縣、鄉（鎮）政府，而是包括各級政府在內的一個“集合”概念。“事實上，在大多數國家，政府都是多級結構的，政府在教育中的責任范圍，需要在各級政府間進行劃分。”[11]從我國農村經濟發展水平看，多數縣、鄉（鎮）政府在保障義務教育的同時，根本無力給農村職業教育以較多的財力支撐，[12]這就需要省或地市級政府在農村職業教育辦學投入中承擔更大責任。二是加大中央財政對農村職業教育的轉移支付力度，重點支持農村職業教育的基本能力建設。特別是對少數民族地區、中西部欠發達地區的農村職業教育，更應重點扶持，讓職業教育惠及更多的農村人口。三是國家應出臺政策鼓勵有條件的地區，率先試行“農村義務職業教育制度”，并逐步把農民和農民工納入免費的職業教育范疇。四是建立“行政問責制”，強化各級政府對農村職業教育辦學投入的責任意識。

當然，強調政府對農村職業教育的投入責任，并不是說農村職業教育就應該完全、無條件地由政府包辦。一方面，政府可以通過引入市場競爭機制，改變公共財政的投入方式，如采用“訂單培訓”、購買培訓產品、發放教育券等，激活農村職業教育市場，提高公共財政的使用效益。另一方面，政府可利用其權威性，綜合運用經濟的、行政的、法律的等政策手段，引導多種社會資金投入農村職業教育。

（二）重新厘定培養目標，提升農村職業教育的服務功能

長期以來，我們習慣于把農村職業教育默認為一種“小農村職業教育”，堅持“單一目標論”。筆者以為，這主要源于兩種錯誤認識：其一，是對“農村職業教育服務農村”的曲解，將“服務農村”曲解為禁止農村人才外流。實際上，在城鄉統籌背景下，農村職業教育可以采用多種方式服務農村。培養“安農型”、“留農型”人才是服務農村；同樣，通過培養“離農型”、“離土型”人才，轉移剩余農村勞動力、推進農村城鎮化進程等，這也是服務農村。其二，是對職業教育“以就業為導向”的誤解。不少人以為，農村職業教育“以就業為導向”，就是“只要就業、不要升學”。所以，一旦出現以升學為目的的農村職業教育，就一律被視為“辦錯了方向”、“走錯了路”。其實，“以就業為導向”中的“就業”，除“及時就業”外，它還包括“延時就業”。基于職業生涯的長遠規劃，不少農村職業教育對象，特別是青少年學生，希望通過讀職高或中職校獲得升學機會，為將來的“完美就業”和“市民化”奠定基礎。顯然，這也是一種合理訴求。

由此可見，不管農村職業教育培養的是“安農型”還是“離農型”人才，也不管它是以升學抑或就業為其教育教學目的，都具有其現實性、合理性和必要性。為此，我們應當“以人為本”，重新厘定農村職業教育的培養目標，尊重個體選擇，使農村職業教育的服務對象得以拓寬，服務功能得以提升。

（三）加強職業教育城鄉統籌，建立城鄉一體化的職業教育體系

加強職業教育城鄉統籌，建立城鄉一體化的職業教育體系，其直接意義大致可歸結為：（1）通過資源整合，縮小城鄉職業教育的發展差距；（2）通過層次延伸，完善城鄉職業教育的體系結構；（3）通過優勢互補，實現城鄉職業教育的協同發展。

統籌城鄉職業教育發展，建立城鄉一體化的職業教育體系，是一項系統工程，它牽涉到多方利益，需要進行頂層設計、系統集成。具體而言，應以發展農村職業教育為重心，抓好如下幾方面工作：一是根據區域經濟社會發展需求，統一制定區域城鄉職業教育的發展規劃。二是合理進行區域城鄉職業教育的網點布局。特別是要考慮到農村地理特點、產業特點、人口分布特點，重點建設以縣域職教中心為連接點的農村職業教育網絡。三是根據城鄉職業教育的各自辦學傳統和辦學優勢，統籌區域職業教育的專業設置，避免各辦學主體之間的“同質化”發展和惡性競爭。四是“以城帶鄉”，建立城鄉職業教育對口支援制度，鼓勵城鄉合作辦學，共享教育資源；五是建立城鄉職教師資定期交流制度，讓農村職教師資獲得更好的學習和發展機會；六是建立城鄉職業教育統一的招生和就業制度，拓寬農村職業學校的招生入口和就業出口。

總之，在城鄉統籌背景下，絕不能就農村論農村職業教育。只有加強職業教育的城鄉統籌，才能形成體系完備的“大農村職業教育”。

（四）以辦學模式改革為切入點，推進農村職業教育集團化辦學

在城鄉統籌發展背景下，農村職業教育要想在更大范圍內獲取發展資源，就必須深化辦學模式改革。目前，從全國各地正在開展的農村職業教育改革實驗看，較好的做法是推進農村職業教育的集團化辦學。

農村職業教育集團化辦學是指：以發展農村職業教育為重心，通過組建農村職業教育集團，整合有利于農村職業教育發展的各種資源，使農村職業教育實現規模化、連鎖化、集約化發展。實踐證明，農村職業教育集團化辦學在改善我國農村職業教育辦學模式、人才培養模式，優化農村職業教育資源、提高人才培養質量和辦學效益等方面，均能發揮積極作用。如：近年來，重慶市通過組建“農民工職業培訓集團”，大力實施農村職業培訓工程，轉移了大量農村剩余勞動力、培養了一批農村實用技術人才；[13]江蘇省從20世紀90年代開始試辦職業教育集團，迄今已“初步建立了覆蓋農村的職業教育體系”；[14]海南省通過組建職業教育集團，形成了城鄉一體化的職業教育培訓網絡，人才培養質量顯著提高，[15]等等。

為推進農村職業教育集團化辦學，應采取如下舉措：一是發揮政府的統籌作用。政府應通過政策制定，在農村職業教育集團的格局分布、組建類型、發展方向和發展規模等方面給予有針對性的引導，使其有序發展。二是強化行業（企業）在農村職業教育集團中的主導地位。一方面，行業（企業）應樹立責任意識，充分發揮自身獨特優勢，主動參與農村職業教育集團建設；另一方面，政府應建立相應的激勵機制，促進行業（企業）的深度融入。三是重點支持一批辦學質量好、社會信譽度高的職業院校和培訓機構參與農村職業教育集團，并以它們作為“發展支點”。尤其是對縣域職教中心，因其能產生“標桿效應”，更應給予重點幫扶。

當然，農村職業教育集團化辦學也可以有不同模式，如政府主導、院校主導、行業（企業）主導、中介主導、自愿聯盟等。我國農村職業教育發展存在較大的區域差異，各地應根據實際情況和發展需求，選擇最為切合自己的辦學模式。

[1]農業部.2003-2010年全國新型農民科技培訓規劃.http://www.agri.gov.cn/xxgkxmgl／P020080429673925118922.doc.

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[13]茆琛.重慶職教集團化辦學：開啟城鄉統籌發展的“金鑰匙 ”[R].http://www.cq.xinhuanet.com/news/2008-07/22/content_13898904.htm.

[14]馬萬全.江蘇職業教育集團化辦學的實踐探索[J].中國職業技術教育,2009，（11）：41.

[15]周濟.以科學發展觀為指導，實現中職又好又快發展——在2009年度職業教育與成人教育工作會議暨全國職業教育集團化辦學經驗交流會上的講話 [N].中國教育報,2009-03-12.

G710 獻標識碼：A

1001-7518（2010）28-0045－04

張勝軍（1965-），男，湖北黃梅人，教育學博士，江蘇技術師范學院副教授，研究方向為農村教育、職業教育、教育政策。

湖南省教育科學“十一五”規劃重點課題“農村成人教育與課程構建”(課題編號:XJK06AZ025),課題主持人:聶勁松。

特約編輯 董仁忠