上海港口民營化改革的動因、問題及對策

朱 鶯

(1．復旦大學 應用經濟學博士后流動站,上海 200433;2．華東政法大學 商學院,上海 201620)

在經濟全球化推動下,世界上許多國家或地區的國際貿易港口,都積極從交通基礎性功能向國際市場資源配置樞紐轉型,成為全球性國際貿易與運輸鏈中的重要環節,由此引發了新一輪港口發展的熱潮,爭相恐后地準備建成為現代化的國際港口。合理的港口布局、完善的港口設施和高效的港口經營是現代化國際港口代表性標志,這些標志需要巨額資金的投入和港口產業模式的創新來實現,又由此推動了各國港口民營化改革的浪潮。上海作為我國進出口貿易集聚地,對現代化的國際港口具有迫切訴求。因此,作為國際航運中心地位的上海港口必然也融入到全球港口民營化改革的進程當中。

一、上海港口民營化改革動因

目前對港口民營化概念,國內外許多學者從不同的角度給予了不同的解釋,本文認為,港口民營化有三層含義：(1)在所有權或經營機制層面上,民營化是港口所有權轉變為民間所有或者引入民營機制的過程;(2)在市場結構層面上,民營化是港口業務的市場結構從壟斷向競爭轉變的過程;(3)在政府政策層面上,民營化是港口產業逐步放松規制、積極引入市場機制和重構政企關系的過程 (李南,2007)。港口民營化的主要目標是：(1)通過引入市場競爭來改善服務及提高營運績效;(2)通過引入民間資本和國外資金,緩解港口建設資金的壓力。

(一)改進低效率港口服務的需求

國有港口企業處于相對壟斷的地位,其內在缺乏與市場機制相適應的能力,缺乏主動競爭的動力機制,從而導致官僚主義和低效率;政府是國有港口企業最終的債務承擔者,企業缺少破產約束,削弱了企業經理努力改進經營績效的激勵。國有港口企業經營具有多重目標,往往很難做到效率和維護政府責任同時兼顧,而且,政府有時處于對失業和社會穩定的考慮,往往有意無意在政策上向其傾斜,這些作用力的最終結果減弱了企業自我提高經營效率的原始驅動力。因此,我們認為,“政府主導的失敗”帶來了港口經營運作中的一系列低效率。而民間資本的競爭與參與、恰恰克服了以上弊病,席卷全球的港口民營化浪潮給上海港口的改革提供了思路。

(二)港口設施建設資金不足,渴求融資渠道的拓展

上海所在的長三角地區外向型經濟比較發達,受腹地經濟的影響,外貿出口連年保持快速增長,上海港的貨源正逐步以集裝箱貨為主,港口集裝箱化率接近 50%。2010年,超大型化的國際集裝箱船舶在航比例將增長到 60%。為了滿足國際集裝箱船大型化的需要,對上海港基礎設施的完善又有了更進一步的需求：

(1)建立外港的需求。外港的建設是在減少進出港航道疏浚量的同時提供深水航道和泊位;

(2)建立深水港的需求。如果港口能為 12500TEU左右的 ULCC(400m×57m×29m)提供裝卸服務,那么集裝箱港的水域條件必須在水深15m以上;

(3)提高船舶裝卸設施的需求。在當前國際集裝箱運輸市場中,超比例發展的是超大型集裝箱船 (ULCC),由于ULCC的載箱量比目前所用船型增加了大約 50%,船長增加20%～25%,船寬增加10～15m,所以為適應ULCC船的大裝載量,必然要求增加船舶裝卸設施;

(4)超大型集裝箱船舶的使用還直接需要相配套的碼頭設施、堆場、后勤供應、內陸運輸設施等。

綜上,集裝箱化和船舶大型化對港口的基礎設施、水深、航道條件都提出了更多的需求,資金的缺額必然限制港口功能的擴展。而資金不足的原因在于港口基礎設施建設資金來源單一,目前主要是通過向貨主征收行政性收費來解決,各級政府的財政中沒有確定固定的資金渠道。所以廣泛吸納社會資金、拓展融資渠道,吸收民間資本和外資投資港口基礎設施是上海建設現代化港口的必然訴求。

(三)港口業務自然壟斷特征弱化、產業模式變革為其它資本的進入提供了可能

航運新技術的突破,增加了對能夠接納最新一代船舶的港口設施的要求,也刺激了港口之間吸引現代船舶和現代貨物形式的競爭。此外,多式聯運的發展,促使港口業務在通常的港口邊界之外擴張,改變了原來的產業態勢,港口的作用轉變為整個物流鏈中的一個重要節點,其業務中的自然壟斷特征逐漸變得模糊。這種趨勢下,港口服務多樣化態勢增強,多樣化的港口服務中既有公共品又有私人物品的特征(Piore＆Sabel,1984),從未來港口競爭趨勢來看,港口自身提供服務的多樣性和在整個物流鏈中的融合性,決定著港口效率的高低,而民營資本和外資的進入恰恰能帶來這種靈活性和效率。與此同時,科技的進步,使得其它運輸模式 (鐵路、航空和公路)的替代競爭加劇,港口地理特點形成的壟斷市場優勢也在逐漸喪失。種種突破影響著港口產業模式的變革,為其它資本的進入提供了可能。

(四)非專業化的管理公司不能滿足上海港國際接軌的需求

隨著世界范圍內航運業的蓬勃發展,能在世界范圍內參與港口投資經營的主體,才能在全球港口業布局中占領制高點,這個趨勢必然引起全球范圍內港口企業的重新洗牌,引發海運企業兼并重組的浪潮。而原有的公營壟斷企業,缺乏雄厚的資本實力、管理水平相對低下,普遍存在著決策時滯問題,很難適應不斷變化的市場環境,這就需要民營化帶來以私人資產為主的國際性資本,以及實力雄厚的跨國海運公司專業化的港口管理技術。因此,民營化是加快上海港接軌國際的有效途徑。跨國港口經營集團的迅速發展,能受益于建立在全球經營基礎上的規模經濟效益,在世界范圍內,以比較低的成本滿足客戶不斷變化的需求。具有這些優勢資源的跨國港口經營集團的涌現,對于上海港融入全球市場并躋身于前列是必不可少的微觀基礎。

綜觀,隨著上海國際航運中心建設進程的推進,給上海港的發展帶來機會的同時也帶來了變革壓力,上海港原有公營壟斷模式積累的矛盾也使其內部產生變革的動力。因此,上海港口民營化改革順勢而為,通過港口民營化,期望能達到以下目標：提高運營企業管理效率;引進多元化投資主體,提高產品和服務的供應效率,強化港口的全球競爭力;在制度變革方面重新平衡公共和私人部門力量的,建立新的規制制度。最終促進上海乃至長三角地區的經貿發展。

二、上海港口民營化進展及存在的問題

(一)上海港口民營化進展

1993年,中國頒布了 《關于深化改革、擴大開放、加快交通發展的若干意見》,提出要鼓勵中外合資、合作租賃等方式建設、經營港口碼頭。當年,上海港集裝箱綜合發展公司和香港和記黃埔集團合資組建上海集裝箱碼頭有限公司(SCT),總投資高達 56億元人民幣,滬方的土地岸線、水下設施估算為 10億元人民幣,港方投資 10億元人民幣,雙方合資經營上海集裝箱碼頭。SCT的正式運營標志著我國港口民營化進程的啟動,SCT引入了先進高效的計算機生產管理系統、建立了行之有效的管理模式,其高效率的作業水平、優質的服務取得了令人矚目的成績,帶動了整個上海港集裝箱吞吐量的發展,為上海港躋身于世界十大集裝箱港口行列做出了巨大貢獻。上海港從 1998年首次跨入世界十大集裝箱港口行列之后,用了 5年時間于 2003年躋身于世界第三位。表1是上海集裝箱港口合資企業基本情況。

表 1 上海集裝箱港口合資企業基本情況

(二)上海港口民營化改革面臨的問題

上海港口民營化是我國港口民營化的先鋒,盡管有其成功之處,但是在其民營化過程中,也面臨了我國港口民營化共同遇到的問題：

1.政府對港口民營化改革決心不足,實施過程中行政干預痕跡猶存。港口企業民營化涉及國有資產轉移問題,政府官員決策時面臨兩大問題,使其猶疑不定：(1)民營化過程中,會面臨 “國有資產流失”的指責,從 “經濟人”角度,官員會為了避免個人聲譽受損而不去推動民營化改革;(2)原有壟斷既得利益集團利用影響力,迫使主導改革的政府官員改弦易張。

受傳統計劃經濟體制影響,在民營化實施過程中,港口建設、管理和運營各方面行政干預痕跡明顯。政府部門出于地方經濟發展的考慮,常常過于參與港口的建設與發展。一些應該還權于市場的權利 (例如,指泊權等)沒有與民營化改革同步。行政權力的濫用會阻礙有效競爭機制的形成,削弱了私人運營商進入的熱情。

2.政府對不同港口項目缺乏指導性管理,降低了民營化帶來的效率。上海港在完善基礎設施建設過程中,其巨大的資本需求需要多元化投融資主體,吸引民間資本和外資的關鍵是要為其提供多樣化的項目投資渠道。港口基礎設施項目基本分為三種類型：具有競爭性的經營性項目、不具有競爭性的準公共性項目和純公益性項目。不同類型的港口基礎設施項目其投資收益是完全不同的,因此不同類型項目的投資風險及其對社會資本的吸引力也是完全不同的。當前,上海港在項目分類劃分上仍然比較模糊,尤其是在政府擔保力度和投資回報率的界定上始終沒有科學的標準。因此,在缺乏專業化分類管理下,政府的指導性政策或者引資力度不足,挫傷了私人資本進入的積極性,或者由于政策過度傾斜,侵蝕了民營化帶來的利益。

3.港口民營化的規制框架不完善,法制建設滯后,缺乏宏觀環境保障。(1)由于沒有明晰的、長遠的港口民營化改革愿景,盡管近年出臺了一些條文,但是現行條文對有關港口民營化的范圍、對象、模式、競爭方式等方面均出現不同程度的缺失;(2)當前,我國港口產業獨立規制機構殘缺,職能不能集中。例如,國家發展和改革委員會只負責投資立項和價格審批,交通部負責行業管理,而各地方政府則通過投資等形式實現更大程度的參與,沒有一個部門能夠在整體上制定并貫徹港口政策,使得統一的規制權被分割,進而導致整體、系統的規制框架缺乏,最終導致了產業內秩序的混亂;(3)港口法制體系不健全或建設滯后,碎片似的法律規則缺乏操作性和動態適應性;(4)投資資本逐利的本性和港口企業供給服務的公共物品屬性,使得公私雙方在港口民營化活動中所呈現的利害關系比較復雜,而能解決這些問題的相關規制技術是缺乏的;(5)在上海港口民營化過程中,提供公共物品的港口企業涉及到國家的產業安全,其產業內企業的技術涉及到國家的技術機密,這些方面所牽扯的監管領域幾乎是空白的。種種問題都將使上海港口民營化改革的道路變得漫長而曲折。

三、推進上海港口民營化改革的對策建議

為保證上海港口民營化順利進行,當前要做好以下幾方面的工作：

(一)從國家層面設立規制機構

橫看世界各國規制機構的實質,主要是規制權力在中央政府和地方政府的分配問題。各國規制機構組織體系一般是小國實行中央統管,以減少管理環節;大國是中央規制機構承擔跨區域的規制任務,地方規制機構決定區域內的規制行為。在規制機構的產業跨度方面,多數國家沒有成立專門的國家級港口經濟規制機構,而是合并在較為綜合性的機構職能中。比如,美國的聯邦海事委員會 (FMC)名義上是負責聯邦的港口規制,實際上主要是對國際班輪運輸進行經濟規制。新加坡的情況是解散了原新加坡港務局,建立新加坡港務集團,實現商業化運作,同時成立專門的港口規制機構(MPA)實施產業監控。此外,美國、日本、韓國等國家,各種與港口業務相關的行業協會也在規制中發揮比較重要的作用。

對于我國,在近期過渡性階段,可以先建立一個統一的交通規制委員會,對所有的交通運輸方式進行規制,交通部根據規制政策框架行使跨行政區域的相關規制監督和執行職責,而地方港口管理局的規制部門執行管轄區域內的規制政策以及港口項目民營化的模式。待時機成熟,再設置一體化的港口規制機構 (李南,2007)。

(二)對上海港口業務科學分類指導,項目單元化管理,提高民營化效率

以港口基礎設施項目的公益性、準經營性和經營性的特性為依據,我們可以如下分類：(1)純公益性項目：主要包括為進出港口的船舶和車輛所提供的水陸進出口集疏運通道及其基本附屬設施 (如防波堤、各類航道與道路的燈光標志等)、各類用于港口通關、檢疫等官方行為的建筑與場地等港口公用基礎設施;(2)準經營性項目：主要包括為船舶裝卸作業所提供的碼頭泊位、系纜設施以及各類浮動停泊設施等港口專用基礎設施;(3)經營性項目：主要包括港口生產過程中所必需的裝卸設備、運輸工具和倉儲設施等港口生產經營性基礎設施 (楊建勇,2006)。對具有競爭性的經營性項目,政府要將其推上市場,由私人投資解決;對不具有競爭性的準經營性項目,政府主要給予項目啟動的政策或資金支持;而對非經營的公益性項目,則需由政府承擔,但投資方式不是原來的無償撥款,而是按指定用途給予專項補助,或者事權同補助款掛鉤。

在科學分類管理基礎上,合理選定項目單元的經營主體,利用激勵性規制技術,建立適度的市場競爭機制,才能使民營化效率最大化。基于洋山深水港的前期經營實踐,我們認為：(1)要確定以民間資本投資項目單元為產權單位,對項目單元進行投資評估和收益測算,確定合理的回收期限及其投資收益率;(2)按照所有權和經營權分離的原則,合理選定具有港口產業生產經營資質的企業從事港口經營生產活動;(3)按照每一個項目單元逐個簽訂經營合同,確保民間資本投資項目單元收益的合理性。

(三)建立健全相關法律法規,提供必要制度保障

政府關于港口產業的相關立法是港口民營化的制度基礎,港口企業兼并重組、股份置換、上市、破產、員工分流、資產設備出售等等問題,必須要有相應的法律來規范。而且在引入競爭機制后,由私人資本為主的港口寡頭壟斷企業,其廠商強勢地位必然要有健全的反壟斷法來保護消費者的權益。因此,我們認為,健全的法律法規是民營化推進的必要條件。

參看國外一些國家,可以看到這樣的軌跡,例如,1981年,英國議院通過 《運輸法》,并對 1964年的 《港口法》做了重大修改,然后依據相應法規,撤消了國家港口委員會,成立了英國聯合港口有限公司,對國家港口進行私有化改造。2008年,法國自治港的改革,其順序是確定目標愿景,修改相關法律,進行具體化的港口改革。從中可以看出,在處理立法與發展、立法與改革的關系上,大多是采用先立法、后改革,以立法來保證發展的方針。因此,只有制定了比較完善的法律法規,在制度約束下的港口民營化改革,才能沿著既定的路徑演進。

(四)積極治理行政的過度干預,保證市場競爭的公平和公正

繆東君 (2002)指出,“上海港集裝箱班輪的主要掛靠碼頭有 SCT所屬碼頭、外高橋一期碼頭和外高橋二期碼頭,但班輪公司在決定具體掛靠哪個碼頭方面并無自主選擇權。而是上海港務局運用行政命令的 ‘指泊權'來指定掛靠碼頭。在外高橋二期投入運營以前,當時上海港務局占股比例最大的 SCT往往得到優先照顧,此后則是上港集裝箱公司全資擁有的外高橋二期成為特別扶持的重點。”指泊權和引航權作為港口當局管理、協調港口的生產、安全的行政工具,但在上海港運營管理中,被上海港務局過度使用,妨礙了市場競爭中的公平和公正,追究其根本原因是港口行政管理體制改革的不配套,致使行政權利過度濫用,阻礙有效競爭機制的形成。長此以往會助長尋租活動和腐敗行為產生。因此,在民營化進程中,行政管理體制改革必須要配套跟進。在政治體制改革任重而道遠的制度背景下,強有力的行政監管、政治問責與政治紀律約束是治理行政權力濫用現實可行的選擇。

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