貧困縣的造城運動

夢想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會真真實實的發生？

夢想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會真真實實的發生？

[城·事]

內蒙古清水河縣是一個財力只有3000多萬元的貧困縣，當地大多數居民仍然生活在破舊的窯洞中。早在1998年，一位上級領導到清水河縣考察工作，認為老縣城山路崎嶇、交通不便，妨礙經濟發展，不如選一個地理位置好的地方建新區。于是，縣領導計劃投資60億，建造面積為5平方公里的新城。

由于資金無法到位，財力難以支撐，新區建設和搬遷工程于2008年擱淺。歷經10年的造新城運動，耗費了上億元投資，不少單位因此背上了外債。由于沒有得到有關部門的審批手續，如今，這座“半拉子”新城，只能以“違規建筑”名義矗立在荒山之上。

[案例分析]

一個貧困縣為何“敢于”以超過自己財力收入200倍的“勇氣”建新城？夢想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會真真實實的發生？貧困縣的造城運動以喜劇開始，以悲劇結束，這一失敗的案例帶給我們哪些沉痛的教訓？

“拍腦袋”工程

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

建如此規模浩大的工程，唯一的依據就是上級領導的“點子”，這是一個典型的“拍腦袋”工程。因為領導有想法、有動議，就決定上馬該項工程，這決定了工程從一開始就埋下了悲劇的隱患。

因為“拍腦袋決策”是決策后才為決策尋找合理依據，才為決策補辦各種手續，為決策要實現的目標尋找各種路徑，這種做法必然導致一系列違背規律的現象發生。

首先，決策不是深入縝密調查研究的產物。為什么要遷城？遷往哪兒？應有自然地理位置、經濟社會發展、居民人文心態等方面的調研材料，而在清水河沒有這些基礎資料就已決定動遷。

既然已經決定“造新城”就要從規劃入手，新城的規模大小、空間布局、功能設置等必須進入決策程序，依據新城規劃測算建城財力，經相應部門批準、縣人民代表大會通過，方可實施。但所有的決策程序這里都沒有，就計劃斥資60多億元建新城。“預算”是如何算出的？它的客觀依據何在？誰也說不清。

其次，新城建設應是規劃藍圖在先，而后按規劃實施建設。但清河新區規劃的總面積超過了現有城區的3.4平方公里，不符合1997年清水河縣編制的《土地利用總體規劃》的規定。而縣城遷址需要由國家民政部審批，審批的要件中要求必須符合縣級土地利用總體規劃，否則需進行修改。但當時并沒有修改縣級規劃的相關規定。因為求快，新區建設并沒有進行土地報批，形成了事實上的違法用地。

再次，新城建設需要有穩定的資金來源及財力支撐。盡管有關部門也做了估算，大致決定了資金籌措來源，但這些資金籌措渠道只是寫在紙上的，并未具體落實到位。在沒有正常“預算財力”的渠道下，如此巨大的工程依靠“東挪西借”強行上馬，這種打“強心針”似的發展注定是短命的。

從新城建設的“勇敢”決策，到新城選址再到新城建設資金的估算以及所謂的市場化運作，這一連串的失誤未能及時制止。10年之后，這個殘局至今無法收場。

當時做出拍板決定的領導，因為調動頻繁，至今無人受責。因為決策失誤、違背經濟發展規律而造成的種種惡果，得不到檢查監督部門的及時制止，相關責任人得不到相應的懲處。這種形同虛設的檢查監督機制，是造成此類案例的制度性原因。

科學決策的缺失

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

清水河縣的造新城運動，所反映出決策隨意性，這是中國的政策制定體制中存在的普遍問題，也是美國學者拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中所言，政府部門對來自組織內部的需求，尤其是對來自上級組織的需求反饋積極且迅速；而對于組織外部的公眾和客戶端需求反應遲鈍。正是在這種組織環境下，才產生了清水河縣科學決策的缺失。

在某種角度上而言，清水河縣造城工程是為了上級領導而造，而不是為了公民而造。至于這一需求和決策是否符合社會發展的現實，已經成為決策考慮的次要因素，典型地反映了決策的隨意性。

城市究竟是為誰而建？城市的建設與發展是為了讓當地的民眾生活得更好，經濟社會能夠發展。因此城市建設的主體是公民，城市的建設應當是為了讓公民生活更幸福。可是在清水河的造城運動中，當地居民并未感受到這種幸福。除去道路修繕、環境衛生、市政建設等顯而易見的變化難尋蹤跡外，居民的不滿還集中于各種社會福利的“不到”、“遲到”與“少到”之中。決策主體的缺失，產生了非理性的決策。

另外，決策缺乏可行性和客觀性。可行性是決策的主要原則之一，這是確保決策有效執行和政府行為有效性的前提。從決策的角度而言，清水河縣造新城從根本上違背了決策的可行性原則。缺乏可行性與客觀性的決策必然會導致，曾經希望能帶動地方經濟發展的新城，成為滿目瘡痍的“爛尾城”。這本身也是政府壟斷政策制定的必然結果。

[深度解剖]

清水河縣的案例也不是個偶然現象，在全國具有一定的普遍性。現在各地都在大興造城運動，其中的問題很多。各地為何熱衷于造新城運動？這樣的發展模式折射出哪些問題？

“強政府”模式之弊

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

類似清水河縣的案例在我國屢屢發生，是有著深刻原因的。我國的新城建造大都采用政府強力主導，通過借債或運營土地的方式進行，然后先把行政中心搬到新城，再慢慢帶動人氣和土地升值。通過如此這般的操作最終完成新城的建設。

之所以選擇這種模式，是因為這種模式在我國行得通且辦事效率高。這種建設模式，與我國強政府的行政管理體制有直接的關系。政府是行政決策的主體，擁有行政執法和行政管理的職能，政府的至高權力決定了它幾乎沒有干不成的事。財力不濟甚至沒有基本的財力，只要是政府工程或政府出面擔保，就可以大規模舉債進行，政府甚至可以出臺相應的政策支持該項目的實現。

這樣的制度安排，使得政府在經濟發展中的強勢地位凸顯，這種“強政府的發展模式”助推了政府的非理性行為。各地在推進“造新城運動”時，無一例外地選擇政府主導、強力推進的發展模式，就是這種非理性行為的泛化表現。

這種“強政府的發展模式”，在決策正確運營方式科學的情況下，會產生辦事效率高辦事效果好的結果。而在決策錯誤時會產生截然相反的結果，造成不可估量的損失。

從地方官員的角度來說，“以GDP為中心的政績觀”扭曲了他們的價值取向。在我國考核地方政府的政績，很重要的是考核地方GDP的總量與增幅，而GDP的快速增長主要靠大的項目的拉動。從經濟學的角度講大項目往往需要大投資，而大投資會帶來大的經濟體量，大的經濟體量會帶來大的GDP總量。

由于GDP作為地方政府和官員政績的主要標竿，在這樣的價值取向下，只要對GDP增長有利，可以不擇手段、不問代價。這就出現了，政府官員對于造橋修路、標志性建筑、新城建設等一些大的工程項目，特別的敏感，特別的重視，特別的有興趣。因此，各地紛紛爭上大的項目，我國城市“變臉”過快的現象便頻頻發生。

驅使清水河縣不惜一切代價地進行造新城運動的內在動力，就是追求GDP的政績觀。因為只要新城建立起來，對于地方政府來說不僅是漂亮的形象工程，而且是卓著的政績工程，這類工程會成為政府官員升遷的主要依據。

[政策建議]

如何確保決策的科學性？

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

第一、強化法治意識，確保決策產生與執行過程的合法性。以法治的原則約束決策制定過程，對于更好地制定決策至關重要。清水河案例揭示出的正是因為法治意識淡漠，在沒有通過審批的情況下，未批先建。

依法行政是指國家的一切行政管理活動，都必須嚴格依法進行。依法行政不僅強調實質合法性，也強調程序合法性。行政管理的依據是法律，地方政府的行為必須有法律依據，法律是行政機關及其工作人員進行管理活動的依據。

規則、制度是社會的規范，政府管理者和被管理的相對人在法律面前是平等的，都要按法律來規范自己的行為。對于地方政府而言，強化法治意識，就會杜絕類似的事件再次發生。

第二、決策主體的準確界定，鼓勵公共參與，建立科學的決策機制。政策中最重要的是鼓勵公共參與，尤其是利益相關者的參與。公共參與雖然不能確保最優的決策產生，但是可以保證不會產生最差的決策。公共參與的過程就是決策進行充分調研和論證的過程，這樣才能確保決策的科學性。

筆者認為決策制定的優劣，直接關系到決策的執行、政府管理的有效性和社會經濟的發展。公共決策的制定本身實質上是公權力的行使，對公眾之間的權利義務會產生直接的影響，因此公共決策的制定應當受到行政法的約束。

正如新公共參與理論所言，公民并非簡單地參與政策的制定，影響政策制定的過程，對政府決策與執行施加壓力；而是認為公共參與的主要目的不僅是分享政府的權力，通過公共參與，同時也可以分擔政府的責任，防止不當的決策產生，以建立一個責任共享、利益共擔的機制。

第三、決策制定與執行應遵循可行性原則、合理性原則。以法治的原則約束決策制定過程，對于更好地制定決策至關重要。決策中的公民參與是為了便于決策的實施。

故而，決策要綜合考慮社會環境、決策成本、社會大眾的接受等諸多重要因素，確保公共決策真正代表了公民的利益，保證了決策中的公平與正義，而且體現了決策的可行性與客觀性，才是符合社會發展需要的公共決策，才能提升公民對于公共決策的合法性認同和政府的公信力。

“清水河現象”治理需標本兼治

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

“清水河現象”的產生，與錯誤的政績觀有密切的聯系。將GDP的數量和增速作為衡量政績的主要指標，顯然扭曲了領導干部的價值取向。

改變這種現象必須有正確的價值導向，即通過健全政績考核評價體系，科學評估干部的工作實績。考核評價是干部選拔任用和管理監督的基礎環節，是“指揮棒”和“風向標”，對促進科學發展具有重要的導向作用、評價作用和監督作用。干部能否樹立正確的政績觀，很大程度上取決于有沒有科學的考評機制。

清水河縣的發展之所以出了大麻煩，是背離了科學發展的宗旨，采用了錯誤的發展路徑。如果在新城建設中更多地將當地人民的切身利益放在中心位置，多些深入的調查研究，多聽聽他們的訴求，整個動遷規劃就會實事求是。

在具體的建設程序上，如果能遵循自然規律、經濟規律，在力所能及的基礎上實施新城建設，新城的建設規模就不會攤得如此之大，失誤也不會如此之多，損失也不會如此慘重。科學發展必須圍繞人本中心，遵循客觀規律，從當地實際出發，必須一以貫之。

清水河縣從新城建設的拍板到建設進程中的一錯再錯，說明現行體制的自身修復功能和糾錯機制已完全缺失，本質上是制度的缺失。因此，建立健全相應的制度，以制度規制行為已迫在眉睫。

通過制度設置規范決策程序，違規者將付出沉重代價。以制度管人，將違規決策行為降低到最低程度。但愿清水河縣的悲劇不再發生。